Решение № 5539 от 28.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3510/2025 г.
ВАССедмо отделение28.05.2025 г.докладчик Весела Андонова
Диспозитив
ОСТАВЯ В СИЛА Решение 1498 от 29.11.2024 г. на Административен съд София област по адм. дело 764/2024 г.
ОСЪЖДА Министерството на енергетиката, със седалище и адрес гр. София, [улица]да заплати на Община Антон, [населено място], [адрес], разноски по делото в размер на 4 187,00 (четири хиляди сто осемдесет и седем) лева.
Решението е окончателно.
Председател: /п/ ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА Членове: /п/ КАЛИНА АРНАУДОВА /п/ ВЕСЕЛА АНДОНОВА
Мотиви
Производството е реда на по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Програмния оператор (ПО) по Програма "Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност" (ПВЕЕЕЕС/Програмата) на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 г. (ФМЕИП) срещу Решение 1498 от 29.11.2024 г. по адм. дело 764/2024 г. на Административен съд София област (АССО). С обжалваното решение съдът е отменил Решение Е-РД-16-326 от 14.06.2024 г. на ръководителя на ПО по ПВЕЕЕЕС, с което на Община Антон е определена финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по Договори 12 и 13 от 03.07.2023 г. със Симстрой-2000 ЕООД, (съответно по ОП 1 и ОП 2), за нередност за нарушение на чл. 21, ал. 17, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 3, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 11, част 2.1. Обявление за обществена поръчка и тръжни спецификации от Насоките за определяне на финансови корекции, които да бъдат извършвани от Европейската комисия, спрямо разходите, финансирани от Европейския съюз (ЕС) съгласно принципа на споделено управление, за несъответствие с правилата на обществени поръчки, одобрени с Решение С
3452 от 14.05.2019 г. (Насоките). Касационният жалбоподател ръководителят на ПО по ПВЕЕЕЕС на ФМЕИП, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробни доводи в полза на защитната си теза и счита, че от страна на първоинстанционния съд неправилно е прието, че осъщественото от Община Антон нарушение неправилно е квалифицирано като нередност по т. 11 от Насоките. Анализирайки относимата нормативна регламентация, касаторът сочи, че както процентните показатели за определяне на финансови корекции, така и самите състави на нередност, очертани с техните обективни съставомерни признаци в Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление , са идентични със съставите за нередности и предвидените за тях финансови корекции, съгласно Насоките, предвид което счита за неправилни и необосновани изводите на първоинстанционния съд, че е налице порок в съдържанието на акта, обуславящ неговата отмяна. Касаторът счита, за неправилно решението на съда и в частта му относно присъдените разноски, като сочи, че същото не е съобразено със задължителния характер за прилагане на решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 25 януари 2024 г. по дело C-438/22. Сочи, че по въпроса за съдебните разноски, в частта им за размера на претендираното от страна на Общината адвокатско възнаграждение, първоинстанционният съд не е обвързан с установените в Наредба 1 от 09.07.2024 г. за възнаграждения за адвокатска работа , финансово-стойности параметри на адвокатските възнаграждения, доколкото Наредбата служи само и единствено като ориентир при определяне на размера на адвокатското възнаграждение, но същата няма обвързваща сила за съда. Аргументирайки се със съдебна практика по сходни казуси, счита, че делото не се отличава с фактическа и правна сложност, които да обусловят съдебните разноски в размер на 4 237, 00 лева, от които 4 187, 00 лв., представляващи адвокатско възнаграждение, тъй като същите не отговарят на обема и на сложността на извършените от страна на процесуалния представител на Община Антон процесуални действия. Прави искане решението да бъде отменено, в това число и в частта на разноските, като неправилно. Ответникът по касационната жалба Община Антон, счита касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение - за правилно. Излага подробни възражения по релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция съгласно представен списък. Ответникът са представлява от адв. Е. Александрова Софийска адвокатска колегия. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:
Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.
За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна следното:
Между Министерството на енергетиката, в качеството му на Програмен оператор по Програма "Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност" 2014-2021 г., финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, от една страна и Община Антон, от друга страна, на основание чл. 7.6 от Регламента за изпълнение на ФМЕИП и Решение Е-РД-16-235 от 13.04.2022 г. на ръководителя на ПО на Програмата относно проектно предложение с вх. номер ИСУН BGENERGY-2.002-0041 на 26.07.2022 г., е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с рег. BGENERGY-2.002-0041-C01, с наименование на проекта Повишаване на енергийната ефективност на общинска детска градина Българче и Народно читалище Христо Ботев - 1925 в Община Антон . Предоставената безвъзмездна финансова помощ по проекта е в размер на 855 812, 38 лева или 437 569, 92 евро.
На 02.03.2023 г., с Решение И2-103, кметът на Община Антон обявява публично състезание за избор на изпълнител на обществена поръчка с предмет: Изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) за повишаване на енергийната ефективност на общински сгради в Община Антон по следните две обособени позиции: ОП 1 Изпълнение на СМР за повишаване на енергийната ефективност на общинска детска градина Българче и ОП 2 Изпълнение на СМР за повишаване на енергийната ефективност на Народно читалище Христо Ботев - 1925 .
В Раздел VI Достъпна среда от представените в табличен вид Дейности, предвидени за изпълнение в Техническата спецификация и за двете обособени позиции е предвидена дейност по доставка на Мобилно устройство/робот за (асистирано) изкачване на стълби 1 бр., осигуряващо достъпност за хора с инвалидна количка.
На 03.07.2023 г. между Община Антон и Симстрой-2000 ЕООД е сключен Договор 12, с предмет по ОП 1 Изпълнение на СМР за повишаване на енергийната ефективност на общинска детска градина Българче , на стойност 301 810,05 лв. без ДДС, съответно 362 172,06 лв. с ДДС.
На 03.07.2023 г. между Община Антон и Симстрой-2000 ЕООД е сключен Договор 13, с предмет по ОП 2 Изпълнение на СМР за повишаване на енергийната ефективност на Народно читалище Христо Ботев - 1925 , на стойност 445 514,86 лв. без ДДС, съответно 534 617, 83 лв. с ДДС.
На 03.01.2024 г. ръководителят на ПО на Програмата е уведомил Общината за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция.
На 19.01.2024 г. Община Антон е представила възражение.
На 14.06.2024 г., с Решение Е-РД-16-326, ръководителят на ПО по ПВЕЕЕЕС, определя на Община Антон финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи по Договори 12 и 13 от 03.07.2023 г. със Симстрой-2000 ЕООД, (съответно по ОП 1 и ОП 2), за нередност за нарушение на чл. 21, ал. 17, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 3, ал. 1 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, част 2.1. Обявление за обществена поръчка и тръжни спецификации от Насоките.
По делото е представена Заповед Е-РД-16-230 от 18.04.2024 г. на министъра на енергетиката, с която на издателя на оспорения акт са възложени функциите на ръководител на Програмния оператор по ПВЕЕЕЕС.
Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, от формална страна в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон.
Първоинстанционният съд счита, че по Програма Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност , безвъзмездната финансова помощ се предоставя чрез Финансовия механизъм на ЕИП за програмен период 2014-2021 г., предвид което е налице неприложимост на Насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършвани спрямо финансирани от Съюза разходи в случай на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки.
Обосновава подробни изводи, аргументирани с практика на Върховния административен съд и сочи, че неправилно от страна на административния орган, соченото за осъществено от страна на Община Антон нарушение, е квалифицирано като нередност по т. 11 от Насоките, предвид което счита издадения административен акт за незаконосъобразен.
Първоинстанционният съд не споделя изводите на органа, че в случая е приложена идентичната национална уредба в Наредбата за посочване на нередности по реда на ЗУСЕФСУ, тъй като приложното поле на Наредбата се разширява и по отношение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия механизъм, считано от 12.07.2024 г., а процесният административен акт е издаден на 14.06.2024 г.
Предвид изложеното съдът приема, че административният орган не се е позовал на национална правна норма като основание за определяне на финансова корекция, поради което липсата на годно правно основание препятства осъществяването на съдебен контрол по съществото на спора.
Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.
Решението е правилно.
Доводите на касатора за нарушение на материалния закон при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за което е определена финансова корекция.
Административният орган приема, че предвидената в двете обособени позиции по процесната обществена поръчка доставка на мобилното устройство/робот за асистирано изкачване на стълби излиза извън обхвата на определението за строителство по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗОП, като същата се явява неотносима и незаконосъобразно включена към строителните дейности, предмет на процесната обществена поръчка, в нарушение на чл. 21, ал. 17 ЗОП. Според ПО по Програмата, включването на мобилното устройство/робот в предмета на поръчката, ограничава участието на икономически оператори и по двете обособени позиции, които необосновано са били възпрепятствани да вземат участие в обществената поръчка.
Така мотивираното от фактическа страна нарушение е квалифицирано като нередност по т. 11, част 2.1 Обявление за обществена поръчка и тръжни спецификации от Насоките.
Този извод е неправилен.
Както правилно посочва и първоинстанционният съд, по Програма "Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност" безвъзмездна финансова помощ се предоставя чрез Финансовия механизъм на ЕИП за програмен период 2014 - 2021 г., предвид което правилни са изводите на съда за неприложимост на Насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършени спрямо финансирани от Съюза разходи в случай на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки.
Следва да се отбележи, че съгласно константната съдебна практика на Върховния административен съд, Насоките регламентират единствено критериите и механизма за отмяна на предоставената на държавите членки подкрепа чрез определянето на финансови корекции в тяхна тежест и нямат отношение към дейността на ръководителя на съответния орган на национално ниво по осъществяване на контрола за спазването на националното и европейското законодателство от конкретните бенефициери.
В този смисъл и съгласно параграф 1 от Преамбюла на решението на Комисията от 14.05.2019 г. установените насоки за определяне на финансови корекции следва да осигурят ръководството на съответните служби на Комисията относно принципите, критериите и процентите, които следва да се прилагат във връзка с финансовите корекции, направени от Комисията по отношение на разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, в случай на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществените поръчки. Очевидно насочеността на акта е към Комисията, а последната няма отношение към определянето на финансови корекции на национално ниво за нарушения, извършени от конкретните бенефициери. Тя е компетентна да контролира спазването на правилата от държавите членки. Изрично в параграф 2 от Преамбюла на решението на Комисията от 14.05.2019 г. е конкретизирано, че корекциите се прилагат на държавите членки, като не е въведен друг евентуален адресат. Държавите членки са отговорни на първо ниво за разследването на нередностите и за прилагането на необходимите финансови корекции, а на компетентните им органи се препоръчва да прилагат същите критерии и ставките на финансова корекция, определени в Насоките. Очевидно е разграничението, което европейският законодател прави между корекциите, определяни в тежест на държавите членки, и тези по отношение на бенефициерите, ангажимент на съответните контролни органи. Целта е да се уеднаквят нередностите, съставляващи основание за отмяна на предоставената помощ, без значение кой е извършил нарушението - дали държава членка или бенефициер по силата на договор за предоставяне на БФП, за което Комисията е предвидила приемането на допълнителен акт на национално ниво, който в съответствие с описаните в Приложение 1 на Насоките от решението от 14.05.2019 г. и пресъздавайки или надграждайки ги, да регулира правоотношенията, свързани с определянето на финансови корекции в тежест на бенефициерите.
Недопустимо е финансова корекция да се основава на актове, даващи правомощия на Комисията в тази насока, като ги сочи като правно основание за определяне на финансови корекции на частноправни субекти (в този смисъл Решение 11017 от 16.10.2024 г. по адм. д. 6126/2024 г. на ВАС, VII отд.; Решение 7551 от 19.06.2024 г. по адм. д. 1555/2024 г. на ВАС, VII отд. и др.).
От страна на административния орган не е посочена правна норма от националното законодателство като основание за определяне на финансова корекция, както правилно приема и първоинстанционният съд и това не може да бъде преодоляно нито чрез тълкуване, нито чрез изменение на соченото в акта правно основание.
Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт, доколкото не може да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Доколкото в настоящия случай това не е налице, административният акт се явява незаконосъобразен, както правилно приема и първоинстанционният съд.
В обжалвания административен акт не е посочена като правно основание за определяне на нередност Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекци по реда на Закона за управление на средствата от Еврохейските фондове за споделено управление, поради което доводите на касатора в тази насока са неотносими към предмета на настоящия правен спор.
Противно на доводите на касатора, първоинстанционното съдебно решение е правилно и в частта на разноските. Направеното възражение за прекомерност в проведеното пред първоинстанционния съд съдебно заседание на 31.10.2024 г. е бланкетно, като дори не се твърди липса на правна и фактическа сложност. За първи път подробни аргументи са изложени в касационната жалба, много след приключване на устните състезания пред първоинстанционния съд, което е недопустимо.
С оглед горното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен, постановен в съответствие с доказателствата по делото и материалния закон, поради което съдебното решение следва да бъде оставено в сила.
При този изход на спора и на основание чл. 143 АПК, Министерството на енергетиката юридическото лице, в чиято структура е органът касатор следва да бъде осъдено да заплати на ответника, направените пред касационната инстанции разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 4 187, 00 лв., доказани с представените по делото договор за правна защита и съдействие от 09.01.2025 г. и извадка за получен банков превод от 13.01.2025 г.