Решение № 11248 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9001/2018 г.

Решение № 11248 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9001/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисия, назначена със Заповед № 327 от 01.03.2017 г. на началника на Военномедицинска академия, гр. София, ул. "Св. Георги Софийски" № 3 срещу Решение № 2994 от 03.05.2018 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 3535/2017 г.

С обжалваното решение съдът е отменил решение по точка 2 от протокол от 16.03.2017 г. на Комисията, назначена със Заповед № 327 от 01.03.2017 г. на началника на Военномедицинска академия, с което В. Шиваров не е допуснат до участие в конкурс за заемане на академична длъжност "доцент" по научна специалност "Имунология" за нуждите на катедра "Клинична лаборатория и имунология" и преписката е върната на органа за ново произнасяне съгласно дадените указания по тълкуването и прилагането на закона.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - Комисията, назначена със Заповед № 327 от 01.03.2017 г. на началника на Военномедицинска академия (Комисията), счита съдебното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно поради нарушение на материалния закон – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.

Счита, че съдът се е произнесъл по една недопустима жалба, тъй като актът на Комисията не е индивидуален административен акт и не подлежи на самостоятелно оспорване. Излага подробно фактите досежно създаването и задачата на Комисията и сочи, че решението за избор на доцент се взема от Академичния съвет. Счита оспорения акт за такъв по чл. 21, ал. 5 АПК, а тълкуването на чл. 32, ал. 1 от Закона за развитие на академичния състав на Република България (ЗРАСРБ) – направено от съда, за несъответно на смисъла на закона. С оглед на това моли съда да обезсили Решение № 2994 и да прекрати съдебното производство.

Алтернативно поддържа доводи за противоречие на решението с материалния закон. Несъответни на доказателствата по делото счита мотивите на съда за неправилност и необоснованост на решението на Комисията. Позовава се на чл. 147 от Правилника за прилагане на Закона за защита на класифицираната информация (ППЗЗКИ) и Заповед № 1917 от 29.12.2016 г. на началника на Военномедицинска академия. Неправилен счита и извода досежно мотивите на Комисията за мястото на подаване на документите да конкурса. Несподелим счита мотива на съда за осъществяване от Комисията на проверка за съответствие на кандидата с условията на конкурса и със изискванията на Закона за защита на квалифицираната информация.

Неправилно счита и решението в частта за разноските, тъй като неправилно е осъдена Военномедицинска академия да заплати същите.

Моли съда да обезсили обжалваното решение, алтернативно да го отмени като неправилно. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от юрисконсулт М. Допчева.

1. Ответникът по касационната жалба – В. Шиваров, счита същата за неоснователна. Доводите на касатора за недопустимост на оспорването счита, че са неоснователни, тъй като решението на Комисията засяга негови субективни права и законни интереси. Позовава се на чл. 32, ал. 8 ЗРАСРБ.

Несъответни на доказателства счита и доводите относно неправилното подаване на документите за конкурса с оглед на чл. 147 ППЗЗКИ.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Петров, Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по касационната жалба – Е. Флорова, не взема становище.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е допустимо и правилно, постановено в съответствие с доказателствата по делото и материалния закон.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът е приел от фактическа страна, че:

1. На 29.12.2016 г., със Заповед № 1719, издадена на основание чл. 50 от Закона за висшето образование (ЗВО), чл. 24, ал. 2 ЗРАСРБ, чл. 55 от Правилника за прилагане на Закона за развитие на академичния състав на Република България (ППЗРАСРБ) и чл. 8, ал. 3, т. 13 от Правилника за устройството и дейността на Военномедицинска академия (Правилника) началникът на Военномедицинска академия обявява конкурс за щатно осигурена академична длъжност "доцент висше училище", код 253-06, ниво на достъп до класифицирана информация "поверително" от състава на Военномедицинска академия по научна специалност "Имунология" за нуждите на катедра "Клинична лаборатория и имунология".

а) В т. І определя изискванията към кандидатите, като в т. ч. 1. 4. е посочено: Да притежават разрешение за достъп до класифицирана информация с ниво "поверително". Кандидатите, които нямат такова разрешение следва да отговарят на изискванията на чл. 40, ал. 1 ЗЗКИ.

б) В т. І. 2. определя необходимите документи за участие, като под № 2. 3. фигурира: "Копие от разрешението за достъп до класифицирана информация. Кандидатите, които нямат такова разрешение, да подадат необходимите документи по чл. 147 от Правилника за прилагане на Закона за защита на класифицираната информация, необходими за започване на процедура за проучването им за получаване на съответното ниво на достъп. "

в) В т. ІІ определя за датата на подаване на документите да се счита датата на завеждане на същите в деловодството на Военномедицинска академия".

1. На 10.01.2017 г. в Държавен вестник, бр. 3, е публикувана обява за конкурса.

1. На 01.03.2017 г., със Заповед № 327, началникът на Военномедицинска академия назначава комисия за проверка на постъпили документи във връзка с обявения конкурс за заемане на академична длъжност "доцент" – цивилен служител, по научна специалност "Имунология". В т. ІІ на заповедта е разпоредено в срок до 14.03.2017 г. Комисията да извърши проверка на постъпилите в деловодството документи и да определи тяхното съответствие с изискванията на Заповед № 1719. В същия срок Комисията е задължена да представи на началника протокол относно резултатите от извършената проверка.

1. На 14.03.2017 г., със Заповед № 394, началникът на Военномедицинска академия изменя своя Заповед № 327 като променя срока на работа на Комисията – до 17.03.2017 г. и добавя номера на заповедта, с чиито изисквания трябва да се извърши проверката за съответствие.

1. На 16.03.2017 г. Комисията провежда заседание, на което констатира, че в деловодството на академията са постъпили документи от д-р Е. Флорова и д-р В. Шиваров, като документите на д-р Шиваров не съответстват на посоченото в Заповед № 1719 по т. І. 2. 3. – кандидатът не е изпълнил изискванията на чл. 147 ППЗЗКИ, поради което решава:

а) допуска до участие в конкурса д-р Флорова;

б) не допуска до участие в конкурса д-р Шиваров.

1. На 22.03.2017 г. председателят на Комисията и заместник-началник на Военномедицинска академия уведомява д-р Шиваров, че не е допуснат до участие в конкурса.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че решението на Комисията от 16.03.2017 г. е индивидуален административен акт, който засяга права и законни интереси на д-р Шиваров, тъй като чл. 32, ал. 1 ЗРАСРБ предвижда всички актове на научната организация във връзка със заемането на академични длъжности да подлежат на оспорване и не е налице изрично изключване със закон на съдебното оспорване на тази заповед.

Съдът, с оглед на чл. 92, ал. 1, 3 и 4 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВСРБ) във вр. с чл. 47, ал. 1 ЗВО, приема, че Военномедицинска академия е лечебно заведение по смисъла на чл. 5 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) с особен статут, провеждаща обучение при условията на чл. 47 ЗВО като особен вид научна организация.

С оглед на това и в съответствие с приложимата нормативна уредба – чл. 24 – 28 ЗРАСРБ, чл. 53 – 59 ППЗРАСРБ, Правилникът за условията и реда за придобиване на научни степени и заемане на академични длъжности във Военномедицинска академия, приема, че комисията по допускането е орган в процедурата по конкурс, който има самостоятелно правомощие да реши въпроса с допускането на кандидатите до конкурса и решенията й не подлежат на последващо одобрение, а пряко рефлектират в правната сфера на кандидатите. Правомощията на комисията са ограничени до формален преглед на изискванията за допустимост.

Съдът приема, че актът на Комисията от 16.03.2017 г. е индивидуален административен акт, но при постановяването му органът е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. От акта не става ясно какви са мотивите на Комисията за отстраняване на д. р Шиваров. От доказателствата по делото е видно, че д-р Шиваров не притежава достъп до класифицирана информация за ниво "поверително", но при подаване на документите за участие в конкурса е представил документите по чл. 147 ППЗЗКИ. Това прави необоснован извода на Комисията. В уведомлението до д-р Шиваров за недопускането до конкурса е добавено, че не е изпълнил изискванията на чл. 147 ППЗЗКИ относно реда за представяне на документи за проучване. Едва в хода на съдебното производство органът мотивира акта си като сочи, че документите по чл. 147 ППЗЗКИ е следвало да бъдат подадени в секретното деловодство на академията, но мотивите на органа не могат да се допълват в хода на съдебното производство. Съдът приема, че в Заповед № 1719 липсва уточнение относно мястото на подаване на документите по чл. 147 ППЗЗКИ, а представените от органа Вътрешни правила за деловодната дейност и документооборота в регистратура за неквалифицирана информация и Заповед №ОХ-686 от 15.09.2009 г. на министъра на отбраната счита за неотносими, тъй като са вътрешноведомствени актове, с които д-р Шиваров не е имало как да е запознат, защото не е служител на Военномедицинската академия. Съдът приема, че ако Комисията е установила неправилно подаване на документите и при наличие на установен ред в академията за документооборота е следвало на основание чл. 31, ал. 2 АПК да ги препрати на секретното деловодство.

Съдът сочи, че съгласно чл. 150, ал. 1 ППЗЗКИ при провеждане на конкурс за заемане на длъжности, които изискват достъп до класифицирана информация, ръководителят на организационната единица, която провежда конкурса, прави искане или издава разпореждане за проучване за надеждност само на кандидатите, отговарящи на предварително обявените условия на конкурса. С оглед на това Комисията е следвало първо да прецени дали участниците отговарят на предварително обявените конкурсни условия, без да проверява дали отговарят на специфичното изискване за достъп до класифицирана информация и едва тогава да направи искане или да издаде разпореждане за проучване за надеждност на кандидата.

Въз основа на горното съдът прави извод, че Комисията не е мотивирала акта си и не е спазила установения нормативно ред за проучване на кандидатите за надеждност, поради което актът й е незаконосъобразен. Съдът отменя акта и връща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

1. По твърдението за недопустимост на съдебното решение:

Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, тъй като съдът се е произнесъл по една недопустима жалба – оспореният акт на Комисията не е индивидуален административен акт и не подлежи на самостоятелно оспорване.

Този довод на касатора е неоснователен.

Изключително точно и подробно първоинстанционният съд е определил нормативната уредба релевантна за провеждането на конкурс за заемане на академична длъжност "доцент" и въз основа на нея е извел правомощията на Комисията. Правилно е определил характера на оспорения акт на Комисията – такъв по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, а не на акт по смисъла на чл. 21, ал. 5 АПК, поради което е приел, че за д-р Шиваров е налице правен интерес от оспорването на акта.

Касационната инстанция счита за правилни тези мотиви и само с оглед на доводите на касатора счита за необходимо да посочи следното:

Законът за развитие на академичния състав императивно определя, че академичната длъжност "доцент" се заема въз основа на конкурс и избор – чл. 24, ал. 2. По принцип и конкурсът, и изборът са утвърдени в националното законодателство самостоятелни правни способи за възникване на правоотношение по силата на което едно лице заема определена длъжност, т. е. изпълнява определени задължения срещу парично възнаграждение. Изхождайки вероятно от спецификата на изпълняваните задължения законодателят е създал регламентирания в чл. 24 – 28 ЗРАСРБ сложен фактически състав, при реализирането на който възниква правоотношението за съответната академична длъжност. За предмета на делото е важно да се установи характера на актовете, които оправомощените органи издават на съответните етапи на производството, и начина им на въздействие върху правата на кандидата.

Първият акт с правно значение за участниците в конкурса за заемане на академична длъжност "доцент" е решението на комисията по допускане на участниците. Комисията по допускането е орган, който има своите правомощия по силата на чл. 56 във вр. с чл. 48, ал. 1 ППЗРАСРБ. Нейният персонален състав е назначен от началника на академията. Законодателят, макар и в правилника, изрично е определил комисията по допускането като орган в процедурата по конкурс, комуто е предоставил точно определено, самостоятелно правомощие – да реши въпроса за допускането на кандидатите до конкурса. Решението на комисията, както сочи и първоинстанционният съд, е обективирано в нарочен акт и се съобщава на кандидатите. С оглед на това правилен е изводът на съда, че по силата на изрична правна норма комисията има компетентност да взема самостоятелно решения, с които да разреши по задължителен за адресатите начин правния въпрос - отговаря ли съответният кандидат на изискванията за допускане до конкурса. Както сочи и съдът решенията на комисията по допущане/недопущане до участие в конкурс не подлежат на одобрение от който и да било орган на висшето училище, а пряко, директно рефлектират в правната сфера на кандидатите като по този начин засягат техни права и законни интереси.

Това прави извода на съда, че решенията на комисията по допускане за участие в конкурсното производство по своята същност са индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК правилен.

Законът не е посочил подлежи ли на самостоятелно обжалване решението на комисията, с което даден кандидат е отстранен от участие, така, както изрично е сторил това в други закони, регламентиращи възникване на правоотношение чрез конкурс – чл. 93, ал. 2 от Кодекса на труда, чл. 10в, ал. 4 от Закона за държавния служител, чл. 182, ал. 3 ЗМВР. Всички те изрично предвиждат само административно обжалване на решенията на комисиите за допускане до участие в конкурс. Този му подход, на непосочване подлежи ли акта на комисията на оспорване, е идентичен с подхода, който е използвал в Закона за съдебната власт – чл. 181, ал. 1. В същото време чл. 32, ал. 1 ЗРАСРБ предвижда, че всички актове на органите на висшето училище във връзка със заемането на академичните длъжности могат да се обжалват пред съда.

Вярно е, че комисията по чл. 48, ал. 1 ППЗРАСРБ не е орган на висшето училище по смисъла на чл. 23, чл. 24, ал. 1, чл. 26, ал. 2, чл. 26в, ал. 3, чл. 26г, ал. 2, чл. 26д, ал. 2 ЗРАСРБ, а нарочно създаден такъв с определена компетентност единствено в процедурата по конкурс за заемане на академична длъжност. Но законодателят не е постановил изрично, че решенията на комисията не подлежат на съдебен контрол. А ноторно е, че един административен акт, който засяга права и законни интереси на адресата, не подлежи на съдебен контрол само тогава, когато законодателят изрично е посочил това в закон. Факта, че в чл. 30 и 31 ЗРАСРБ е създадена възможност министърът на образованието и науката да бъде сигнализиран или да се самосезира за допуснати нарушения при провеждането на конкурсната процедура и че той би могъл, ако прецени, да спре конкурса, не може да обоснове недопустимост на съдебното обжалване при липса на изрична законова разпоредба. Тъй като министърът не е горестоящ административен орган на висшето училище, то засегнатото от решението на комисията по допускането лице може да подаде до него само сигнал, което означава, че то не разполага с правно средство за защита срещу отказа на министъра да упражни правомощията си – аргумент от чл. 124, ал. 2 АПК. Що се отнася до възможността недопуснатият до участие в конкурс кандидат да оспори решението на органа по чл. 27а, ал. 2 ЗРАСРБ за избор, то това решение не го засяга, тъй като той въобще не е участвал в конкурса. То няма да му бъде и съобщено, за да може да упражни правото си на защита. С оглед на това само ако изрично законодателят бе предвидил необжалваемост на акта на комисията, както е в цитираните по-горе закони, защита на засегнатите от недопускане до участие в конкурса права биха могли да бъдат защитени чрез обжалване на акта, с който е осъществен избора.

Поради изложеното и доколкото законът не съдържа изрична забрана за обжалване на решенията на комисията за допускане до конкурс и с оглед на конституционната норма на чл. 120, ал. 2 оспорването им по съдебен ред е допустимо. Именно в производството по проверка законосъобразността на решението на конкурсната комисия за недопускането на ответника по касационното дело органът (комисията), с оглед на разпоредбата на чл. 170, ал. 1 АПК, ще трябва да установи съществуването на фактическите основания, които са го мотивирали да постанови своя акт, а съдът да прецени законосъобразността на тези фактически и правни основания.

Изложеното прави неоснователни доводите на касатора за недопустимост на обжалваното решение. Съдът е постановил акта си при наличие на процесуалните предпоставки за допустимост на съдебното производство и при отсъствие на процесуални пречки за същото, поради което решението му е допустимо.

1. По твърдението за неправилност на съдебното решение:

Касаторът счита съдебното решение за неправилно, порази противоречие с материалния закон.

Касаторът счита, че съдът неправилно е тълкувал и приложил чл. 147 ППЗЗКИ. Този довод на касатора е неоснователен.

Член 147, ал. 1 ППЗЗКИ съдържа списък на документите, които кандидатът за извършване на обикновено проучване по чл. 46, ал. 1 ЗЗКИ трябва да представи. Алинея 2 на чл. 147 регламентира кому кандидатът трябва да предаде попълнения въпросник по ал. 1, т. 2, а алинея 3 – регламентира задълженията на служителя по сигурността на информацията. Тези разпоредби са с ясно съдържание, но те не водят до извода на касатора за неправилност на съдебното решение, тъй като съдът правилно и подробно е разяснил разликата, която самият закон прави при заемане на длъжност, за която се изисква достъп до класифицирана информация, чрез конкурс. Съгласно чл. 45, ал. 3 ЗЗКИ при провеждане на конкурс за заемане на длъжност, която изисква достъп до класифицирана информация, кандидатите следва да отговарят на изискванията на закона за получаване на достъп до съответното ниво на класифицирана информация. Но в чл. 150, ал. 1 ППЗЗКИ законодателят изрично е регламентирал поредността на преценките за съответствие с условията на конкурса – първо се преценява отговаря ли кандидатът на предварително обявените условия като не се включва условието за достъп до класифицираната информация и само ако отговаря се прави искане за проучване за надеждност. Не е необходимо да се извършва проверка за надеждност на лица, които не отговарят на другите условия за достъп до конкурса.

Законът и правилникът са нормативни актове и с оглед на това са известни както на административните органи, така и на гражданите. Съобразявайки нормативната уредба д-р Шиваров е подал документите си до Комисията, в т. ч. и документите по чл. 147, ал. 1 ППЗЗКИ, за да може Комисията, ако прецени, че той отговаря на другите условия, да изпрати документите за провеждане на проучване за надеждност или да го информира, за да подаде той документите си.

Абсолютно неоснователни са доводите на касатора за неправилно възприемане от съда на мотивите на Комисията за недопускане до участие в конкурса. В касационната жалба касаторът твърди, че мотивът на органа бил "д-р Шиваров не е подал молба до ръководителя на организационната единица за заемане на длъжност или за изпълнение на конкретно възложена задача (т. е. до началника на ВМА), както и актуален въпросник приложение № 2 към чл. 47 и 48 ЗЗКИ". Първо, видно от съдържанието на оспорения акт такива мотиви липсват в него. В акта се сочи: "документите за участие не съответстват на посочените в заповедта по т. І. 2. 3. условия. Кандидатът не е изпълнил изискванията на чл. 147 от Правилника за прилагане на Закона за защита на класифицираната информация относно представяне на документите за проучване за разрешение за достъп до КИ. " А в съобщението на кандидата е посочено, че неизпълнението е "относно реда за представяне на документите за проучване и разрешение за достъп до класифицирана информация". Видна е разликата в мотивите на Комисията, в съобщението до кандидата и в обяснението на тези мотиви в касационната жалба. Но както сочи и първоинстанционният съд в хода на съдебното производство органът не може да "домотивира" акта си.

При неяснотата на съдържанието на Заповед № 1719 относно изискването за подаване на "необходимите документи по чл. 147" ППЗЗКИ, при наличието на нормативно установен в чл. 150 ППЗЗКИ ред за подаване на документите при заемане на длъжност чрез конкурс и при неяснотата на мотивите на Комисията, съдът правилно е приел немотивираност на акта на Комисията. Следва само за прецизност да се посочи, че немотивирането на акта не е нарушение на административнопроизводствените правила, защото изискването за наличие на фактически и правни основания е изискване към формата на акта, а не е административнопроизводствено правило, а съответствието и доказаността на фактическите основания със соченото правно основание е предпоставка за материалната законосъобразност на акта. Но тази непрецизност в мотивите на съда не е повлияла на правилността на извода му за незаконосъобразност на оспореното решение.

Неоснователен поради абсолютно несъответствие с мотивите на съда е доводът на касатора за приемане от съда, че Комисията извършва проверка както за съответствие с условията на конкурса, така и на специфичните изисквания за достъп до класифицирана информация. Съдът не е приел, че Комисията е компетентен орган да извърши проверката за надеждност. Съдът само е посочил установения в закона и правилника ред за извършване на тази проверка.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение поради противоречие с материалния закон са неоснователни.

Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора, факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал и приложил материалния закон към установените по делото факти, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

1. По възражението за разноските:

Касаторът счита решението в частта за разноските за неправилно, тъй като страна в съдебното производство е не Военномедицинска академия, а Комисията, а съдът е осъдил с акта си академията да заплати направените разноски.

Този довод на касатора е неоснователен. Съгласно чл. 153, ал. 1 АПК органът, издал индивидуален административен акт, по силата на закона, придобива процесуална правоспособност и с оглед на това качеството на страна в съдебното производство. Но административният орган не е бюджетна организация по смисъла на § 1, т. 5 от Закона за публичните финанси и няма собствен бюджет. Бюджет има юридическото лице, в чиято структура се намира органът. С оглед на това именно бюджетната организация – юридическото лице, в чиято структура се намира органът, издател на акта, е тази, която поема задължението за разноските. Впрочем, считано от 01.01.2019 г. този въпроси е намерил и изричното си разрешение в § 1, т. 6 АПК.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Военномедицинска академия – юридическото лице, в чиято структура се намира органът – касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Доказателства за направени разноски ответникът не е представил, поради което и съдът не следва да присъжда такива.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд