Решение № 11718 от 9.10.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7211/2009 г.

Решение № 11718 от 9.10.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7211/2009 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 79, ал. 2 от Закона за паричните преводи, електронните платежни инструменти и платежните системи (ЗППЕПИПС). Образувано е по жалба на "Соккрат" ЕАД, със седалище и адрес на управление: гр. София, бул. "Черни връх" № 43, представлявано от изпълнителния директор - Любомир Антонов Каримански, против решение № 56 от 23.04.2009 г. на Управителния съвет на Българската народна банка. Жалбоподателят поддържа доводи за незаконосъобразност на обжалвания административен акт поради допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалния закон. Сочи, че процедурата по издаване на акта е опорочена, т. к. административният орган не е изпълнил задължението по чл. 30, ал. 2 АПК. Твърди, че е налице конфликт на интереси по отношение на подуправителя, внесъл заявлението на дружеството за разглеждане от Управителния съвет на Българската народна банка с предложение за отказ да му бъде издаден лиценз по ЗППЕПИПС. Дружеството развива подробни съображения за наличие на материалноправните предпоставки за издаване на искания лиценз за извършване на дейност като системен оператор на платежна система, като се позовава и на разпоредбите на Директива 2007/64 /ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2007 година относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на Директиви 97/7 /ЕО, 2002/65 /ЕО, 2005/60 /ЕО и 2006/48 /ЕО и за отмяна на Директива 97/5/ ЕО (Директива 2007/64 (ЕО). По наведените в жалбата и в депозирана писмена защита аргументи моли за отмяна на решението и за решаване на спора по същество или за връщане на преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - Управителният съвет на Българската народна банка (БНБ), чрез процесуалните си представители - юрк. Стоянова и адв. Ангелов, оспорва жалбата. По подробно изложените в писмено становище доводи моли за отхвърлянето й като неоснователна и за присъждане на юрисконсултско и на адвокатско възнаграждение. Върховният административен съд, в настоящия състав, констатира, че жалбата е подадена в законоустановения срок и от легитимирана страна, поради което е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото й, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна: В БНБ е постъпило заявление от "Соккрат" ЕАД с вх. № 4703-1496/13.02.2009 г. с искане да му бъде издаден лиценз за извършване на дейност като системен оператор на платежна система за обслужване на плащания по операции с банкови карти на територията на страната. В изпълнение на чл. 57, ал. 1 от Наредба № 3 от 29.09.2005 г. на Управителния съвет на Българската народна банка за паричните преводи и платежните системи (Наредба № 3/2005 г.), с Докладна записка от 16.04.2009 г. подуправителят на БНБ - Димитър Костов е внесъл заявлението и приложената към него документация за разглеждане от Управителния съвет на БНБ. В Докладната записка се съдържа предложение до Управителния съвет да вземе решение за отказ за издаване на лиценз на дружеството-заявител, поради констатирани недостатъци в представените от него документи, описани подробно в Докладната записка. С решение № 56 от 23.04.2009 г., издадено на основание чл. 61, ал. 3 във връзка с чл. 79, ал. 1 от ЗППЕПИПС, Управителният съвет на БНБ е отказал издаването на лиценз на "Соккрат" ЕАД за извършване на дейност като системен оператор на платежна система, поради неизпълнение на всички необходими условия за лицензиране, т. к. дружеството не отговаря на изискванията по чл. 60, ал. 3, т. 6, т. 7 и т. 8 от ЗППЕПИПС, във връзка с чл. 57 - чл. 60 от Наредба № 3 от 29.09.2005 г. За да постанови този резултат, административният орган е извършил проверка на приложената от заявителя документация, в резултат на която е установил, че същият не е изпълнил задължението подготвените от него стратегия и бизнес план за дейността му във връзка с оперирането на платежната система да са основани върху реалистични икономически прогнози. Органът е приел, че описаният от заявителя начин за гарантиране на изпълнението на нарежданията, приемани от платежната система е непълен и не удостоверява гарантиране извършването на сетълмента на нарежданията, приемани от платежната система. В мотивите за постановяване на отказа е посочено, че Правилата за дейността на платежната система със системен оператор "Соккрат" ЕАД са непълни и не са съобразени с нормативните изисквания, съдържащи се в специалния закон и подзаконовите актове по прилагането му, като в решението са изброени детайлно изискванията, които дружеството не е изпълнило. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в съвкупност, при извършената служебна проверка на законосъобразността на административния акт по реда чл. 168, ал. 1, във връзка с чл. 146 от АПК, намира жалбата за неоснователна. Атакуваното решение е издадено от компетентен орган, в пределите на неговите правомощия, в надлежна форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Установената от Управителния съвет на БНБ фактическа обстановка се подкрепя от доказателствения материал по делото, поради което се възприема изцяло от настоящата инстанция. В решението са изложени обстойни мотиви, обосноваващи постановения правен резултат. Съдържанието на акта сочи, че административният орган е проверил и преценил приложената от заявителя документация, като е развил доводи по отношение на всеки от констатираните недостатъци, сочещи на липса на удовлетворяване на изискванията по чл. 60, ал. 3 от ЗППЕПИПС. Не се споделя възражението за допуснати съществени процесуални нарушения в хода на административното производство, изразяващи се в неизпълнение на чл. 30, ал. 2 от АПК. Издаването на лиценз за опериране на платежна система е предмет на специална нормативна уредба в Закона за паричните преводи, електронните платежни инструменти и платежните системи и в Наредба № 3/2005 г. за паричните преводи и платежните системи, вкл. по отношение на реда за произнасяне на БНБ по представено заявление за лиценз. Условията, на които трябва да отговаря кандидатът за лиценз, необходимите документи, които следва да подаде, сроковете и процедурата за разглеждане на заявлението му и актът, с който се произнася компетентният орган са регламентирани в посочените специални нормативни актове, поради което е налице хипотезата на чл. 22, т. 1, предл. 2-ро от АПК, която изключва прилагането на общите административнопроизводствени правила, заложени в Кодекса, спрямо издаването на индивидуалните административни актове, за които е предвидено специално производство с оглед естеството им, какъвто акт е процесното решение. Съгласно нормата на чл. 30, ал. 2 от АПК, на която се позовава жалбоподателят, ако искането не удовлетворява изискванията на закона, заявителят се уведомява да отстрани недостатъците в тридневен срок от съобщението за това с указание, че неотстраняването им ще предизвика прекратяване на производството. Цитираната разпоредба не намира приложение в конкретния случай по силата на чл. 22, т. 1 от АПК. Освен това в специалния закон, относим към спора, не е предвидена възможност за допълване на документацията или за отстраняване на недостатъци в същата от заявителя като елемент от процедурата по издаване на лиценз за системен оператор на платежна система. Видно от производството по Глава осма от Наредба № 3/2005 г. органът се произнася по заявлението въз основа на внесената документация, като една от материалноправните предпоставки, явяващи се самостоятелно основание за постановяване на отказ за лицензиране, е именно непълнотата или недостоверността на представената от кандидата за лиценз информация (по аргумент от чл. 61, ал. 3 ЗППЕПИПС). С други думи, при констатиране на непълнота или неверни данни в документацията, Управителният съвет на БНБ разполага с правомощието да откаже издаването на искания лиценз, без да е длъжен да изиска от заявителя отстраняване на констатираните недостатъци. Не сочи на порок на акта релевираното в жалбата обстоятелство, че изложените в докладната записка на подуправителя на БНБ и в решението на Управителния съвет на БНБ мотиви за отказ за издаване на лиценз на "Соккрат" ЕАД не са идентични. Становището на съответния подуправител, отразено в Докладната записка, не е обвързващо за компетентния орган, от една страна, а от друга - предмет на съдебната проверка е законосъобразността на решението на Управителния съвет на БНБ, обективиращо волеизявлението на колективен орган, поради което от значение за спора са единствено посочените в решението фактически и правни основания за издаването му. Неоснователно е оплакването за опорочаване на обжалваното решение, поради наличие на конфликт на интереси по отношение на подуправителя, внесъл заявлението на "Соккрат" ЕАД за разглеждане в Управителния съвет на БНБ. Жалбоподателят твърди, че е нарушено изискването за независимост на компетентните органи от стопанските субекти, като се позовава на обстоятелството, че подуправителят и член на Управителния съвет на БНБ - Димитър Костов, участва в управителен орган на "Банкова организация за разплащания с използване на карти (БОРИКА)" АД, на което БНБ е издала лиценз за системен оператор на платежна система. Съгласно чл. 12, ал. 5 от Закона за Българската народна банка (ЗБНБ), управителят и подуправителите не могат да извършват друга дейност освен преподавателска или като членове на органите на дружества, в които БНБ има участие, или на международни организации във връзка с дейността й. Те могат да извършват неплатена дейност с единодушно решение на управителния съвет, доколкото не е налице конфликт на интереси. Изхождайки от нормата на чл. 12, ал. 5 от ЗБНБ и с оглед неоспорения от жалбоподателя факт, че БНБ има участие в "Борика" АД над 30 %, то следва изводът, че подуправителят Костов е член на Съвета на директорите на това дружество, поради участието на БНБ в същото. Освен, че липсва нормативна пречка за това, горното обстоятелство не води автоматично на извод за приемане на решението в нарушение на основните принципи в административното право и процес за законност, равенство и безпристрастност, установени с чл. 4, чл. 8 и чл. 10, ал. 2 от АПК. Атакуваното решение е израз на волята на Управителния съвет на БНБ в качеството му на колективен орган, а не еднолично на подуправителя, чрез който се внася за разглеждане заявлението, поради което оплакването в жалбата на "Соккрат" ЕАД за незаконосъобразност на административния акт на посоченото основание не се възприема от настоящата инстанция. Върховният административен съд в настоящия състав намира, че обжалваното решение е постановено при правилно прилагане на материалноправните разпоредби и е в съответствие с целта на закона. Съгласно чл. 170, ал. 2 от АПК, когато се оспорва отказ за издаване на административен акт, оспорващият трябва да установи, че са били налице условията за издаването му. Следователно доказателствената тежест в настоящото производство лежи върху "Соккрат" ЕАД. В тази връзка жалбоподателят не е ангажирал доказателства, сочещи на фактическа обстановка, различна от установената в административното производство такава, респ. - опровергаващи правните изводи на административния орган за осъществяване на предпоставките за постановяване на отказ за издаване на лиценз. Видно от нормата на чл. 60, ал. 3 от ЗППЕПИПС, за да бъде издаден лиценз за опериране на платежна система е необходимо кумулативното наличие на изброените в посочената разпоредба изисквания към заявителя. Липсата на което и да е от тях обуславя постановяване на отказ за лицензиране. Преценката дали дружеството - кандидат за лиценз отговаря на императивно заложените в закона условия се извършва на базата на представените от него документи по чл. 57 - чл. 60 от Наредба № 3/2005 г. Съгласно чл. 61, ал. 3, изр. 1 от ЗППЕПИПС, на чието основание е прието процесното решение, БНБ отказва издаването на лиценз, когато заявителят е представил непълна или невярна информация или когато прецени, че заявителят не отговаря на изискванията по чл. 60, ал. 3 от с. з. Анализът на разпоредбите на чл. 41, чл. 49, чл. 50 и чл. 51 от ЗППЕПИПС сочи, че БНБ е овластеният от закона орган, който отговаря за националната платежна система, вкл. за съвместимостта, единството и функционирането на отделните платежни системи в страната и техните оператори като участници в Системата за брутен сетълмент в реално време (СБСРВ). С оглед спецификата и характера на обществените отношения, регулирани от специалния закон, на плоскостта на който е постановен атакуваният отказ, издаването на лиценз за опериране на платежна система е обвързано с безусловното доказване от страна на заявителите на стандартите на функциониране, връзките между платежните системи и тяхната сигурност и надеждност, както в технически, така и в икономически план, с цел осигуряване на стабилно, навременно и безпроблемно функциониране на националната платежна система (СБСРВ), от което зависи сигурността на извършените плащания. Видно от материалите по делото, компетентният административен орган е преценил в съответствие с представената му от заявителя документация по чл. 57 - чл. 60 от Наредба № 3/2005 г., че не са изпълнени всички изисквания по чл. 60, ал. 3 ЗППЕПИПС за издаване на лиценз на дружеството, а именно - не е удостоверено спазването на условията по чл. 60, ал. 3, т. 6, т. 7 и т. 8 от с. з., поради което е издал мотивиран отказ в рамките на правомощията му по чл. 61, ал. 3, изр. 1 ЗППЕПИПС. Изводите на органа, че стратегията и бизнес плана на дружеството не са основани на реалистични икономически прогнози, че не е гарантирано извършването на сетълмента на нарежданията, приемани от платежната система и че правилата за функциониране на системата не отговарят на изискванията, съдържащи се в ЗППЕПИПС и подзаконовите актове по прилагането му, се възприемат от съда като законосъобразни и обосновани, с оглед подробно изложените в решението мотиви и предвид липсата на доказателства за обратното. Що се отнася до позоваването на разпоредбите на Директива 2007/64 (ЕО, следва да се отбележи, че съгласно чл. 94, ал. 1 от същата, срокът за транспонирането й в националното законодателство на държавите-членки е до 01.11.2009 г., т. е. към момента на приемане на решението, както и към настоящия момент, този срок не е изтекъл, поради което жалбоподателят като частноправен субект не може да се позове на вертикален директен ефект на директивата и да черпи пряко права от общностния акт. При това положение обсъждането на наличието или липсата на останалите условия, необходими за да е налице по изключение хипотеза на директен ефект на конкретни разпоредби на директивата спрямо частноправни субекти, се явява безпредметно. По изложените съображения съдът намира, че като е отказал издаването на лиценз на "Соккрат" ЕАД, Управителният съвет на БНБ е постановил законосъобразно решение от гледна точка на материалния закон, жалбата срещу което следва да бъде отхвърлена като неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 АПК. С оглед изхода на спора, въз основа на направените от процесуалните представители на ответника искания за присъждане съответно на юрисконсултско и на адвокатско възнаграждение, съдът намира, че на основание чл. 143 АПК в полза на ответника се дължат разноски за възнаграждение само за един адвокат, поради което жалбоподателят "Соккрат" ЕАД следва да бъде осъден да заплати на БНБ съдебните разноски по делото в размер на 3000 (три хиляди) лева, представляващи адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие - серия Б, № 030343/09.06.2009 г. Водим от горното, и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,