Решение № 9955 от 2.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5992/2013 г.

Решение № 9955 от 2.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5992/2013 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 145 и сл. от АПК.

Образувано е по жалбата на Сдружение "Инициативи обединена Европа" и "Регионален изследователски институт" ЕООД против заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката. Искат отмяна на заповедта като незаконосъобразна с твърдения за немотивираност на същата, тъй като няма яснота кое точно от петте изисквания за законосъобразност е нарушено, за да е основание за отмяна по чл. 99, т. 1 от АПК. Няма мотиви защо са отменени само проектни предложения по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление".

Ответната страна министърът на образованието, младежта и науката оспорва жалбата като неоснователна. Отмененият административен акт е издаден при съществени нарушение, за което има данни в доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на дирекция "Главен инспекторат " към Министерския съвет за специализирана проверка, възложена от министър- председателя на основание чл. 46а, ал. 2, т. 4 от Закона за администрацията и чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. Изпълнителният съвет на Фонд научни изследвания е одобрило проектни предложения в области, които не са приоритетни направления по Стратегия за развитие на науката в България до 2020 г. в нарушение на чл. 4 от Правилника на Фонд "Научни изследвания". Утвърждаването на още една Временно експертна научна комисия за работа н област, която не е приоритетна е в нарушение на чл. 19, ал. 2 от Правилника, поради което оценените от нея проектни предложения неправилно са предложени за финансиране.

Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че жалбата е подадена в срока по чл. 147 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:

Жалбоподателите са участвали в открит на 29.05.2012 г. конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетни области за 2012 г. с проект вх. № FFNNIPO 12 01671 "Девиантното поведение и консуматизма при подрастващите (3-10 г.)- социален упадък или шок от бъдещето". Проектът е бил допуснат и класиран от Временно -научна експертна комисия (ВНЕК) назначена със заповед № РД № 01-86/21.09.2012 г. на председателя на ИС на ФНИ в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", което е видно от Приложение към Доклад вх. № 94ВВ/ 0044 от 6.11.2012 г. на Председателя на ВНЕК. Общо класираните предложения от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направления" са на брой 33, като под № 2 е проектното предложение на жалбоподателите.

С решение по протокол № 11 от 9.11.2012 г. на Изпълнителния съвет на Фонд "Научни изследвания" проект № FFNNIPO 12 01671 "Девиантното поведение и консуматизма при подрастващите (3-10 г.)- социален упадък или шок от бъдещето" е одобрен за финансиране под № 71- приложение № 7. С доклад № 0409/022/12.11.2012 г. председателят на Изпълнителния съвет на Фонда "Научни изследвания" предложил на министъра на образованието, младежта и науката да утвърди класираните проектни предложения от Изпълнителния съвет, съгласно приложението. Министърът е утвърдил списъка чрез подпис, няма дата на утвърждаването.

Министърът- председателят на РБ е назначил със заповед № Р-313 от 19.12.2012 г. междуведомствена работна група с държавни инспектори в "Главен инспекторат" към Министерския съвет и двама финансови инспектори в АДФИ за извършване на проверка по постъпили сигнали за допуснати нарушение по провеждане на конкурса. Приложен е доклад № 02/12-138/12 от 25.01.2013 г. подписан от всички инспектори, в които са изложени констатации във връзка с нарушения във ФНИ. В р. I до р. IV от доклада са посочени нарушения във връзка с дейността на фонда. От р. V до р. VI включително са посочени нарушения във връзка с конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетни области"- 2012 г. Сред нарушенията са посочени въвеждане на нови приоритетни направления, нарушения от всяка ВНЕК по допускане, оценяване и класиране на проекти. Констатирани са нарушения и в дейността на ВНЕК ""Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" относно липса на списъци с имена имена на външни рецензенти, невъзлагане на втора рецензия и липсата на оценяване от суперрецензенти по посочени конкретни проекти, сред които обаче не е посочен проекта на жалбоподателите.

Докладът е изготвен на 25.01.2013 г., съдържа изводи за цялостната дейност на фонда и за проведения конкурс, направени са "общи изводи" в 54 точки и са дадени препоръки в общо 21 точки свързани с подобряване цялостната дейност на фонда и с процедурите по провеждане на конкурси. Върху доклада е поставена резолюция от министър-председателя без дата, с което е разпоредено "на министър Игнатов за незабавни действия и доклад".

Със заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. министърът на образованието, науката и младежта на основание чл. 99, т. 1 от АПК и във връзка с "доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на Главен инспекторат към Министерския съвет", поради установени нарушения в работата на Фонд "Научни изследвания" при провеждане на Национален конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетни области 2012" довели до незаконосъобразно класиране на научни проекти, е отменил "утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от фонда, предложени от временно-научни комисии по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението. В приложението под № 5 е посочен проект № FFNNIPO 12 01671 "Девиантното поведение и консуматизма при подрастващите (3-10 г.)- социален упадък или шок от бъдещето".

Към делото е представен договор № ДФНИ М01/2 от 19.11.2012 г. между Фонд "Научни изследвания" като възложител и жалбоподателите като изпълнители с предмет финансиране на научноизследователски проект № FFNNIPO 12 01671.

От така установената фактическа обстановка, Върховният административен съд, VII отделение, в настоящия съдебен състав направи следните правни изводи: Жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли.

Съгласно чл. 99 от АПК влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал на основания изчерпателно посочени от законодателя. Основанието по чл. 99, т. 1 от АПК е съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му, които са в чл. 146 от АПК - компетентност, форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, материална законосъобразност и спазване целта на закона. Срокът по чл. 102, ал. 1 от АПК е 3-месечен от влизане в сила на акта. Инициативата за възобновяване на административното производство по чл. 99, т. 1 от АПК принадлежи само на административния орган, съответния прокурор или омбудсмана по чл. 100 от АПК.

Правните проблеми са няколко:

1) компетентност на министъра на образованието, младежта и науката в производството по възобновяване,

2) предмет на заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката,

3) проверка за законосъобразност на оспорената заповед.

1. Компетентност на министъра на образованието, младежта и науката за издаване на заповед по чл. 99, т. 1 от АПК.

Само непосредствено по-горестоящият административен орган може да отмени или измени влязъл в сила административен акт, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред- от органа, който го е издал.

Непосредствено по-горестоящ по смисъла на закона е този административен орган, който съобразно структурата на съответната администрация йерархически се явява по-горестоящ на издателя на административния акт или по силата на закона е натоварен с контролни правомощия спрямо издателя на акта без да се намират в служебни отношения на висшестоящ и подчинен. Принципно компетентността на административен орган възниква от конкретна нормативна разпоредба, с която се създава административния орган, следва от функциите възложени на органа с нормативен акт или чрез делегиране на компетентност. Материалноправните въпроси, по които административният орган има материална компетентност могат да бъдат уредени със закон или с устройствения правилник на ведомството, в което се намира и действа административния орган.

Съгласно чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от Закона за насърчаване на научните изследвания - ЗННИ (редакция ДВ бр. 13 от 2010 г. към момента на издаване на заповедта) се създава фонд "Научни изследвания" (ФНИ) като юридическо лице със седалище София с цел да подкрепя проекти и дейности за насърчаване на научните изследвания съобразени с Националната стратегия за научни изследвания, приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн. ДВ бр. 62 от 12.08.2011 г. Администрацията на министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) по чл. 2, ал. 2 от Правилника на ФНИ (редакция 16.04.2010 г.) обслужва дейността на фонда като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити. Съгласно чл. 13, ал. 5 от ЗННИ "министърът на образованието, младежта и науката осъществява контрол на дейността на фонда". С чл. 5, т. 16 от Устройствения правилник на МОМН министърът има правомощие да контролира дейността на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Административният контрол може да се извършва с всички позволени от закона и естеството на службата средства по инициатива на контролиращия орган, по жалби или сигнали. Законът не уточнява обема и съдържанието на контрола от страна министъра спрямо второстепенен разпоредител с бюджетни средства какъвто е ФНИ, поради което настоящият съдебен състав приема, че контролът по чл. 13, ал. 5 от ЗННИ и чл. 5, т. 16 от Устройствения правилник включва и правомощие за контрол за законосъобразност върху административни актове на органите за управление на фонда.

Компетентността на непосредствено по-горестоящия административен орган в производството по чл. 99 от АПК е обвързана и със срока по чл. 100 от АПК, в който има правомощието да възобнови административното производство. Той е тримесечен и тече от датата на влизане на административния акт в сила. В случая с протокол № 11 от 9.11.2012 г. на Изпълнителния съвет на ФНИ са одобрени проектни предложение от всички направления оформени в списък като Приложение № 8 и са утвърдени от министъра (няма дата за утвърждаването). Решението е обявено на страницата на министерството на 13.11.2012 г. Няма данни за момента на връчване на протоколно решение № 11/9.11.2012 г. на жалбоподателите, но на 19.11.12 г. между тях и ФНИ е сключен договор. Следователно трябва да се приеме, че най-късно към този момент на жалбоподателите им е било известно съдържанието на решението на Изпълнителния съвет. Дори да се приеме по-ранната дата 13.11.2012 г. за момент на уведомяване, към 11.02.2013 г., на която е издадена заповед № РД-09-122 на министъра на образованието, младежта и науката, 3-месечният срок не е изтекъл.

2) Предметът на отмяната с оспорената заповед № РД-09-122/11.02.2013 г.

В заповедта на министъра на министъра на образованието, младежта и науката не е посочено изрично кой административен акт е отменен на основание чл. 99, т. 1 от АПК- решението на Временната научно-експертна комисия за класиране, решението на Изпълнителния съвет на ФНИ за одобряване за финансиране или утвърждаването на резултата от конкурса от страна министъра. Използвана е описателна формулировка "отмяна на утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от Временните научно-експертни комисии по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложението". От направения разбор на изречението се налага извод, че министърът отменя (сказуемо) утвърденото (определение към класиране) класиране (допълнение) на проектни предложения за финансиране, т. е. отменено е класирането за финансиране.

Насърчаването на научните изследвания и проекти се осъществява, съгласно чл. 24 от ЗННИ, чрез отпускане на целеви финансови средства въз основа на конкурс, проведен при условията и по реда на този закон. Съгласно чл. 14 от ЗННИ органите на ФНИ са изпълнителният съвет, председателят на изпълнителния съвет и управителят. Към фонда се създават временни и постоянни научно-експертни комисии, като временните научно-експертни комисии организират оценяването и извършват класирането на кандидатстващите в конкурсите научноизследователски проекти в съответствие с критериите по чл. 25 от ЗННИ и съответната методика- чл. 15, ал. 2 от ЗННИ. Конкурсът се открива въз основа на решение на изпълнителния съвет със заповед на управителя на фонда (чл. 26 от ЗННИ), оценяването и класирането на представените проекти става при условия и ред, определени с Правилника на ФНИ, резултатите се представят от ВНЕК (чл. 29, ал. 2 от ЗННИ), а въз основа на класирането Изпълнителният съвет с решение определя проектите, които ще бъдат финансирани и размера на предоставяните средства (чл. 29, ал. 3 от ЗННИ). Въз основа на решението по чл. 29, ал. 3 от ЗННИ се сключва договор, с който се определят условията за финансиране и изпълнение на всеки от определените за финансиране проекти.

Следователно на основание чл. 29, ал. 3 вр. с чл. 24 от ЗННИ административният акт, с който приключва конкурса и настъпват правни последици е решението на Изпълнителния съвет на ФНИ. Оценяването и класирането от страна на Временна научно-експертна комисия са действие и волеизявление по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК като част от производство по издаване на индивидуален административен акт от Изпълнителния съвет, с който акт конкурса приключва.

В случая оценяването и класирането на проект № FFNNIPO 12 01671 "Девиантното поведение и консуматизма при подрастващите (3-10 г.)- социален упадък или шок от бъдещето" е извършено от Временна научно-експертна комисия към ФНИ по "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и е посочен в приложен списък под № 2 (от общо 33 проекта в това направление) към доклад № 94ВВ/ 100 44/6.11.2012 г. и класация към него. С протоколно решение № 11 от 9.11.2012 г. на Изпълнителния съвет на ФНИ, този проект е одобрен за финансиране и е посочен под № 71 в приложение № 8. следователно със заповед № РД-09-122 на министъра с правно основание чл. 99, т. 1 от АПК е отменено класирането за финансиране с решение № 11 от 9.11.2012 г. на Изпълнителния съвет на ФНИ.

"Утвърждаването" от страна министъра на резултата от конкурса не е елемент от фактическия състав, защото и предвид чл. 29 от ЗННИ конкурсът се провежда при условията и реда на закона, а законът не предвижда такова условие, за да настъпят правни последици. Законът не препраща към подзаконов нормативен акт относно ред и условия за провеждане на конкурса. От една страна със заповедта по чл. 99, т. 1 от АПК не е отменено "утвърждаването". От друга -утвърждаването, предвидено с подзаконов нормативен акт в чл. 12, т. 6 от Правилника на ФНИ няма никаква правна стойност, за да възникне правната последица от одобряването за финансиране няма проектно предложение с решение на Изпълнителния съвет на ФНИ. След като законът не овластява министъра да утвърждава решението на ИС на ФНИ, с което приключва конкурсната процедура, с подзаконов нормативен акт е недопустимо да се въвеждат нови условия за провеждането на конкурса.

Принципно е възможно административен акт да се издаде при съгласувания между няколко административни органа. Волеизявленията могат да са при условието на равностойност (при съвместна, обща компетентност) или при условията на одобряване от страна на един административен орган на издаден акт от друг административен орган. Във втория случай единият административен орган има основна компетентност, защото решава материалноправния въпрос, а одобряващият има допълнителна компетентност, което има отношение към процесуалната законосъобразност на издавания административен акт (виж "Компетентност на административни органи", Сиела, София 2000, Д. Зиновиева). В случая утвърждаването на решението на Изпълнителния съвет на ФНИ, с което са определени проектите за получаване на финансиране и размера на финансирането, от страна на министъра на образованието, младежта и науката, е уредено едва с подзаконов нормативен акт в чл. 12, т. 6 от Правилника на ФНИ. На практика това е ново условие за приключване на конкурса, което не е предвидено със закона по чл. 24 от ЗННИ, не представлява самостоятелен индивидуален административен акт и не може, а в случая и не е предмет на отмяна по чл. 99, т. 1 от АПК.

3) Заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката отменя "утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от Временно научно-експертни комисии по две направления, съгласно приложението, в което под № 5 е проект № FFNNIPO 12 01671 "Девиантното поведение и консуматизма при подрастващите (3-10 г.)- социален упадък или шок от бъдещето"

Следователно заповедта представлява съвкупност от двадесет и два индивидуални административни акта, като предмет на настоящото съдебно производство е само частта, относно проекта на жалбоподателите.

Заповедта е издадена от компетентен административен акт и в срока по чл. 100 от АПК.

При издаването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

В хипотезата на чл. 99, т. 1 от АПК инициатор на възобновяването може да е непосредствено по-горестоящия административен орган, омбудсмана и съответния прокурор. В случая инициативата е на министъра, като по-горестоящ административен орган спрямо Изпълнителния съвет на ФНИ. Междуведомствената комисия не е инициатор, защото е изготвила доклад от проверка и го е предоставила на министъра на образованието, младежта и науката. Не е инициатор и министър-председателя на РБ, който е поставил резолюция за действия от страна на министъра, съобразно компетентността му.

Не е допуснато нарушение на процесуалните правила относно участие на жалбоподателите в административното производство. Съгласно чл. 103, ал. 1 от АПК административният орган конституира служебно като страна в производството третите лица, придобили права от административния акт. Това са лица, които не са адресати на акта. В случая жалбоподателите са адресати на решението на Изпълнителния съвет, а не трети лица придобили права. Не става въпрос за новооткрита, нововъзникнала фактическа обстановка или за промяна в правната регламентация, а за допуснати при издаването на решението на ИС на ФНИ нарушения на закона. След като въпросът е изяснен от фактическа страна още при произнасяне по допускане на възобновяването и не се налага събиране на нови доказателства, в хипотезата на чл. 99, т. 1 от АПК административният орган няма задължение да уведомява адресата на незаконосъобразния административния акт, а може да пристъпи към отмяната му (виж "Административно право и Административен процес" К. Лазаров, Фенея, 2003, стр. 104).

Заповедта е мотивирана, поради което не е налице съществено нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, незагубило своята актуалност, издаването на акта и мотивите към него не е необходимо да съвпадат по време. Възможно е съображенията да предхождат издаването на акта и да се намират в друг документ, предхождащ административния акт. Ако административният акт е издаден въз основа на такива подготвителни документи изложените в тях съображения са такива и по издаването на акта. С оспорената заповед издателят се позовава на доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет. В доклада проект № FFNNIPO 12 01671 изрично не е посочен, но в доклада има съображения, че в приетата от Народното събрание Национална стратегия за развитие на научните изследвания са дефинирани основни цели, задачи и мерки за развитие на научните изследвания в България, като за изпълнение на тези задачи са въведени приоритетни области за научни изследвания, чиито избор е направен въз основа на национални и европейски документи като Програма за европейското развитие дефинираща приоритетите на българското правителство, Секторна стратегия за привличане на инвестиции в страната на МОМН, анализ на научната дейност в България, икономически анализ и анализ на експортния потенциал, реализиран със съдействието на Световната банка, научните приоритети на ЕС при отчитане на инициативи за водещите пазари. Изрично е посочено, че приоритетните направления на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г., приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн. ДВ бр. 62 от 12.08.2011 г. са:

1. Енергия, енергийна ефективност, транспорт. Развитие на зелени и екотехнологии

1. Здраве и качество на живота, биотехнологии и екологично чисти храни,

1. Нови материали и технологии,

1. Културно историческо наследство,

1. Информационни и комуникационни технологии.

Допълнителните приоритети "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера", посочени в Насоките за кандидатстване, утвърдени от министъра на образованието, младежта и науката са включени в противоречие на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г. Съгласно чл. 4 от Правилника на ФНИ насърчаването на научни изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност и съобразени с националните предприсъединителни и присъединителни фондове и европейски рамкови програми за научни изследвания, технологично развитие и демонстрации и др. специализирани инициативи, трансевропейски програми за научни изследвания и новации. Изрично в доклада е отразено, че е утвърдена още една ВНЕК за предложения в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", която не попада в нито една приоритетна област.

Със заповед № РД-09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката на основание чл. 99, т. 1 от АПК са отменени всички проектни предложения класирани за финансиране от ФНИ в посочените две направления, сред които е проекта на жалбоподателите. От предложените на Изпълнителния съвет класирани от ВНЕК 33 проекта в областта "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", са одобрени за финансиране 19 проекта, но са в област, която не е приоритетна съгласно Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗННИ се насърчава научноизследователската дейност с доказана значимост и международно признание при спазване на условията и по реда на този закон и Националната стратегия за научни изследвания. Нарушаването на чл. 2, ал. 1 от ЗННИ, чл. 4 от Правилника на ФНИ и Националната стратегия за научни изследвания в България до 2020 г. е същественото нарушение на условията за материална законосъобразност на административния акт облагоприятстващ жалбоподателите, послужило като основание за отмяната му по чл. 99, т. 1 от АПК.

По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, VII отделение