Решение № 13567 от 13.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5241/2016 г.

Решение № 13567 от 13.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5241/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на М. Б. Г. против Заповед № 8121К-1242/04.04.2016 г. на министъра на вътрешните работи, с която е прекратена дългосрочната му командировка в Посолството на Р. Б. в О. К. В. В жалбата се твърди, че оспорената заповед е издадена в нарушение на закона - чл. 68, ал. 1 и 2 от Закона за дипломатическата служба (ЗДС) и чл. 164 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР); в нея не са посочени фактически основания; не са налице основанията по чл. 68 от ал. 3 от ЗДС и не е конкретизирано коя от алтернативите е приложена; допуснато е нарушение по чл. 146, т. 5 от АПК, както и не е осигурена възможност да се ползват правата на М. Г. в административното производство по чл. 34, 35 и чл. 36 от АПК. Жалбоподателят иска да бъде отменена оспорената заповед. Съображения в подкрепа на твърденията и искането са изложени и в писмена защита. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмена защита. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е неоснователно по следните съображения: С оспорената Заповед № 8121К-1242/04.04.2016 г. на министъра на вътрешните работи е прекратена дългосрочната командировка в Посолството на Р. Б. в О. К. В. на инспектор М. Б. Г. - задграничен представител II степен в "Задгранични представители на МВР" към отдел "Управление на информацията" при дирекция "Международно оперативно сътрудничество" - МВР с дипломатически ранг "съветник", считано от 03.05.2016 г. (л. 5 от делото)Заповедта е издадена на основание чл. 33, т. 9 от ЗМВР и чл. 68, ал. 3 от ЗДС във връзка с предложение рег. № А-9598/25.03.3016 г. по описа на ДМОС-МВР. Оспорването е процесуално допустимо, защото с обжалваната заповед пряко се засяга права и интереси на оспорващия и тя на практика представлява предсрочно прекратяване на временна промяна в съществуващо служебно правоотношение, по което той е страна. По своите характеристики и правни последици оспорената заповед следва да бъде определена като като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, защото съдържа изрично волеизявление на административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, принадлежащ към системата на изпълнителната власт, непосредствено засягащ правата и законните интереси на нейния адресат. Оспорената заповед не е от категорията на вътрешнослужебните актове по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, спрямо които разпоредбите на кодекса не се прилагат, защото засяга служебното правоотношение на жалбоподателя, което от своя страна обуславя правото му да я обжалва пред съда. С издадената заповед за предсрочно прекратяване на дългосрочна командировка на служител по чл. 65, ал. 3 от ЗДС се променя местоработата му. Според настоящия съдебен състав приетото безпротиворечиво в решенията на Върховния административен съд по отношение правната природа на заповедите на министъра на външните работи с правно основание чл. 69, ал. 1 от ЗДС е относимо и към заповедите на ръководителя на съответното ведомство по чл. 68, ал. 3 от същия закон (решение № 17140 от 27.12.2011 г. по адм. д. № 13186/2011 г. на Върховния административен съд, пето отделение, оставено в сила с решение № 7011 от 17.05.2012 г. по адм. д. № 2084/2012 г. на петчленен състав на Върховния административен съд; решение № 19 от 03.01.2012 г. по адм. д. № 13185/2011 г. на Върховния административен съд, пето отделение, оставено в сила с решение № 7012 от 17.05.2012 г. на петчленен състав на Върховния административен съд) независимо от разликите в предпоставките за упражняване на тези правомощия. Аргументи в същия смисъл могат да бъдат извлечени и от Тълкувателно решение № 2/26.02.2014 г., постановено по тълк. дело № 2/2013 г. на Общото събрание на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, независимо от съществената разлика в тълкуваната правна норма и приложимата в настоящия казус, която разлика се отчита от настоящият съдебен състав при разглеждане на спора по същество. При формиране на извода за допустимост на оспорването съдът съобрази и чл. 120 от Конституцията на Р. Б. и решение № 21 от 26.10.1995 г. по конст. д. № 18/1995 г. В обстоятелствената и петитумна част на жалбата се съдържат достатъчно доводи и искания, от които да се обоснове както наличие на правен интерес от обжалването, така и всички останали елементи на процесуално допустимо оспорване. Няма спор между страните, а това се установява и от доказателствата по делото (л. 48 от класифицирания том към делото), че преди издаване на оспорената заповед М. Б. Г. е заемал длъжността задграничен представител II степен в "Задгранични представители на МВР" към отдел "Управление на информацията" при дирекция "Международно оперативно сътрудничество" - МВР с дипломатически ранг "съветник" в Посолството на Р. Б. във Великобритания и изпълнявал задълженията си в Лондон. С предложение рег. № А-8874, УРИ-6212р-685-21.03.2016 г. (л. 1416 от делото) и предложение № А-9598/25.03.2016 г. (л. 17-18 от делото) старши комисар В. К., директор на дирекция "Международно оперативно сътрудничество" - МВР е предложил да бъде издадена оспорената заповед. Първото предложение от 21.03.2016 г. е съгласувано с главния секретар на МВР главен комисар Г. К., ресорния заместник-министър на вътрешните работи Ц. Г. и с министъра на вътрешните работи, за който се е подписал въз основа на заповед за заместване зам. министър Ф. Г. Предложението е обосновано с писмо от дирекция "Европейски съюз и международно сътрудничество" - МВР № УРИ-5796/14.03.2016 г. (л. 9 - 10 от делото), в което е обърнато внимание за съществени пропуски в дейността на М. Г. и грама от Министерство на външните работи (л. 22 - 28 от класифицирания том към делото), според която дейността на жалбоподателя е с ниска добавена стойност към цялостната дейност на мисията в Лондон и се характеризира с липса на активност и инициативност. Оспорената пред настоящия състав заповед на министъра на вътрешните работи е издадено по повод това второто предложение на старши комисар В. К., което е направено след описаното съгласуване на подробното му предложение за подобряване организацията на работа в дирекция "Международно оперативно сътрудничество" - МВР чрез прекратяване командироването на служител на МВР като задграничен представител. Като доказателства по делото са приети и Заповед № 8121з-862/20.11.2014 г. на министъра на вътрешните работи (л. 32 - 33 от делото) за утвърждаване на Правила за условията и реда за подбор на държавни служители от МВР за заемане на длъжност "задграничен представител" и електронна кореспонденция между М. Г. и други служители на МВР (л. 11 - 13 от делото). Копията от електронните писма, които не са оспорени като писмени доказателства по делото, са повод инициатива на Великобритания за приемане на непридружени деца-бежанци и посещение на главния секретар на МВР в Лондон. И без специални знания относно организацията на работа в областта на международното оперативно сътрудничество, обикновеният прочит на тази кореспонденция, показва най-малко липса на желание от страна на М. Г. да се съобразява с исканията на останалите служители за предоставяне от негова страна на информация и съдействие. Отправените към него искания са за извършване на дейности, които са включени в специфична длъжностна характеристика за дейността, която той заема, например по т. 3 и т. 11 (л. 34 - 36 от класифициран том към делото) и неговата реакция не може да бъде определена като професионално ангажирана. При така установената фактическа обстановка настоящият съдебен състав приема следното от правна страна: Съгласно чл. 33, т. 9 от ЗМВР, посочен като правно основание за издаване на оспорената заповед, министърът на вътрешните работи издава правилници, наредби, инструкции и заповеди. Следва да бъде посочено, че според т. 8 от същата разпоредба министърът управлява човешките ресурси в МВР. На основание чл. 158 от ЗМВР министърът на вътрешните работи е орган по назначаването на държавните служители в МВР, поради което следва да се приеме, че подписаната лично от министър Р. Б. З. № 8121К-1242/04.04.2016 г. е издадена от компетентно лице доколкото с нея се засягат елементи от служебното правоотношение със М. Г. като служител на МВР. По изложените съображения се обосновава извод, че оспорената заповед е действителен административен акт и не е налице основание за оспорването й по чл. 146, т. 1 от АПК. В оспорената заповед като правно основание за издаването й е посочен и чл. 68, ал. 3 от ЗДС, според който предсрочното (или окончателното) прекратяване на дългосрочната командировка на служител по чл. 65, ал. 3 от ЗДС (служител в задгранично представителство, който е дългосрочно командирован от друг ръководител на ведомство след съгласуване с министъра на външните работи) се извършва от ръководителя на съответното ведомство по негова преценка или по мотивирано искане на министъра на външните работи. Останалите две алинеи на чл. 68 от ЗДС могат да бъдат отнесени само към задграничното назначени служители от дипломатическата служба на Министерство на външните работи. Допълнително следва да бъде отбелязано, че чл. 68, ал. 2 и чл. 68, ал. 3 от ЗДС съдържат свършено различни предпоставки за упражняване на правомощието на министъра на външните работи за прекратяване на дългосрочна командировка и на правомощието на ръководител на друго ведомство за прекратяване на дългосрочното командироване на свой служител. Разпоредбата на чл. 68, ал. 3 от ЗДС е формулирана по начин, който предполага упражняване на правомощието на ръководителя на съответното ведомство, в случая МВР, при условията на две напълно различни хипотези - 1. по негова собствена преценка т. е. оперативна самостоятелност и 2. при обвързана компетентност без право на собствена преценка при наличие на искане на министъра на вътрешните работи, които са несъвместими за общо приложение с хипотезите по чл. 68, ал. 2 от ЗДС. Съгласно чл. 68, ал. 2 от ЗДС дългосрочната командировка на служител се прекратява предсрочно от министъра на външните работи в следните случаи: 1. по писмена молба на служителя; 2. по мотивирано предложение на постоянния секретар или на ръководителя на задграничното представителство след обсъждане в Кариерната комисия; 3. при прекратяване на трудовото или служебното правоотношение със служителя; 4. при закриване или временно прекратяване на дейността на задграничното представителство; 5. при съкращения или промени в длъжностното разписание на представителството; 6. когато служителят не е в състояние да изпълнява задълженията си поради ползване на отпуск по чл. 163, 164, 164а, 165, 167 и 167а от Кодекса на труда или поради ползване на отпуск по чл. 162 от Кодекса на труда повече от три месеца. Тези предпоставки не могат да бъдат отнесени пряко като възможни към служители на друго ведомство, различно от Министерство на външните работи. Поставянето им като условия за предсрочно прекратяване на дългосрочно командироване е несъвместимо с предоставеното право по чл. 68, ал. 3 от ЗДС на преценка на ръководителя на ведомството, а още повече на задължението му да издаде заповед по искане на министъра на външните работи, към което не са поставени никакви условия да бъде отправено. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че като се е позовал само на чл. 68, ал. 3 от ЗДС, без да индивидуализира във връзка с коя от хипотезите на чл. 68, ал. 2 от ЗДС се издава оспорената заповед, министърът на вътрешните работи не е допуснал нарушение на материалния закон (чл. 146, т. 4 от АПК) и изискването за форма на административния акт (чл. 146, т. 2 от АПК) относно посочване на правно основание за издаването.