Решение № 9815 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1476/2018 г.

Решение № 9815 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1476/2018 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 328 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по касационна жалба, подадена от административния ръководител - районния прокурор на Районна прокуратура - Б. (БРП), против решение № 2217/20.12.2017 г., постановено по административно дело № 3076/2017 г. по описа на Административен съд - Б., с което е отменена издадената от районния прокурор заповед № РД-08-786 от 13.09.2017 г. на основание чл. 327 от ЗСВ за обръщане на внимание на Б. Л. К., прокурор в Районна прокуратура - Б.. К. поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По съображения, изложени в касационната жалба, моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде потвърдена като законосъобразна отменената от първоинстанционния съд заповед. Ответницата по касация Б. Л. К. в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба, поради което моли същата да бъде отхвърлена, а атакуваното с нея съдебно решение да се потвърди като правилно. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба и неправилност на постановения съдебен акт. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд - Б. е заповед № РД-08-786/13.09.2017 г., издадена от административния ръководител - районния прокурор на Районна прокуратура - Б., с която на Б. Л. К., прокурор в Районна прокуратура - Б., й е обърнато внимание на основание чл. 327 от ЗСВ за неизпълнение на служебните й задължения в качеството й на прокурор, състоящо се в непроизнасяне по 87 броя преписки и 12 броя досъдебни производства (ДП) в предвидения 30-дневен срок. В мотивите на обжалваната заповед е посочено, че по отношение на срока за решаване на преписките и досъдебните производства съгласно чл. 242, ал. 4 от НПК, чл. 145, ал. 2 от ЗСВ, заповед № РД 04-658/26.11.2015 г. и заповед № РД-04337/2016 г. на административния ръководител на Районна прокуратура - Б., се наблюдава значителен брой с произнасяне след законовия срок в периода от 1.01.2016 г. до 6.07.2017 г., като от това следва, че прокурор Кузманова не е съумявала да се справи с тези си задължения. Допълнително е изложено, че всички искания/становища за удължаване на сроковете на Кузманова са били уважени от административния ръководител. Това е наложило и налагането с процесната заповед на мярката по чл. 327 от ЗСВ за обръщане на внимание на прокурор Кузманова. От фактическа страна по делото безспорно е установено, че след извършена вътрешноведомствена проверка на работата на прокурор Кузманова, наредена с разпореждане № РД-04-558 от 3.07.2017 г. на административния ръководител на Районна прокуратура - Б., действително са констатирани за периода от 1.01.2016 г. до 6.07.2017 г. общо 87 броя забавени преписки и 12 броя забавени досъдебни производства, както и в периода от 29.05.2015 г. до 9.07.2015 г. и от 30.10.2015 г. до 3.06.2016 г. Кузманова не се е произнесла по една секретна преписка, заведена с вх. № 5023/2015 г. по описа на БРП, като забавянето по нея е с повече от 7 месеца. Проверката е извършена от двама зам. административни ръководители на Районна прокуратура - Б., които след извършване на анализ и изискано обяснение на прокурора за забавянията, са изготвили мотивирано становище, в което е посочено, че по отношение на Кузманова не следва да се образува дисциплинарно производство, тъй като не са налице предпоставките за същото, а евентуално административният ръководител може да упражни правомощията си съгласно чл. 327, ал. 1 от ЗСВ. Въз основа на установеното при проверката районният прокурор на Районна прокуратура - Б. е издал процесната заповед от 13.09.2017 г. за обръщане на внимание. За да уважи жалбата срещу заповедта, Бургаският административен съд е приел, че тя, ако и да е издадена от компетентен орган и при спазване на изискването за форма и на процесуалните правила, е в противоречие с материалния закон, както и несъответства с целта на закона (отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК). Като е обсъдил събраните по делото доказателства, съдът е направил извода, че от фактическа страна мярката "обръщане на внимание" е несъразмерна с допуснатите нарушения по цитираните преписки и досъдебни производства от прокурор Б. К. при изпълнение на служебните й функции, нарушението не е доказано по предвидения в закона начин и не е обоснован изводът на административния ръководител за виновно поведение на прокурора. Допълнително съдът е приел, че макар и прокурор Кузманова да не се е произнесла в предвидените съгласно чл. 242, ал. 4 от НПК срокове, то те са инструктивни, като съответно е следвало при налагане на мярката административният ръководител да отчете вида и тежестта на делата, което в случая не е сторил. Изложено е, че сроковете трябва да са и разумни, съответно да позволяват извършването на действието, за което са предназначени в определените му рамки, но с нормални усилия и мобилизация. Настоящият касационен състав намира, че обжалваното съдебно решение е правилно. Касаторовите твърдения за неговата необоснованост и несъответствие с материалния закон не се установяват от доказателствата по делото. В хода на първоинстанционното съдебно производство по оспорване на заповедта за обръщане на внимание са събрани относимите за казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна. Обсъдени са приобщените по делото писмени доказателства и съдържащата се информация в тях, като е съобразено значението им за изхода на спора. На база на правилно установените факти са изведени обосновани изводи, които са аргументирани в съответствие с приложимия материален закон. Решението се основава на обоснована преценка на събраните доказателства, издадено е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановено при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. Първоинстанционният съд (т. е. инстанцията по съществото на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на процесния акт) в хода на проведеното от него съдебно-административно производство е събрал и коментирал относимите към казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички релевантни за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, и е проверил изцяло законосъобразността на процесната заповед съобразно очертаните предели на предмета на съдебна проверка в чл. 168, ал. 1 от АПК по критериите в чл. 146 от АПК. Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства и при анализа им във връзка с приложимата в случая нормативна уредба е направен правилен краен извод за основателност на жалбата срещу акта, като убедително са опровергани релевираните и пред настоящата инстанция доводи от касатора за неговата законосъобразност. На база на правилно установените факти съдът е извел обосновани изводи, че заповедта е издадена от компетентен орган, спазена е изискуемата от закона форма (в т. ч. са посочени фактически и правни основания), не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, като обаче актът на административния ръководител на Районна прокуратура - Б. не е съобразен с материалноправните разпоредби и целта на закона. Съгласно чл. 327, ал. 1 от ЗСВ административният ръководител може да обръща внимание на съдиите, прокурорите и следователите за допуснатите от тях нарушения по образуването и движението на делата или по организацията на работата им, за което уведомява съответната колегия на Висшия съдебен съвет. Цитираната разпоредба систематически се намира в глава шестнадесета на ЗСВ, раздел първи с наименование "Дисциплинарна отговорност на съдиите, прокурорите и следователите, на административните ръководители на съда, прокуратурата и следствието, на техните заместници и на членовете на Висшия съдебен съвет". По своето естество "обръщането на внимание" е вътрешноорганизационна мярка, прилагана от административния ръководител при упражняване на ръководните му функции, която има дисциплиниращ и превантивен ефект. Макар и да не е дисциплинарно наказание, обръщането на внимание в хипотезата на чл. 327 от ЗСВ е особена административнодисциплинарна мярка с неблагоприятни правни последици за кариерното развитие на магистрата (в същия смисъл решение № 7294/12.06.2017 г. по адм. д. № 3200/2017 г. по описа на Върховния административен съд, шесто отделение). При налагането на тази мярка трябва да се имат предвид не само сухите статистически данни за срочността, а да се преценят (в конкретиката на настоящия случай) и останалите обстоятелства във връзка с причините на забавянето на производството, натовареността на прокурора, цялостната организация на работата му и професионалното му поведение. Поради това тя следва да се прилага за допуснати нарушения по образуването и движението на делата или по организацията на работата, които, преценени в съвкупност, насочват към извод за виновно отклонение на магистрата от възприетите стандарти при изпълнение на професионалните му функции. Прилагането на мярката по чл. 327 от ЗСВ е възможно единствено в случай на виновно неизпълнение от даден магистрат на служебни задължения по разглеждане и решаване на делата или нарушения по организацията на работата му. Когато мярката се налага за множество, но кратки просрочия, както е в настоящия случай, е необходимо да се установи, че тяхната тежест сочи за съществени пропуски и недостатъци, дължащи се на несвоевременно и неадекватно планиране на обема на работа, небрежност или други субективни причини, които е необходимо да бъдат отстранени и поправени по реда на чл. 327 от ЗСВ. В случая с прокурор К. А. съд - Б. правилно е приел, че наложената й от административния ръководител на Районна прокуратура - Б. мярка "обръщане на внимание" със заповед № РД-08-786/13.09.2017 г. за нарушения в организацията на работата на прокурора, поради несвоевременно произнасяне, в предвидения в НПК 30-дневен срок по 87 преписки и 12 досъдебни производства, е издадена в нарушение на материалноправните предпоставки и при несъответствие с целта на закона. В мотивите на проверяваното решение материално законосъобразно е посочено, че налагането на мярката по чл. 327, ал. 1 от ЗСВ е възможно само в случай на виновно неизпълнение от даден магистрат по разглеждане и решаване на делата или нарушения по организацията на работата му, като бъдат взети предвид причините за забавяне на произнасянето, натовареността на прокурора, цялостната организация на работата му и професионалното му поведение, като съдът обосновано е извел заключение, че тъй като в случая липсва виновно поведение от страна на прокурор Кузманова, то оспорената заповед е незаконосъобразна. Както вече се посочи, дисциплинарната мярка по чл. 327 от ЗСВ се прилага, когато това е наложително, за да се отстранят недостатъци в работата на магистрата. За целта следва да е установено недостатъчно добро изпълнение на служебните задължения, което обосновава необходимост от упражняване на контрол от административния ръководител, за да се постигне оптимална и ефективна организация на работата на магистрата. Установените в случая нарушения, състоящи се в несвоевременно произнасяне в предвидения в НПК 30-дневен срок по 87 преписки и 12 досъдебни производства, не обосновават необходимост от прилагане на мярката по чл. 327 от ЗСВ с цел дисциплинирането на магистрата. П. К. действително не е спазила едномесечния срок съгласно чл. 242, ал. 4 от НПК, но по всички така цитирани преписки и ДП тя се е произнесла в срок не по-дълъг от 2 месеца, видно и от процесната заповед, като само в един случай се е произнесла на 73-ия ден от постъпване на преписката, която обаче по същността си представлява постановление за отказ да се образува досъдебно производство. В случая, макар и да не е спазен едномесечния срок, като се вземе предвид броя на материалите, преписките и ДП, които са й били разпределени, няма как да се приеме, че Кузманова е надхвърлила сроковете в рамките на обективно физически възможното за произнасяне съобразно обема на възложената й работа. От съществено значение са обстоятелствата във връзка с високата натовареност на прокурора (4.93 при 3.3 средно за страната) и липсата на установяване на други допуснати слабости и пропуски с оглед обема на натовареност. В тази връзка следва да се отбележи и, че за периода 25.06.2013 г. до 31.12.2013 г. натовареността на прокурор Кузманова в брой актове е 572, а за 2014 г. е 1104 броя, съответно за 2015 г. е над средната натовареност за прокурори в БРП, а за 2016 г. е 4.93 при налична средна за БРП 4.4, а за страната 3.03. Даже в оспорената заповед на административния ръководител е посочено (но очевидно не е съобразено, щом е издадена), че следва да се отчете обстоятелството, че Кузманова е с висока натовареност, а Бургаската районна прокуратура е сред най-натоварените прокуратури в страната. П. Б. К. е с оценка "много добър" от проведената й атестация, тъй като изпълнява служебните си задължения със старание и желание, съответно показва и много добри правни познания и умения за прилагането им, а актовете й са добре обосновани, изготвени в пълнота и обективен анализ на доказателствения материал (атестацията обхваща голяма част от периода, за неизпълнение на служебните задължения през който й е обърнато внимание). От данните в Единния формуляр за атестиране на прокурора е видно, че за целия период на атестиране Кузманова има само 3 отменени прокурорски акта и 2 върнати от съда ДП (и нито една оправдателна присъда!), като едното от които е за неодобрено от съда споразумение, постигнато между подсъдимия, неговия защитник и БРП, което води на заключение за високото качество на работата й. Посочено, че Кузманова се вписва в колектива и е добре приемана както от прокурорите, така и от деловодния състав, като същата се ползва с доверие от колеги и служители в БРП и разследващите органи. Допълнително следва да се отбележат обстоятелствата от личен характер, които са обективно основание за забава по горецитираните преписки и досъдебни производства, а именно, че прокурор Кузманова е с много висока натовареност, за 2015 г. е с най-висока такава в БРП, ползвала е непредвидени отпуски по болест, предвид възрастта на дъщеря й, 6-годишна към този момент, и обстоятелството, че същата е след развод и отглежда дъщеря си сама, след като са й предоставени родителските права за детето. През месец август 2016 г. действително е била изключена от разпределяне на доклад, но само за пет работни дни, а не както се твърди от касатора, за седем работни дни, и то, след като се е върнала от командировка в друга прокуратура (Районна прокуратура - Несебър), са й били докладвани 92 броя материали/преписки и ДП с една дата - 1.09.2016 г. При това натоварване очевидно й е било обективно невъзможно да се произнесе в срока по чл. 242, ал. 4 от НПК по 92 броя материали, при положение, че са постъпвали и нови такива. Проблемите от лично естество, а именно, че е била в период на развод и е трябвало да се грижи сама за малолетната си дъщеря, също не следва да се игнорират, като се вземе предвид цялостното отношение на Кузманова към изпълняване на служебните й задължения. Взетият от нея отпуск, поради временна неработоспособност, поради общо заболяване и гледане на болно дете до 18 г. възраст в периодите 9.05.2015 г. - 24.05.2015 г. и 21.10.2015 г. - 28.10.2015 г., 5.02.2016 г., 7.03.2016 г. - 12.03.2016 г., 24.04.2016 г. - 27.04.2016 г. и 28.04.2016 г. - 8.05.2016 г., също се е отразил върху невиновното забавяне, а именно, че след това са й разпределени и докладвани множество досъдебни производства и преписки, срокът за произнасянето на които се е съкращавал с дните на отсъствие, както и с почивни дни, коледни и новогодишни празници. Относно забавената секретна преписка е посочено, че в същата след многократни запитвания до Великобритания и разговори с водещия проверката се е установило, че в случая няма извършено престъпление, като липсва пострадал или заинтересована страна. При това фактическо положение приложената мярка "обръщане на внимание" се преценява като несъразмерна на тежестта на допуснатите нарушения по движението на преписки и ДП спрямо професионалното поведение на прокурора при изпълнение на служебните му функции. Горното сочи на несъответствие между съдържанието на заповедта и целта на нормата на чл. 327, ал. 1 от ЗСВ, което само по себе си е било напълно достатъчно като основание за отмяна на заповедта, за издаването на която не са били налице и материалните предпоставки за законосъобразност по чл. 327 от ЗСВ. Както бе отбелязано и по-горе, прилагането на мярката по чл. 327, ал. 1 от ЗСВ е възможно само в случай на виновно неизпълнение от даден магистрат на служебни задължения по разглеждане и решаване на делата или нарушения по организацията на работата му. В случая не може да бъде споделена поддържаната от касатора теза, че се касае за системно неспазване на сроковете при постановяване на съответните прокурорски актове. От доказателствата по делото може да се направи категоричен извод, че констатираното неголямо като периодична продължителност неспазване на сроковете не се дължи на лоша организация на работата на магистрата, а единствено и само на обективни причини, така, както правилно е приел първоинстанционният съд. Обосновано съдът е дал превес на безспорно установени обективни данни, касаещи ползваните от ответницата по касация отпуски и проблеми от лично естество. Ако беше обсъдил поотделно и в съвкупност събраните по делото доказателства, административният ръководител на Районна прокуратура - Б. несъмнено би достигнал до различни правни изводи от този за наличие на основание по чл. 327, ал. 1 от ЗСВ да се обърне внимание на прокурор Кузманова. В тази насока следва да бъде споделен извода на първоинстанционния съд, че не е доказано прокурор Кузманова да е допуснала лоша организация на работата си като цяло. Обосновани са изводите на съда, че постановената заповед е в противоречие с целта на разпоредбата на чл. 327 от ЗСВ, тъй като, ако се вземат предвид обстоятелствата, довели до забавяне на произнасяната на Кузманова, и всички останали субективни и обективни елементи от фактическата обстановка, то в случая не е установено нарушение, което да доведе до налагане на мярката по чл. 327 от ЗСВ. Изложеното обуславя извода, че като е уважил подадената до него жалба и е приел, че обжалваната заповед № РД-08-786 от 13.09.2017 г. е незаконосъобразно издадена, поради което я е отменил, първоинстанционният административен съд е постановил валидно, допустимо и правилно съдебно решение, което при липса на касационни основания за неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,