Решение № 1720 от 17.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15360/2014 г.

Решение № 1720 от 17.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15360/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Матейска Производството пред петчленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по повод на постъпила касационна жалба от Държавна комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), гр. София, чрез надлежно упълномощен процесуален представител - юрк. Й. Велчева, срещу решение № 13003 от 3.11.2014 г. на Четвърто отделение на Върховния административен съд по адм. дело № 11237/2013 г., с което се отменя по жалба на "Топлофикация - Бургас" ЕАД, решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране в частта му по т. 10, относима за "Топлофикация - Бургас" ЕАД, с което са утвърдени считано от 1.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и са определени цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала". Жалбоподателят счита решението за недопустимо и неправилно като постановено в нарушение на материалния закон, допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, представляващи касационни основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробни аргументи за така заявените пороци моли решението да бъде отменено изцяло и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК жалбата на дружеството да бъде отхвърлена. В открито съдебно заседание пред ВАС пълномощникът поддържа така подадената касационна жалба и моли да бъде уважена. Ответникът - "Топлофикация - Бургас" ЕАД, гр. Бургас, чрез надлежно упълномощен процесуален представител, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Счита, че първоинстанционното решение е правилно и законосъобразно, постановено при изяснена фактическа обстановка, както и при вземане предвид становището на вещото лице. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Намира решението на ВАС, тричленен състав за допустимо, правилно и обосновано, постановено при наличие на правен интерес за жалбоподателя и без допуснати процесуални нарушения и нарушение на материалния закон, поради което не са налице сочените касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК за неговата отмяна. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд констатира, че касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14 - дневен срок от съобщаване на решението, от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява и основателна. С решение № 13003 от 3.11.2014 г. по адм. дело № 11237/2013 г. по описа на ВАС, в производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката, тричленен състав на Върховния административен съд на Република България - Четвърто отделение, на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 във връзка с чл. 173, ал. 2 от АПК, ОТМЕНЯ по жалба на "Топлофикация - Бургас" ЕАД, решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, в частта му по т. 10, относима за "Топлофикация - Бургас" ЕАД, с което са утвърдени считано от 1.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и са определени цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала" и ВРЪЩА преписката на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране за ново произнасяне при спазване на указанията, дадени в мотивите на решението. За да постанови описания по-горе правен резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 165 от АПК разглежда делото в състав от трима съдии е приел, че решението на ДКЕВР в оспорената част е издадено от компетентен орган, в съответствие с правомощията на регулаторния орган, в предвидената от закона форма, тъй като съдържа изброените в чл. 59, ал. 2 от АПК реквизити: наименование на органа, който го издава, наименование на акта, адресат, фактическите и правни основания за постановяване на решението, разпоредителна част, определяща правата и задълженията, начина и срока на изпълнение, срока и начина на обжалване и е подписано от председателя на колективния орган. Посочени са правните и фактически основания за издаване на административния акт и са изложени съображения, обосноваващи възприетия от комисията начин на формиране и определяне на преференциалните цени и техните стойности. Спазена е и разпоредбата на чл. 35 от АПК, тъй като видно от материалите по делото, ДКЕВР е обсъдила обясненията и възраженията на дружествата, като е развила доводи кои от тях приема за основателни и кои не. За да отмени решението на ДКЕВР в оспорената част, решаващият съдебен състав е констатирал противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на Закона за енергетиката. Съдът е приел, че като регулаторен орган ДКЕВР следва да определи цените като приложи единни критерии и методика, като се съобрази с нормативно установените изисквания и вземе предвид съдържащата се в заявленията на отделните дружества информация. Утвърдените от ДКЕВР цени обаче не са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31 от ЗЕ - същите да се основават на обективни критерии и да са определени, съобразно предварително зададени изисквания. Съдът е развил подробни мотиви относно допуснати три нарушения, като се е позовал на приетото по делото заключение на вещото лице по назначената съдебно-икономическа експертиза. Така постановеното решение е валидно и допустимо. Неоснователни са доводите на касатора, че съдът се е произнесъл извън пределите на заявения предмет на оспорване по жалбата. Видно от развитите доводи в първоинстанционната жалба предмет на оспорване е административният акт в частта по т. 10, относима за "Топлофикация - Бургас" ЕАД, с което са утвърдени считано от 1.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и са определени цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала". В жалбата са развити подробни съображения за неправилно определени цени на топлинна енергия с топлоносител гореща вода, неправилно определени прогнозни количества на топлинна енергия с топлоносител гореща вода, неправилно определена преференциална цена на електрическа енергия, неправилно определени необходими годишни приходи и прогнозни количества енергия за ценовия период, поради което следва да бъде споделен изводът на първоинстанционния съд, че е валидно сезиран да упражни контрол за законосъобразността на т. 10 от процесното решение в нейната цялост. Въпреки това обжалваното решение е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, като орган, натоварен с регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 ЗЕ), има правомощието да регулира цените, по които производителите продават топлинна енергия на топлопреносното предприятие и на пряко присъединени потребители, както и тези, по които топлопреносното предприятие продава топлинна енергия на потребители (чл. 30, ал. 1 ЗЕ), а също и да определя преференциални цени на електрическата енергия, произведена по комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, на база индивидуалните разходи за производство и добавка, определена от комисията по групи производители и по критерии съгласно НРЦЕЕ (чл. 33, ал. 1 и ал. 3 ЗЕ). При изпълнението на регулаторните си правомощия ДКЕВР се ръководи от принципите, въведени с нормата на чл. 23, ал. 1 ЗЕ, включително като осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите. Основните принципи на ценово регулиране са заложени в Закона за енергетиката, а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията и утвърждаването на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство се определят по реда на отменената, но действала към момента на постановяване на оспорваното решение Наредба за регулиране на цените на топлинната енергия (НРЦТЕ), както и на Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ). По отношение на процедурните правила за приемане на решението в този регулаторен период са приложими и правилата на § 14 и § 15 от ПЗР на ЗИД ЗЕ, обнародван в Държавен вестник бр. 59/2013 г., в сила от 5.07.2013 г. За целите на ценообразуването намират приложение и Указания за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвръщаемост на капитала" (отменени понастоящем), приети с протоколно решение № 28 от 21.02.2012 г. по т. 2 на ДКЕВР, в които е предвиден електронен модел, съдържащ формули и зависимости, чрез които се изчисляват цените на топлинната и електрическата енергия. Съгласно чл. 36, ал. 1 от ЗЕ, цените на електрическата и на топлинната енергия се образуват от енергийните предприятия, съобразно изискванията на закона, наредбите и указанията, дадени от Комисията. За тази цел дружествата от сектор "Топлоенергетика" подават заявления в ДКЕВР по утвърдени от нея образци за утвърждаване на цени на електрическа и топлинна енергия. Правната рамка на метода на ценово регулиране "Норма на възвръщаемост на капитала" ("разходи плюс") се съдържа в Наредбата за регулиране на цените на топлинната енергия (НРЦТЕ - отменена) и Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ). Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от НРЦТЕ, това е метод с регулаторен период не по-кратък от една година, при който комисията след регулаторен преглед утвърждава цени въз основа на утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и възвръщаемост, както и прогнозни количества топлинна енергия; следващ регулаторен преглед се извършва по указания на комисията или по заявление на енергийното предприятие при съществени отклонения между одобрените и действителните разходи и/или възвръщаемост в зависимост от резултатите от текущото наблюдение по чл. 3, ал. 2 от НРЦТЕ. Текущото наблюдение от комисията върху дейността на производителите на топлинна енергия и на топлопреносните предприятия включва анализ и оценка на информацията за отчетните им резултати по време на текущия ценови период, представена съгласно индивидуални и/или общи указания за всички лицензианти, в т. ч.: анализ и оценка на отчетеното общо финансово състояние на енергийното предприятие; анализ и оценка на прогнозните технически и икономически показатели, утвърдени в цените, и на отчетените за периода; анализ и оценка на постигнатите показатели за качество; регулаторен одит - по решение на комисията - за прилагане на правилата по чл. 5, включително финансовите резултати от регулираната дейност. Съгласно чл. 4, ал. 2, т. 1 от НРЦЕЕ "норма на възвръщаемост на капитала" е метод на ценово регулиране, при който комисията след проведен регулаторен преглед утвърждава цени и необходими годишни приходи на енергийното предприятие за регулаторен период не по кратък от една година; следващ регулаторен преглед се извършва по решение на комисията или по заявление на енергийното предприятие при съществени отклонения между одобрените и отчетените елементи на необходимите приходи. По смисъла на чл. 3, ал. 3 и ал. 4 от НРЦТЕ и § 1, т. 15, б. "а" от Допълнителната разпоредба на НРЦЕЕ "регулаторен преглед" означава дейност, при която комисията извършва анализ и оценка на отчетната информация за базисната година и прогнозната информация за следващ ценови/регулаторен период, предоставена от енергийните предприятия. В резултат на регулаторния преглед, при прилагане на метода "норма на възвръщаемост на капитала", комисията утвърждава прогнозните необходими приходи и цените на енергийните предприятия, включително икономически обоснованите разходи за дейностите по съответните лицензии и възвръщаемост на капитала. В конкретния случай, видно от приложената по делото административна преписка, ДКЕВР след прегледа на представените от дружествата заявления за новия ценови период от 1.08.2013 г. при метод на регулиране "Норма на възвращаемост на капитала" и след разгледани постъпили възражения от дружествата, в ценообразуващите справки са нанесени корекции в съответствие с Указания за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "Норма на възвръщаемост на капитала", приети с решение по т. 2 от протокол № 28/21.02.2012 г. на ДКЕВР ("Указания - НВ"), е приложила общ подход като прогнозните условно-постоянни разходи на дружествата - са формирани при направен детайлен анализ на компонентите, като увеличения са допускани само при наличие на подробна и мотивирана обосновка за необходимостта от новата стойност. Добавяне към утвърдените от комисията разходни позиции на УПР на нови такива се допуска само при подробна и аргументирана обосновка за необходимостта от тях и обосновка на конкретната стойност. Корекциите на стойностите от тези предложени от дружествата нови разходни позиции целят и недопускане дублирането на разходи в утвърдените цени. Разходи за амортизации - амортизациите на активите, определени за регулаторни цели се изчисляват чрез прилагане на линеен метод, като полезният живот на активите се определя на основата на икономическия и технически живот на активите. Разходи за ремонт - след анализ на представените със заявленията обосновки и получените възражения, за дружествата, за които обосновките са приети на база оценка на състоянието на съоръженията за производство и топлопреносната мрежа, разходите за ремонт са коригирани. Регулаторна база на активите - е определена в съответствие с изискванията на "Указания - НВ", а именно: - признатата стойност на активите е отчетната стойност към края на базисната година, които се използват и са свързани пряко с регулираните дейности, като за регулаторния период не се включва преоценка на дълготрайни (нетекущи) активи, извършена съгласно Закона за счетоводството и Международните стандарти за финансова отчетност, извършена по време на предходния регулаторен период; - оборотният капитал е определен индивидуално за всяко дружество на основата на изчисляване на нетния цикъл на оборотния капитал (НЦОК) за последната отчетна година, въз основа на данните от ГФО на дружествата за 2012 г. Така изчисленият НЦОК е приложен към утвърдените ценообразуващи елементи, в съответствие с изискванията на "Указанията - НВ". Норма на възвращаемост на капитала - нормата на възвращаемост на собствения капитал за всички дружества от сектора е определена съгласно т. 37 от "Указания - НВ", при отчитане на изискванията на чл. 23, т. 4 от ЗЕ (принципът за осигуряване на баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите), макроикономическата среда и специфичните условия на регулиране на дружествата; - нормата на възвращаемост на привлечения капитал е изчислена съгласно т. 40 и 41 от "Указания - НВ", като средно претеглената величина от договорените годишни лихви на заемите и относителното тегло на съответния заем в общата сума на привлечения капитал, при пределна пазарна цена на привлечения капитал, на основата на данни на БНБ към 31.12.2012 г. Коригирани са количествата на гориво за инсталациите за комбинирано производство в съответствие с постигнатата през 2012 г. енергийна ефективност на използваното гориво за производство и за отпуснатата към преноса топлинна енергия. За инсталациите за разделно производство на топлинна енергия корекцията на горивото е направена в съответствие с постигнатата през 2012 г. енергийна ефективност на използваното гориво за производство на топлинна енергия. Коригирани са прогнозните количества произведена електрическа и топлинна енергия, в съответствие с реалните възможности за постигане на ефективни показатели на работа на съоръженията - собствени нужди и специфични разходни норми и др. При прогнозни режими на работа, които са немотивирано занижени като количества, в сравнение с отчетените такива през 2012 г. и периода 1.07.2012 - 30.06.2013 г., прогнозните производствени показатели са приведени до отчетените такива, в съответствие с тенденцията за промяна. С оглед създаване на 6 стимули за ефективна дейност на топлопреносното предприятие технологичните разходи по преноса на топлинна енергия са коригирани в зависимост от нивото на отчетените през регулаторния период и планираните инвестиции през новия ценови период. Настоящият съдебен състав приема, че при определянето на цените са определени ценообразуващите елементи в съответствие с нормативните изисквания, в рамките на правомощията на регулаторния орган и в изпълнение на основните принципи по чл. 23, чл. 24 и чл. 31, т. 1 и т. 2 от ЗЕ. Утвърдените цени на топлинна енергия и преференциални цени на електрическа енергия, включващи индивидуална цена на база признати разходи и възвръщаемост, и добавка, са изчислени коректно с съответствие с приетите Указания - НВ и въведения електронен модел, основани са на равни критерии за всички дружества, като в частност за жалбоподателя са посочени изрично направените корекции, при съобразяване предоставената от него информация. Изводите на административния орган не се опровергават и със заключението на съдебно - икономическата експертиза по поставените задачи, доколкото комисията, действайки в рамките на своята оперативна самостоятелност е разполагала с пълна информация за дейностите по веригата производство - пренос- разпределение - снабдяване, поради и което е извършила обективна преценка на видовете разходи и техните икономически обосновани нива за всяко едно от предприятията поотделно. Формираните от ДКЕВР цени са утвърдени при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на задължението за регулиране на дейностите по разпределение на топлинната и електрическа енергия, при баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребителите и създаване на стимули за ефективна дейност. В този смисъл следва да бъде посочено, че неправилно тричленният състав е преценил, че извършеното от ДКЕВР увеличение с 15 000 МВтч на прогнозното количество топлинна енергия с топлоносител гореща вода е незаконосъобразно, тъй като не е основано нито на закона, нито на нови факти, които да не са били налице при издаване на предходното решение на ДКЕВР за утвърждаване пределни цени на топлинната енергия. Следва също така да бъде посочено, че във връзка с гореизложените мотиви не може да бъде споделено развитото в първоинстанционното решение становище в посока незаконосъобразно направеното от ДКЕВР намаление на технологичните разходи по преноса на топлинна енергия от 54 016 МВтч на 39 016 МВтч. Намалението на технологичните разходи по преноса на топлинна енергия е обосновано с извършения "регулаторен преглед" от ДКЕВР при спазване на нормативните правила на наредбите и Указанията на ДКЕВР (отм.), но което намаление не обосновава увеличение на количеството топлинна енергия с топлоносител гореща вода и не са свързани помежду си, както е приел тричленният състав на ВАС. Завишаването на последните има прогнозен характер и е обусловено от увеличението на потреблението, респ. привличане на нови абонати. Основателни са и релевираните в касационната жалба възражения, че неправилно тричленният състав на ВАС е приел, че липсват мотиви относно начина, по който е определен от ДКЕВР оборотният капитал, който е включен в регулаторната база на активите, утвърдена с оспорваното решение. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ, мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта длъжностни лица или органи, какъвто е настоящият случай. Спазено е изискването тези документи и установените правнорелевантни обстоятелства да са приобщени към акта с цитирането им, с което е спазен принципа за самостоятелност, респ. непосредственост при осъществяване на административното производство от административния орган. В конкретният случай, както вече бе посочено, комисията е изложила подробни мотиви, защо и как е определен оборотният капитал, като е изготвила мотиви към решение № Ц - 24 от 29.07.2013 г. на ДКЕВР, публикувани на интернет страницата на Комисията /за "Топлофикация - Бургас" ЕАД от стр. 87 до 97/. Указанията, които е дал тричленният състав на ВАС на административния орган да изложи мотиви по приетите за основателни три от оплакванията на жалбоподателя не следва да бъдат изпълнени, тъй като има мотивировка, която се съдържа в Докладите на работната група, протоколите от заседанието на ДКЕВР № 110/18.07.2013 г. и № 115/29.07.2013 г., в Мотивите към процесното решение № Ц-024 от 29.07.2013 г., както и в т. 1 касаеща възражението за оборотния капитал, безспорно включен в регулаторната база на активите по формулата в чл. 12 от НРЦТЕ (отм.) и т. 2 касаеща намаляване на технологичните разходи по преноса на топлинна енергия и увеличение на прогнозното количество топлинна енергия с топлоносител гореща вода съобразно чл. 9 и чл. 13а от НРЦТЕ (отм.) и чл. 33 от ЗЕ и с което са приети за неоснователни възраженията на дружеството. По изложените съображения съдебното решение, с което оспореното решение на ДКЕВР е отменено, ще трябва да бъде отменено и тъй като спорът е изяснен от фактическа страна и съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, настоящата инстанция следва да се произнесе по същество, като отхвърли жалбата на "Топлофикация - Бургас" ЕАД срещу решение № Ц-024 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране в частта му по т. 10. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - Петчленен състав - I колегия,