Решение № 7064 от 30.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4263/2018 г.

Решение № 7064 от 30.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4263/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационни жалби, подадени от "Напоителни системи" ЕАД със седалище в град С. чрез процесуалния му представител - юрисконсулт Д. С. В. и от министъра на околната среда и водите чрез процесуалния му представител - юрисконсулт Ц. Т., както и по касационен протест, подаден от А. Б. П. - заместник на главния прокурор при Върховната административна прокуратура, против решение № 1434 от 31.01.2018 г. по адм. дело № 2373/2016 г. на Върховния административен съд, трето отделение. С него е отменена по жалби, подадени от "Т. 2012" ЕООД и от кмета на община В., заповед № РД-850 от 22.12.2015 г. на министъра на околната среда и водите. Правят се възражения за неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответниците по касационните жалби и касационния протест - "Т. 2012" ЕООД и кмета на община В. - изразяват становище за тяхната неоснователност. Заинтересованите страни - "В и К - Ш." ООД със седалище в град Ш. и министъра на земеделието, храните и горите - не изразяват становище по тях. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура изразява становище за основателност на касационните жалби и касационния протест. Мотивира се с неправилно позоваване от първоинстанционния съд на разпоредбата на § 144а ПЗР ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 95/2009 г. в сила от 11.08.2006 г., която касае единствено санитарно охранителните зони на находищата на минерални води. Касационните жалби и касационният протест са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество са неоснователни. Производството пред първоинстанционния съд е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по две жалби, подадени от "Т. 2012" ЕООД и от кмета на община В., против заповед № РД-850 от 22.12.2015 г. на министъра на околната среда и водите /МОСВ/, издадена на основание чл. 151, ал. 2, б."у", подбуква "вв" от ЗВ и във връзка с проведена процедура за определяне на санитарно-охранителна зона /СОЗ/ съгласно Наредба № 3 за условията и реда за проучване, проектиране, утвърждаване и експлоатация на санитарно-охранителните зони около водоизточниците и съоръженията за питейно-битово водоснабдяване и около водоизточниците на минерални води, използвани за лечебни, профилактични, питейни и хигиенни нужди /наричана в настоящото изложение Наредба № 3/. С нея е определил СОЗ около повърхностен водоизточник за питейно-битово водоснабдяване - публична държавна собственост - язовир "Т." с охранителен режим на защитен воден обект в СОЗ. Зоната е обособена в три пояса: пояс I, пояс II и пояс III със съответните последици и мерки за всеки един от тях. Търговското дружество е обжалвало заповедта в частта й, в която притежаваният от него в съсобственост недвижим имот е включен в Пояс I. Кметът на община В. е обжалвал заповедта в нейната цялост с искане да бъде отменена и върната на административния орган със задължителни указания. Възраженията по двете жалби са за липса на компетентност на министъра да издаде заповедта, допуснати нарушения на административно-производствените правила и несъответствие с материалния закон - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 1, 3 и 4 АПК. Съдът е събрал в цялост административната преписка и допълнително представените от страните писмени доказателства. За изясняване на спора е допуснал, изслушал и приел съдебно-технически експертизи от 27.01.2017 г. и от 11.10.2017 г. Установил е, че язовир "Т." е обект с национално значение за питейно-битово водоснабдяване. Включен е в П. за управление на речните басейни. През 1978 г. е изготвен работен проект, заедно със ситуация на водосборната област, ситуация Пояс "А", ситуация на язовирната стена и ограда. В заповед № 714 от 2.11.1981 г. на председателя на Окръжен народен съвет - Ш. са отразени данни за решение № 3 по протокол от 22.10.1981 г. на работна група от представители на МНЗ, МСН и ОНС - Ш. за използване на водите на язовира за питейни нужди и създаване на СОЗ съгласно Наредба за санитарно-охранителните зони около водоизточниците и водоснабдителните съоръжения, публикувана в ДВ. бр. 24/1974 г. Въз основа на цитираното протоколно решение и действалата към онзи момент наредба, с посочената заповед е наредено на СП "В. Ш." да организира изпълнението на задължителни мероприятия по създаване на СОЗ по изготвения проект и допълнителните изисквания по санитарно заключение на ХЕИ. Разпоредено е още на стопанското предприятие да организира съгласувано с органите на МВР въоръжена охрана на СОЗ "А". В т. 3 е преустановена изцяло дейността на намиращите се в тази зона временни и постоянни бази и ликвидацията им и е забранено използването на моторни плавателни съдове. Настоящата заповед на МОСВ е издадена в административно производство, инициирано със заявление от 26.08.2014 г. на "Водоснабдяване и канализация - Ш." ООД до директора на Басейнова дирекция за управление на водите в Черноморския район за учредяване на СОЗ. Цялата процедура по изготвяне, разгласяване и постановяване на заповедта е проведена по реда, предвиден в Наредба № 3/2000 г. В основата на определената СОЗ е залегнало изготвено през 1991 г. проектно предложение за язовира и проект за СОЗ. Министърът е определил трите пояса чрез описание на координатите на характерните точки и точно формулиране на забранителните мерки за всеки от тях. Първият обхваща акваторията на язовирната стена (водовземната кула) до фиксираното разстояние. Вторият обхваща акваторията на язовирното езеро и определената брегова ивица. Третият обхваща не повече от 25000 метра нагоре по течението и от двете страни на водния басейн над мястото на водовземното съоръжение. В смостоятелни раздели IV и V са въведени условия и са посочени контролните органи. Въз основа на установените факти, съдът е направил и правните си изводи. Приел е, че министърът е компетентен да издаде заповедта по силата на изричната разпоредба на чл. 151, ал. 2, т. 2, б."у", подбуква "вв" ЗВ и е спазил изискуемата форма, поради което не са налице отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 1 и 2 АПК. Нарушил е обаче материалния закон, като е издал акта по реда на Наредба № 3/2000 г. Според съда, след изменението на ЗВ през 2006 г., наредбата не следва да се прилага по силата на разпоредбите на ЗВ и на чл. 13, ал. 2 ЗНА. В същата връзка е посочил, че с приемането на § 144а от ПЗР на ЗИДЗВ, обн. ДВ., бр. 95/2009 г. в сила от 11.08.2006 г., изрично е отречено приложението на наредбата. Предвидената за уреждане на тези въпроси наредба, която следва да се издаде от Министерския съвет, така и не е издадена. На второ място е счел, че оспорената заповед цялостно пренебрегва относимите към момента на издаването й законови разпоредби, определяйки СОЗ около водоизточник, докато чл. 119а, ал. 4 ЗВ постановява определяне на СОЗ около водовземни съоръжения. По двете групи мотиви е обосновал извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради нарушение на материалния закон чрез прилагане на отменена наредба и несъобразяване на действащите правни норми. Нарушението е квалифицирано, като отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК, водещо до отмяната й. По тези съображения я е отменил и то изцяло, доколкото жалбата, подадена от кмета на община В. е насочена срещу цялата заповед. Така постановеното решение е правилно с корекция на мотивите в частта им, в която се черпят правни доводи от прилагане нормата на § 144а от ПЗР на ЗИДЗВ, обн. ДВ., бр. 95/2009 г. в сила от 11.08.2006 г. Историческият преглед на националното законодателство през последните петдесет години установява по един категоричен начин, че в приетите и действали през този период два закона за водите - ЗВ от 11.04.1969 г. и сега действащия закон, обн. ДВ, бр. 67 ог 27.07.1999 г. в сила от 28.01.2000 г., опазването на водите е специален приоритет на законодателя и е обособявано в самостоятелна глава, като начинът за опазването е принципно еднакъв - създаване на санитарноохранителни зони. Еднакъв е и правният механизъм - възникващите правоотношения да се регулират чрез подзаконов нормативен акт - наредба. По отменения ЗВ от 1969 г. са издавани във времето две наредба: Първата е Наредба за санитарно-охранителните зони около водоизточниците и водоснабдителните съоръжения, обн. ДВ. бр. 24/1974 г. Втората е Наредба № 2 от 1.08.1989 г. със същото наименование, обн. ДВ, бр. 68/1989 г. С приемането на настоящия ЗВ през 1999 г. в сила от 28.01.2000 г., установяване на СОЗ около водоизточниците и съоръженията за питейно-битово водоснабдяване и водоизточниците за минерални води е специално предвидено в чл. 129, ал. 1. В ал. 2 от нормата е постановено, редът и начинът за определяне на СОЗ да се определят с наредба по чл. 135, т. 6 ЗВ. Тази точка определя компетентните министри за издаване на подзаконовия нормативен акт - МОСВ, МЗ и МРРБ. В изпълнение на законовата норма на 27.10.2000 г. в ДВ, бр. 88 е обнародвана Наредба № 3 за условията и реда за проучване, проектиране, утвърждаване и експлоатация на санитарно-охранителните зони около водоизточниците и съоръженията за питейно-битово водоснабдяване и около водоизточниците на минерални води, използвани за лечебни, профилактични, питейни и хигиенни нужди. В нея с преходни разпоредби - § 3 и § 4 са уредени правоотношения във връзка със създаването/изменението на СОЗ преди приемането й. Доколкото процесният явозир не попада в обхвата на § 4 от ПЗР /няма създадена СОЗ по реда на Наредба № 2/1989 г./, би следвало по отношение на него да се приложи § 3. В тази връзка по делото липсват категорични данни, тъй като определянето на СОЗ за явозира по реда на Наредба за санитарно-охранителните зони около водоизточниците и водоснабдителните съоръжения, обн. ДВ, бр. 24/1974 г. само се споменава в заповедта на председателя на ОНС - Ш.. Представен е работният проект със ситуационните планове, но не е представено решение № 3 по Протокол от 22.10.1981 г. на работната група от представители на МНЗ, МСН и ОНС - Ш. за създаване на санитарно-охранителната зона. В експертизата на вещото лице С. К., санитарната зона е нанесена по проекта от 1981 г. В периода на приложение на Наредба № 3/2000 г. и в частност в срока по § 3 от нейните ПЗР, санитарно-охранителна зона не е утвърдена. На 11.08.2006 г. е обнародван в ДВ, бр. 65/2006 г. ЗИДЗВ. Материята, свързана с опазването на водите е регламентирана с изцяло изменената правна норма на чл. 119. В ал. 3 от нея за първи път се разграничава опазването на водите чрез определяне на водни тела, като зони за защита - т. 1 и отделно от това на санитарно-охранителни зони около водовземните съоръжения - т. 2. В ал. 4 е изрично предвидено с издаване на отделна наредба да се определят: мерките за опазване на водните тела по ал. 3, т. 1; редът и начинът на определяне на СОЗ по ал. 3, т. 2, забраните и ограниченията в техните граници. Наредбата трябва да се издаде по чл. 135, т. 6 от закона. С § 50 от изменителния закон от 2006 г. е приет нов чл. 119а, обособяващ отделни зони за защита на водите. Като ал. 1, т. 1 от нормата са обединени зоните по чл. 119, ал. 3. В резултат на новата уредба с тези два разпоредби - едната съществено изменена, а другата новоприета, законодателят с § 57 от ЗИДЗВ изрично отменя действалия до този момент чл. 129. В сответствие с извършените промени и допълнения, с § 60 от ЗИДЗВ е изменена т. 6 на чл. 135 - делегирано е правомощие на Министерския съвет да приеме наредба за зоните за защита на водите, предназначени за питейно-битово водоснабдяване и на минералните води. И тъй като с този закон са извършени съществени промени, рефлектиращи върху съществуващата до момента на издаването му подзаконова нормативна база, законодателят е упражнил правото си по чл. 13, ал. 2 ЗНА с нарочен § - § 144 от ПЗР на изменителния закон, в който са уредени двете възможности: В ал. 1 са посочени наредбите, които приети до този момент, запазват действието си, но следва да се приведат в съответствие с изискванията на изменителния и допълващ закон. В ал. 2 са посочени наредбите, които трябва да бъдат издадени и то в срок до 6 месеца от влизане в сила на изменителния закон. Сред тях е тази по чл. 135, т. 6 - анализът на нормата показва, че законодателят е имал предвид наредбата, предвидена в чл. 119, ал. 4 от закона, издадена от Министерския съвет за зоните за защита на водите, предназначени за питейно-битово водоснабдяване и на минералните води. Безспорно е, че Министерският съвет не е издал наредбата в определения от закона шестмесечен срок, считано от 11.08.2006 г. - датата на влизането му в сила. Това е наложило при следващо изменение и допълнение на закона, извършено със ЗИДЗВ, обн. ДВ. бр. 95 от 1.12.2009 г. да се извърши промяна на срока и то с обратна сила. Използваната законодателна техника е извършване на изменение в ПЗР на ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 65/2006 г., като в § 9, т. 1 от изменителния закон от 2009 г. се премахва т. 6 от § 144, ал. 2 от ПЗР на ЗИДЗВ от 2006 г. Вместо това е в раздела "Преходни и заключителни разпоредби" на ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 95/2009 г. е създаден § 11, с който крайният срок за издаване на наредбата по чл. 135, т. 6 е вече фиксиран, като крайна дата - до 31.03.2010 г. И в този срок, а и до настоящия момент, Министерският съвет не е издал наредбата. Така извършеният от настоящата съдебна инстанция анализ на законодателството в изследваната област с приетите през 2006 и 2009 г. изменения и допълнения показва, че по отношение на Наредба № 3/2000 г. е налице хипотезата на чл. 13, ал. 1 ЗНА. Тя постановява, че актът по прилагане на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частично отменяване на закона съобразно обсега на отменяването. В случая е наличе частична отмяна, доколкото със ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 65/2006 г. е отменен чл. 129 от действащия закон. С тази отмяна е отменена и неговата ал. 2, изискваща редът и начинът на определянето на санитарно-охранителните зони да се извърши с наредбата по чл. 136, т. 6 в тогаваната му редакция - наредба, издадена от МОСВ, МЗ и МРРБ за условията и реда за проучване, проектиране, утвърждаване и експлоатация на санитарно-охранителните зони около водоизточниците и съоръженията за питейно-битово водоснабдяване и около водоизточниците на минерални води, използвани за лечебни, профилактични, питейни и хигиенни нужди. Прилагайки чл. 13, ал. 1 ЗНА и едновременно с това вземайки предвид § 144, ал. 2, съответно § 11 ПЗР на ЗИДЗВ, обн. ДВ. бр. 95/2009 г., съдът прави извод, че от 2006 г. Наредба № 3/2000 г. е изгубила изцяло своята сила и не се прилага. По отношение на нея, законодателят не е упражнил правото си по чл. 13, ал. 2 ЗНА да разпореди тя да остане в сила, в случай на съвместимост с разпоредбите на закона след изменението и допълнението му през 2006 и 2009 г. Обществената необходимост тези правоотношения да се регламентират с издаването на изцяло нов подзаконов нормативен акт и то не от отделни министри, а от Министерския съвет произтича от факта, че с двата изменителни и допълнителни закона се въвеждат изискванията на Директива 2000/60/ЕО. Това е видно от създадения § 8 от ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 95/2009 г., с който отново с обратна сила - от 1.01.2007 г. в ДР на ЗВ се създава нов § 2в в същия смисъл. По тези съображения, съдът намира за неоснователни възраженията в двете касационни жалби за съответно прилагане на Наредба № 3/2000 г. при съобразяване правилата на ЗВ след измененията и допълненията му през 2006 и 2009 г. Несъобразено със закона е и позоваването от административния орган в касационната му жалба на правилото на чл. 15, ал. 3 ЗНА. Видно от редакцията на т. 2 от тази касационна жалба, касационният жалбоподател придава смисъл на разпоредбата, който е в категорично противоречие със съдържанието й. Твърди, че наредбата намира приложение, "доколкото не противоречи на ЗВ, съгласно чл. 15, ал. 3 ЗНА". В същото време чл. 15, ал. 3 касае онези случаи, при които действащи, т. е. неотменени изрично или мълчаливо нормативни актове, противоречат на нормативен акт от по-висока степен. В тези случаи правилото на ЗНА е да се прилага по-високият по степен акт. Безспорно тази хипотези изобщо не е налице по настоящото дело. Първо защото Наредба № 3/2000 г. е с отпаднало действие и не може да се прилага при определянето на зоните за защита на водите, предназначени за питейно-битово водоснабдяване и на минералните води. Второ - законът не може да се приложи, тъй като той изобщо не урежда мерките за опазване на водните тела, реда и начина за определяне на санитарно-охранителните зони, забраните и ограниченията в техните граници. Това е причината, изготвянето на цялата правна уредба във връзка с тях да се възложи на законово ниво чрез чл. 119, ал. 4 и чл. 135, т. 6 в тежест на Министерския съвет. Неоснователно е и третото възражения в касационната жалба на МОСВ за издаване на заповедта в изпълнение на целите и принципите на закона за предпазване на водите от замърсяване и правото на всеки гражданин на достъп до вода за питейно-битови цели, като основна жизнена потребност. Действително такава е целта на закона, като за нейното изпълнение са предвидени точно определени по срокове и оправомощени органи правни механизми, които не са създадени. Принципът на законност, прогласен на първо място в чл. 4 на АПК не би могъл да се дерогира по съображения за постигане на целта със средства, които не съответстват на тези правни механизми. Основателно е само съдържащото се в двете касационни жалби и касационния протест възражение за неправилно тълкуване от първоинстанционния съд на разпоредбата на § 144а ЗИДЗВ от 2009 г. в смисъл, че с нея изрично се отрича прилагането на Наредба № 3/2000 г. Тълкуването на тази правна норма, което е направил съдът, е напълно погрешно и то по две причини. С коментирания вече § 9 от ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 95/2008 г. - т. 2 е извършено допълнение на ПЗР на ЗИДЗВ, обн. ДВ, бр. 65/2006 г. със създаването на нов § 144а, като отново е придадена обратна сила - считано от 1.08.2006 г. - това е датата на която е издаден Д. вестник бр. 65/2006 г. Тя следва да се тълкува на първо място във връзка с § 144 - определящ наредбите, които остават да действат и тези, които трябва да се приемат наново в шестмесечен срок от същата дата /между тях е и наредбата по чл. 136, т. 6 във връзка с чл. 119, ал. 4 ЗВ/. На второ място трите й алинеи са свързани една с друга и не следва да се разглеждат отделно. Тълкуван по този начин, § 144а е предназначен да уреди съществуващите правооношения единствено за санитарно-охранителните зони на находищата на минералните води. Той постановява отпадане приложението на границите и режимите на средния и външен пояс на учредените преди 28.01.2000 г. СОЗ. Запазват се само границите на най-вътрешния пояс и то, когато е предназначен за защита на водовземното съоръжение. В ал. 2 на нормата е постановена от една страна забрана на дейностите по отношение на най-вътрешния пояс и от друга страна се игнорира прилагането на забрани и ограничения извън установените по закона. В ал. 3, която отново касае само водните тела и СОЗ на водовземните съоръжения за минерални води, се прилага мерките, определени с плановете за управление на речните басейни. Прилагането на правната норма е ограничено от една страна до обектите, които касае: минерални води и то със СОЗ, които са определени преди приемане и влизане в сила на сега действащия ЗВ - 28.01.2000 г. и от друга страна до времето на действие - до приемане на нова раредба по чл. 135, т. 6 и издаване на заповеди за определяне на СОЗ по реда, предвиден в нея. Така извършеният анализ, показва неотносимост на § 144а към настоящия случай, който не касае находище на минерална вода. Направените в тази връзка правни изводи от първоинстанционния съд са неправилни и не съответстват на закона. Тази неправилност обаче не променя крайния правен извод за незаконосъобразност на оспорената заповед и в този смисъл не влияе върху крайния резултат по делото. Обжалваното решение следва да се остави в сила, като се вземат предвид мотивите, изложени в настоящия съдебен акт. С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на ответната страна "Т. 2012" ЕООД, касационните жалбоподатели следва да заплатят сумата 960 лева - адвокатско възнаграждение за касационното производство. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия