Решение № 1109 от 25.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7787/2016 г.

Решение № 1109 от 25.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7787/2016 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от "Континвест" ООД, със седалище и адрес на управление гр. С., представлявано от управителя В. С. Ц., чрез процесуалния представител адв. С. С., против решение № 87 от 21.04.2016 г., постановено по адм. дело № 269/2015 г. по описа на Административен съд - С. З., с кето е отхвърлена жалбата на дружеството против решение № КОС-01-2397-ПРК от 27.04.2015 г. на директора на Регионалната инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) - С. З., с което е прекратена процедурата по глава VI от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) за описаното в решението инвестиционно предложение. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решението, поради необоснованост на изводите на съда и неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че съдът не се е съобразил с доказателствата по делото, в това число и със заключението на назначената тройна съдебно-техническа експертиза, не са взети предвид множество аргументи на жалбоподателя, а от друга страна съдът е обсъдил обстоятелства, който не се съдържат в оспорения административен акт. Административният орган е приложил формално разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (НУРИОВОС, Наредбата за ОВОС), като съдът не е установил, че постановените отрицателни оценки, предхождащи прекратяването на процедурата, са дадени без да е направен задълбочен анализ на Доклада за ОВОС (ДОВОС) и неговите допълнения, отрицателните оценки не съдържат основания за издаването им и са преднамерени. Не са налице основания за обединението на отделните инвестиционни предложения, по-голямата част от които не подлежат на ОВОС, в обща процедура по оценка, като изводите на съда за наличие основанията на чл. 82, ал. 3 от ЗООС са необосновани. Не са налице други пропуски в ДОВОС, както е приел съдът в решението си, като такива не са констатирани от административния орган. Неправилни са и изводите относно липсата в предложенията на "най-добри налични техники", по смисъла на чл. 99а от ЗООС. Иска се отмяна на решението като страдащо от посочените пороци и вместо него се постанови друго за отмяна на оспорения административен акт, като незаконосъобразен поради допуснати нарушения на процедурата за ОВОС и материалния закон. Претендира се присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът - директорът на РИОСВ - С. З. не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита съдебното решение за правилно и моли да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, в настоящия състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд - С. З. е образувано по жалба на дружеството, настоящ касатор, против решение № КОС-01-2397-ПРК от 27.04.2015 г., издадено от директора на РИОСВ - С. З., с което на основание чл. 15, ал. 3 от НУРИОВОС, е прекратена процедурата по глава VI от ЗООС за инвестиционно предложение "Изграждане на инсталация за хлоралкална електролиза в УПИ III, кв. 333 по кадастралната карта на гр. Я." (ХАЕ). Не е спорно, че съдът, след като подробно е обсъдил доказателствата, е установил вярно фактите по спора. Административното производство е започнало с подаването от жалбоподателя на уведомление за инвестиционно намерение, с посоченото наименование (ХАЕ), заведено на 19.12.2011 г. в РИОСВ - С. З. Същото е изпратено на компетентния орган, съгласно действащата към този момент редакция на ЗООС - министъра на околната среда и водите за произнасяне, който с решение № 27-ПР/2012 г. приема, че е необходимо да се извърши ОВОС. С. изменението на ЗООС с ДВ, бр. 32 от 24.04.2012 г., компетентен да се произнесе по искането е директорът на РИОСВ, поради което с писмо от 01.06.2012 г. МОСВ му изпраща преписката за произнасяне. След указания на компетентния орган, "Континвест" ООД, гр. С., внася задание за обхват и съдържание на ДОВОС, заведено с вх. № 4319/25.10.2012 г., в което изрично е заявено и намерение да се извърши и оценка по чл. 99а, ал. 1 от ЗООС - оценка за прилагане на най-добри налични техники (НДНТ). Директора на РИОСВ одобрява заданието за обхват и съдържание на ДОВОС. Д. внася ДОВОС на 26.08.2013 г., който е изпратен на основание чл. 14, ал. 2, т. 2, б. "а" от НУРИОВОС, за становище на Регионалната здравна инспекция (РЗИ) - Я. по направените анализи и оценка на значимостта на положителните и отрицателните въздействия върху човека и възможния здравен риск от строителството и експлоатацията на инвестиционното предложение. РЗИ - Я. дава отрицателна оценка на ДОВОС, с изложени мотиви. Междувременно, на 25.05.2013 г., дружеството внася уведомление за инвестиционно намерение за "Възстановяване на склад за съхранение на течен хлор с пълначно за варели и бутилки и възел за унищожение до хипохлорит в УПИ ХVI, кв. 333 по кад. карта на гр. Я.". За предложението като подлежащо на процедура за преценяване на необходимостта от ОВОС - включено в приложение 2 на ЗООС, е изискана информацията, предвидена в НУРИОВОС и в изпълнение на Наредбата същата е внесена за служебно съгласуване от РЗИ - Я.. РЗИ - Я. изразява становище, че съществува опасност от изтичане на голямо количество хлор при инциденти по време на експлоатация, с което се създават условия за авария. Директорът на РИОСВ - Я. издава решение № СЗ-82-ПР от 21.11.2013 г., с което постановява да се извърши ОВОС, като двете инвестиционни намерения да бъдат обединени на основание чл. 82, ал. 3 от ЗООС и ДОВОС за ХАЕ да бъда допълнен с подробна информация за склада за съхранение на течен хлор. ДОВОС е изпратен на ОУ "Противопожарна безопасност и защита на населението" (ПБЗН) - Я. и до Изпълнителна агенция по околната среда и водите (ИАОСВ) за становища, последния орган по отношение използването на най-добри налични техники. ОУ ПБЗН - Я. дава отрицателно становище, а ИАОСВ не потвърждава използването на най-добри техники. Отново в хода на течащата процедура по ОВОС, дружеството внася в РИОСВ С. З. нови уведомления за инвестиционни предложения, заведени с вх. № 3247, 3248 и 3249 от 27.08.2013 г. за изграждане на: "Инсталация за пречистване и оползотворяване на дъждовни води в УПИ III, кв. 333, по кад. карта на гр. Я.", "Изграждане на ограничаваща стена в УПИ III, кв. 333, по кад. карта на гр. Я." и "Изграждане на инсталация за производство на полиалуминиев хлорид (алуминиев оксихлорид) в УПИ ХVI, кв. 333 по кад. карта на гр. Я.". РИОСВ приема, че всички инвестиционни предложения са свързани с изграждане на спомагателни и поддържащи дейности, за които са налице основанията на чл. 82, ал. 3 от ЗООС и следва всички оценки да се съвместят и да се проведе една обща процедура по ОВОС в рамките на течащата процедура за ХАЕ. РИОСВ, с писмо изх. № КОС-01-3237 от 04.12.2013 г., издава отрицателна оценка на ДОВОС, съгласно чл. 14, ал. 4 от Наредбата за ОВОС, като уведомява възложителя за допълване на доклада по отношение посочените в писмото пропуски и неточности. На основание указанията на РИОСВ, дружеството внася коригиран и допълнен ДОВОС на 24.07.2014 г., който е изпратен за оценка на РЗИ - Я., ОУ ПБЗН - Я., както и на ИАОСВ, относно използването на НДНТ. РЗИ -. Я. и ОУ ПБЗН дават мотивирани отрицателни оценки - писма от 25.08.2014 г. и 28.08.2014 г., а ИАОСВ потвърждава НДНТ само за производството на солна киселина, а за инсталацията за ХАЕ отново не прави заключение за наличие на НДНТ - писмо от 01.09.2014 г. РИОСВ издава втора отрицателна оценка на ДОВОС, на основание чл. 14, ал. 4 от Наредбата за ОВОС, като с писмо изх. № КОС-01-2397 от 16.09.2014 г. на възложителя са дадени указания за допълване на ДОВОС относно посочените в писмото пропуски и неточности. Коригиран и допълнен ДОВОС е внесен на 16.12.2014 г. в РИОСВ, като е изпратен за оценка на РЗИ - Я., ОУ ПБЗН- Я., както и за оценка по чл. 99а, ал. 1 от ЗООС на ИАОСВ. РЗИ - Я., ОУ ПБЗН давата отрицателни оценки - писма от 16.02.2015 г. и 11.02.2015 г., а ИАОСВ изразява становище, че не може да направи заключение за приложение на НДНТ - писмо от 05.02.2015 г. Докладът за ОВОС получава трета отрицателна оценка от РИОСВ - писмо изх. № КОС-01-2397 от 19.02.2015 г. В резултат, на основание чл. 15, ал. 3 от Наредбата за ОВОС, е издадено обжалваното решение на директора на РОИСВ, с което е прекратена процедурата по ЗООС за инвестиционно предложение "Изграждане на ХАЕ". Решението е оспорено по административен ред, пред министъра на околната среда и водите, който е отхвърлил жалбата на "Континвест" ООД, с решение № Ж-128 от 14.05.2015 г. Съдът е обсъдил и заключенията на назначените по искане на жалбоподателя комплексна съдебно-техническа експертиза и тройна съдебно-техническа експертиза, които са се произнесли по поставените от него въпроси относно необходимостта от провеждане на обща процедура по ОВОС за всички инвестиционни предложения, в това число дали са технологично свързани и/или са независими едно от друго, налице ли е "салами ефект", каквото е становището на компетентния орган, има ли връзка и каква е тя между инсталациите, налице ли е система за снабдяване с вода на работната площадка за производствата, какво е разстоянието от ХАЕ до най-близките защитени райони на гр. Я., достатъчни ли са предвидените мерки за защита на населението от аварии, с оглед точността на математическите изчисления и компютърни симулации на такиви, направени от специализираните органи, какво представляват НДНТ за производство на химически вещества. Съдът е дал вяра на изводите на назначената тройна техническа експертиза, които е обсъдил в контекста на възраженията в жалбата. При така установените факти, съдът е приел, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган и съдържа изискуемите реквизити. По отношение възражението за неспазени срокове за произнасяне от компетентния орган, съдът е приел, че действително не са спазени сроковете по чл. 96, ал. 6 от ЗООС и чл. 14, ал. 1 от НУРИОВОС, но това не е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не се е отразило на правната сфера на жалбоподателя, както и на упражняването на правото му на защита и не може да доведе до отмяната на акта. Съдът е приел и спазване на материалния закон, тъй като безспорно са налице три последователни отрицателни оценки на ДОВОС, т. е. налице са основанията на НУРИОВОС за прекратяване на процедурата. Посочил е, че оценката на качеството на ДОВОС е извършена по критериите на чл. 14, ал. 1, т. 1-7 и ал. 2 от НУРИОВОС. Директора на РИОСВ, като компетентен орган е спазил закона давайки три отрицателни оценки, тъй като за тях са налице основанията на чл. 14, ал. 4 от Наредбата - дадени са отрицателни оценки от РЗИ - Я., както и отрицателни оценки от ОУ ПБЗН - Я.. РЗИ- Я. е специализиран компетентен орган по смисъла на чл. 14, ал. 2, т. 1, б. "а" от Наредбата за ОВОС. О. от ОУ ПБЗН - Я. е поискана на основание чл. 14, ал. 9 от Наредбата за ОВОС. П. тяхното наличие органът, издал оспореното решение, действа при обвързана компетентност и е длъжен на издаде отрицателна оценка. По възражението относно приложението на чл. 82, ал. 3 от ЗООС, съдът е приел, че правилно всички инвестиционни предложения са обединени за провеждане на обща оценка, тъй като е налице функционална връзка и същите са свързани с основния предмет на оценка. Първоинстанционният съд е посочил, че при дадената от директора на РИОСВ трета отрицателна оценка, в ДОВОС са констатирани множество недостатъци, свързани с опазване на човешкото здраве и със защитата на населението при аварии, които в съдебното производство не са опровергани, като е цитирал някои от тези недостатъци. Също така е отхвърлил възражението, че част от недостатъците са позовани на подзаконови актове, които са стари, поради което противоречат на изискванията на Европейското право, тъй като подобно противоречие не е установено. По тези съображения жалбата е отхвърлена. Така постановеното решение е правилно. В касационната жалба, под формата на твърдение за необоснованост на решението на съда са релевирани същите оплаквания, предмет и на произнасянето от първоинстанционния съд. Неоснователно е възражението, че съдът не се е съобразил с доказателствата по делото, в това число и със заключението на назначената тройна съдебно-техническа експертиза, както и че не са взети предвид множество от аргументите на жалбоподателя. Възражението не е конкретно, като не става ясно кое от възраженията на жалбоподателя не е обсъдено, както с оглед събраните доказателства, в това число и заключенията на назначените комплексна и тройна технически експертизи, така и с оглед приложението на материалния закон. В първоначалната жалба са релевирани оплаквания, които са групирани в четири пункта - неспазване на сроковете за произнасяне от компетентния орган, безкритично приемане от негова страна на отрицателните оценки, дадени от специализираните органи, в частност РЗИ и ИАОС, неправилно приложение на чл. 82, ал. 3 от ЗООС - неправилно обединяване на всички инвестиционни предложения в обща процедура по ОВОС и възражения относно изводите на РИОСВ за наличие на непълноти, пропуски и неточности в ДОВОС, които са изложени под формата на таблица, съдържаща 32 пункта. По всяко едно от тези възражения съдът е изложил, съобразени с доказателствата и приложимия материален закон мотиви. Съдът, правилно е приел, че безспорно установеното неспазване на сроковете за произнасяне на директора на РИОСВ не може да се приеме за съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съществено е това нарушение, което би могло да се отрази или се е отразило на съдържанието на административния акт. В случая това не е така, забавянето при произнасянето се дължи на обстоятелството, че е било необходимо да се изискат оценки по ДОВОС от компетентните специализирани органи - РЗИ, ОУ ПБЗН, както и ИАОС - гр. С. относно наличието на НДНТ, съгласно заданието за обхват и съдържание на ДОВОС и изискванията на Наредбата за ОВОС. Б. произнасянето на специализираните компетентни органи, произнасянето по оценката на ДОВОС би било необосновано и в нарушение на закона. Не е засегнато и правото на защита на жалбоподателя, поради което правилно възражението е отхвърлено. Правилно са отхвърлени възраженията, че преди да даде три последователни отрицателни оценки, административният орган не е направил задълбочен анализ на получените становища от специализираните органи и не е дал отговор дали същите кореспондират с изготвените предложения и проекти на възложителя. В тази връзка неоснователно е възражението в касационната жалба, че съдът неправилно е приел, че компетентният административен орган действа в условията на обвързана компетентност. Изводът на съда е правилен, с оглед нормата на чл. 14, ал. 4 от НУРИОВОС. Съгласно цитираната разпоредба, компетентният орган (в случая директора на РИОСВ) дава отрицателна оценка на качеството на доклада, когато представената информация е непълна, неясна или със съществени пропуски, включително при получено писмено мотивирано отрицателно становище от специализираните компетентни органи по ал. 2 на същия текст, в случая РЗИ - Я. За да постанови всяка от трите последователни отрицателни оценки, административният орган се е съобразявал с дадените три отрицателни оценки на първоначалния и двата допълнени доклада за ОВОС, дадени с мотивирани писмени становища от РЗИ - Я., с което е изпълнил вмененото му законово задължение. Такива становища са дадени и от ОУ ПБЗН, (изискано на основание чл. 14, ал. 9 от НУРИОВОС), като ролята на тези специализирани органи е именно с оглед експертната си компетентност да дадат своя оценка на ДОВОС от техническа страна и относно спазване на изискванията на нормативната уредба, регулираща отношенията в материята, по която са им предоставени правомощия. В ДОВОС са констатирани множество пропуски, непълноти и неточности, които са обосновали отрицателните оценки. Освен това, в случая, с оглед необходимостта от оценка по чл. 99а, ал. 1 от ЗООС (жалбоподателят е заявил намерение за използване на НДНТ) компетентният орган е длъжен, на основание чл. 14, ал. 5 от НУРИОВОС да изпрати оценката, приложение към ДОВОС за проектната инсталация на ИАОС за провеждане на консултации относно потвърждаване или не на използването на НПНТ. Това задължение е спазено, като след получаването на първия отговор на ИАОС за непотвърждаване на наличие на НДНТ е изискано от възложителя, съгласно чл. 14, ал. 6 от НУРИОВОС допълване на информацията. По допълнената информация отново е дадено становище от ИАОС, че не е потвърдено прилагането на НДНТ. Компетентният орган не може да не се съобрази с посоченото становище, същият не разполага с правомощия да проверява неговата правилност. Доводите на жалбоподателя, че за подобно инвестиционно предложение за изграждане на модулен тип ХАЕ на площадка в гр. Г. О., ИАОС е дала заключение за използване на НДНТ са ирелевантни при преценката на законосъобразността на дадените отрицателни оценки, а оттам и на издадения административен акт. Настоящият състав напълно споделя становището на касатора, че подобна разноречива практика на административен орган, ако е налице, е недопустима, но посоченото не може да бъде предмет на настоящото производство. Що се касае до твърденията на жалбоподателя за липса на пропуски, непълноти и неточности в ДОВОС, предмет и на приложената към първоначалната, а и към касационнната жалба таблица, следва да се посочи, че в първоинстанционното производство по-голямата част от тях са останали недоказани. Доказателствените искания на страната са били насочени към събиране на доказателства, относими към възражението за неправилно обединяване на всички инвестиционни предложения в обща процедура за ОВОС, както и за опровергаване на някои от забележките на специализираните органи, мотивирали отрицателните им оценки. Тъй като са необходими специални знания, жалбоподателят е поискал назначаването на техническа експертиза, като видно от поставените задачи, същите са насочени към установяване дали инсталациите, предмет на инвестиционните предложения следва да бъдат предмет на общ ОВОС, дали са технологично свързани, налице ли е "салами ефект", (въпросите и подвъпросите по т. 1 от искането), които са релевантни за преценката за приложението на чл. 82, ал. 3 от ЗООС. Въпросите към експертите по т. 2 от молбата за назначаване на експертиза са насочени към установяване на обстоятелството налице ли е приетото в отрицателните оценки, че на площадката за реализация на инвестиционните предложения не е осигурена вода за питейно-битови нужди - т. 7 от съставената от жалбоподателя таблица, въпросите по т. 3 от искането за експертиза са насочени към установяване на данни, релеватни към т. 19 от таблицата, въпросите по т. 4 от искането са относно констатациите по т. 15 - 18 от таблицата, въпросите по т. 5 са относими към т. 27 и 29 и 30 от таблицата. Съдът е назначил исканата техническа експертиза, разширена в тройна техническа експертиза, като се е съобразил с заключенията на вещите лица. Неоснователно е възражението в касационната жалба, че изводите на съда, че правилно е приложен чл. 82, ал. 3 от ЗООС и правилно инвестиционните предложения са подложени на обща процедура за ОВОС, са в противоречие със заключенията на вещите лица. С оглед поставената им задача експертите са изследвали само технологичната свързаност на инвестиционните предложения. В случая обаче е налице друга връзка по смисъла на чл. 82, ал. 3 от ЗООС. Няма спор, че се касае до предложения, свързани с основните предмети на оценка, част са спомагателни и поддържащи, като връзката е обусловена от общите площадки, инфраструктура, в това число водоснабдяване и канализация, доставка на суровини, отвеждане на дъждовни и отпадни води. Във възраженията в касационната жалба, се пропуска, че всъщност са обединени пет предложения - в УПИ III, кв. 333 е предвидена реализация на инсталация за хлор-алкална електролиза, подлежаща на ОВОС, в УПИ XVI, кв. 333 е предвидено реализиране (възстановяване) на склад за съхранение на течен хлор с пълначно за варели и бутилки, също включено в приложение 2 на ЗООС и подлежащо на ОВОС, съгласно изрично решение на компетентния орган в този смисъл. Останалите три предложения е предвидено да бъдат реализирани, както следва: две в УПИ III, кв. 333, а именно "Изграждане на инсталация за пречистване и оползотворяване на дъждовни води" и "Изграждане на ограничаваща стена", а в УПИ XVI, кв. 333 ще бъде реализирано предложение за "Изграждане на инсталация за производство на полиалуминиев хлорид". Правилно, при тези данни съдът е приел, че проектите са свързани, съответно че са налице основанията на чл. 82, ал. 3 от ЗООС и извършването на процедура по ОВОС за всички е обосновано и законосъобразно. В този смисъла непълнота в ДОВОС е непълнотата на данните относно последно заявените три предложения. Експертите са дали своите отговори и по останалите спорни въпроси, относими към съответните забележки в таблицата към първоначалната жалба, които бяха посочени по-горе. Всички останали констатации в становищата на специализираните органи, мотивирали отрицателните им оценки (общо 32 на брой), съответно и отрицателните оценки на РОИСВ, не са опровергани в първоинстанционното производство. Същите не са подлагани на изследване от вещите лица или опровергани по друг начин. Именно това е мотивирало съдът, да приеме (стр. 8), че и да се счете, с оглед заключението на вещите лица, че не са налице изследваните в заключенията непълноти и несъответствия по съответните точки от таблицата, изготвена от жалбоподателя, то останалите констатации за непълноти и несъответствия не са опровергани, такива са налице, което прави обосновани и законосъобразни отрицателните оценки, съответно постановения административен акт. Като пример следва да се посочи възражението, че някои от несъответствията са приети от специализираните органи за съществуващи на основание стари нормативни актове, които противоречат на Европейското право - т. 23 и 24 от таблицата. Възражението не е подкрепено с данни на кои нормативни актове или разпоредби противоречат нормите от националното законодателство, които не са отменени. В този смисъл неоснователно е възражението в касационната жалба, че съдът е обсъдил обстоятелства, който не се съдържат в оспорения административен акт, напротив същите са били и предмет на жалбата. В. е изводът на съда, че административният орган е приложил точно разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от НУРИОВОС, съгласно която при три отрицателни оценки процедурата се прекратява. Възражението за формално приложение на нормата е несъстоятелно. Представените към касационната жалба Метод за оценка на риска и Методика за оценка на риска, съответно примерите в тях не могат да бъдат взети предвид в настоящото производство, с оглед забраната за нови фактически установявания по чл. 220 от АПК. Не следва да бъдат взети предвид като останали извън предмета на доказване в първоинстанционното производство и твърденията за злонамерено и съзнателно противопоставяне на инвеститора и предложенията му на изброените в жалбата органи на власт. Постановеното решение не страда от сочените в касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила, а жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на делото, претенцията за разноски на касатора е неоснователна. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение