Решение № 12689 от 24.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 7609/2014 г.

Решение № 12689 от 24.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 7609/2014 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по оспорване, подадено от С. В. З. срещу Заповед № 227/25.03.2014 г., издадена от министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение. В жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна, поради което се иска да бъде отменена. Подробни съображения в подкрепа на твърдението и искането са изложени в жалбата и в писмени бележки. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на околната среда и водите изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмени бележки. Не претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество, е неоснователно по следните съображения: С оспорената Заповед № 227/25.03.2014 г., издадена от министъра на околната среда и водите, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на С. В. З. за длъжността "държавен експерт", ранг IV-ти старши в дирекция "Фондове на Европейския съюз за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Води" на Министерство на околната среда и водите (МОСВ). Като основание за издаването на заповедта е посочена разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл във връзка с чл. 108 от ЗДСл и връзка с ПМС № 58/14.03.2014 г. за изменение и допълнение на нормативни актове, като причина е възпроизведено съдържанието на правната норма, а именно "съкращаване на длъжността" (л. 7). Заповедта е връчена на 12.05.2014 г. (л. 7), а оспорването е подадено на 23.05.2014 г., с което е спазен срокът по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл. Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи преписката по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в МОСВ в сила от 1.10.2013 г. и от 25.03.2014 г. (л. 20 - 86), длъжностна характеристика за длъжността, заемана от С. З. с дата 1.04.2013 г. (л. 8 - 10). По делото е прието и заключение на вещото лице К. Г., към което е изготвена и подробна таблица със сравнителен анализ (л. 125 - 181) на длъжностните характеристики на длъжността "държавен експерт" в дирекция "Фондове на Европейския съюз за околна среда", отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Води" на МОСВ (заеманата от жалбоподателката) и спрямо длъжностите "държавен експерт" и "главен експерт" в Главна дирекция "Оперативна програма Околна среда" съответно в отделите "Координация, комуникация, и техническа помощ", "Последващ контрол и процесуално представителство", "Финансова дейност", "Мониторинг", "Оценка на проекти и договаряне", "Програмиране и планиране". Устройственият правилник на МОСВ е претърпял изменения и допълнения в сила от 25.03.2014 г., като е намалена общата численост на персонала от 436 щатни бройки на 413 щатни бройки - видно от Приложението към чл. 16, ал. 2 от него. С това изменение и допълнение на Устройствения правилник на МОСВ са закрити дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" и дирекция "Кохезионна политика за околната среда" - чл. 31 от Устройствения правилник на МОСВ (както други две дирекции в специализираната администрация). Тази промяна е в резултат от преструктуриране на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" и двете закрити дирекция "Кохезионна политика за околната среда" и дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" са обединени в Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда". Това обстоятелство се установява от приетите по делото щатни и поименни разписания и отговор на четвърти въпрос в заключението на вещото лице К. Г. (л. 124). При тази структурна промяна в Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" са предвидени 123 щатни бройки, от които 21 за длъжността "държавен експерт", като преди за същата длъжност в дирекция "Кохезионна политика за околната среда" са предвидени 8 щатни бройки, а в дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" е имало преди закриването й 12 щатни бройки, от които 4 в отдел "Оценка, търгове и договаряне" включително 1 щатна бройка, заета от жалбоподателката в направление "Води" на този отдел. Следователно в новообразувана главна дирекция е предвидено "държавните експерти" да са 20 на брой вместо съществувалите 21 щатни бройки в двете закрити дирекции. От анализа на вещото лице Г., в резултат на който са формулирани и отговорите на втори и трети въпрос (л. 118 и л. 119), следва да се приеме от фактическа страна, че функциите и задачите, залегнали в длъжностната характеристика на "държавен експерт" в отдел "Оценка, търгове и договаряне", са запазени и се констатират в известна степен в длъжностните характеристики на държавен и главен експерт в отдел "Оценка на проекти и договаряне" и в минимална степен в длъжностната характеристика на длъжностите държавен и главен експерт в отдел "Координация, комуникация и техническа помощ" и държавен и главен експерт в отдел "Програмиране и планиране". По същия начин конкретно и функциите и задачите, залегнали в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от жалбоподателката - държавен експерт в отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Води", не се установяват само в една длъжностна характеристика за една позиция в новообразуваната Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда"). Тези отдели са част от новосъздадената Главна дирекция "Оперативна програма "Околна следа" - видно от приетото длъжностно разписание. Част от служителите от закрития отдел "Оценка, търгове и договаряне" от закритата дирекция "Фондове на ЕС за околна среда" са преназначени в новосъздадената Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда", но в други нейни отдели "Административен" и "Подготовка и оценка на проекти" (таблицата на л. 117). От общо 16 служители, заемали длъжности в закрития отдел "Оценка, търгове и договаряне" седем са преназначени и след изменението в Устройствения правилник на МОСВ от 25.03.3014 г. (констатации от длъжностното разписание на л. 20 и 27 и отговор на първи въпрос от вещото лице, л. 117). В отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Води" преди да бъде закрит като част от закритата дирекция "Фондове на ЕС за околна среда" според поименното длъжностно разписание от 1.10.2013 г. фигурира 1 щатни бройки за "държавен експерт", която е заета от жалбоподателката и няма незаети щатни бройки (л. 80), а след извършената структурна промяна функциите и задачите за тази длъжност не се изпълняват само в един конкретен отдел в "Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" според заключението на вещото лице - отговор на първи въпрос, предпоследен абзац на л. 116. След изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. за относително дълъг период от време (5.05.2015 г.) не е извършвана нова промяна в него, а и последващите изменения не са толкова съществени, колкото тези, които са станали повод за издаване на оспорената заповед. Изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. е извършено с § 2 от ПМС № 58/14.03.2014 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет. Това ПМС е издадено от Министерски съвет на основание глава трета, раздел II от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, приет с ПМС № 229/23.09.2009 г. (УПМСНА). Съгласно чл. 8, ал. 2 от УПМСНА Министерски съвет с постановления приема правилници или наредби или урежда обществени отношения, съобразно компетентността му установена в чл. 144 от Конституцията на Р. Б. и законите. Следователно Министерски съвет е компетентен орган по смисъла на чл. 76, ал. 1, предл. 2 от АПК да измени и допълни Устройствения правилник на МОСВ при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма. Измененията и допълненията на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. не противоречат на нормативен акт от по-висш ранг, включително и на Регламент (ЕО) № 1083/2006 г., Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г., (публикуван в бр. 347 на "Официален вестник" от 20.12.2013 г. в сила от същата дата). Регламент (ЕС) № 1083/2006 г. на Съвета установява общите правила, които регулират Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд. Регламентът установява принципите и правилата за партньорство, програмиране, оценка, управление, мониторинг и контрол въз основа на поделените между държавите - членки и Комисията отговорности. Първичната правна уредба на изпълнението на дадена оперативна програма, включително функциите на отговорностите за това органи се съдържа в дял VI на Регламент (ЕС) № 1083/2006 г. Съгласно чл. 59, § 1, б. "а" от Регламент № 1083/2006 г. за всяка оперативна програма държавата - членка определя управляващ орган: национален, регионален или местен публичен орган или публичноправен или частноправен орган, определен от държавите - членки да управлява оперативната програма. Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и съвета определят общоприложимите правила за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионен фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, които функционират в съответствие с общата рамка. Регламентите не определят структурата на администрацията, който изпълнява функциите на управляващ орган по всяка една от оперативните програми. Следва изрично да бъде посочено, че извършеното преструктуриране на управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" не противоречи на европейското право като в случая е възможно да се приеме, че е обусловено и от приключване на един програмен период (2007 - 2013 г.) и започване на нов програмен период (2014 - 2020 г.) От всички събрани по делото доказателства може да бъде направен категоричен фактически извод, че извършваните изменения в длъжностното разписание и поименното длъжностно разписание са пряко следствие от измененията и допълненията на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г., които съдържат съществени структурни промени - закриване на четири дирекции на специализираната администрация, включително дирекцията, в която е работила жалбоподателката С. З. При тази промяна заеманата от нея длъжност е съкратена като нормативно определена позиция, а изпълняваните от нея функции и задачи не са преминали заедно в друга длъжност в друг отдел/дирекция. Запазените функции и задължения се констатират в известна степен в други длъжности на държавен и главен експерт в отдел "Оценка на проекти и договаряне" и в минимална степен в длъжностите държавен и главен експерт в отдел "Координация, комуникация и техническа помощ" и държавен и главен експерт в отдел "Програмиране и планиране", т. е. не са продължили заедно да са част от функциите и задачите на една длъжност. От друга страна броят на щатните бройки за длъжността "държавен експерт" в главната дирекция е по-малък от общия брой щатни бройки за длъжността "държавен експерт" на двете закрити дирекции, които са станали част от новосъздадената главна дирекция. Намалението на общата численост на персонала на МОСВ, намаляването на броя на лицата, заемащи длъжността "държавен експерт" в новообразуваната главна дирекция спрямо закритите две дирекции, преставането да съществува на позицията "държавен експерт" в отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Води" в дирекция "Фондове на ЕС за околна среда" и разпределяне на част и отделни функции и задачи, който са били присъщи за нея, на други няколко различни длъжности в различни отдели, следва да бъде определено като съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката. При така събраните доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл. 42, ал. 5 от ЗА, в необходимата писмена форма. При издаване на оспорената заповед не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. При проверката относно спазването на материалния закон, настоящият съдебен състав констатира следното: При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай министърът на околната среда и водите като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в Устройствения правилник на МОСВ и на приложението към чл. 16, ал. 2 от същия, които са приети с действителен акт на Министерски съвет. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ, бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни и в случая са налице и двете. Установено е, че броят на служителите в Главна дирекция "Оперативна програма Околна среда", създадена с изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г., е 123, от които 20 за длъжността "държавен експерт", а броят на служителите в двете закрити дирекции "Кохезионна политика за околна среда" и "Фондове на Европейския съюз за околна среда" общо е 132, от които 21 за длъжността "държавен експерт". Намалена е и общата численост на персонала на министерството от 436 на 413. Намаляването на броя на служителите е в резултат от обединяването на две дирекции и създаване на нови позиции, между които се преразпределят от функциите и задачите на съществуващите преди това длъжности. Само част от служителите са преназначени на новосъздадените позиции, които се различават и по системата от функции и задачи като една цялост в сравнение със системата от функции и задачи за длъжността, заемана от жалбоподателката. Действително част от изпълняваните от нея функции и задачи не са отпаднали въобще, но като система от едно цялостно изпълнение от един служител са престанали да съществуват. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема за установено по категоричен начин, че при издаване на оспорената заповед са били налице предпоставките на чл. 106, ал. 2 от ЗДСл. В случая е намален броят на държавните експерти и позицията "държавен експерт" в отдел "Оценка, търгове и договаряне", направление "Води" на дирекция "Фондове на ЕС за околна среда" е отпаднала от длъжностното разписание, налице е и второто кумулативно изискване, за да се приеме, че има реално съкращаване на длъжността, а именно, тази длъжност не фигурира вече като система от функции, задължения и изисквания. При издаване на оспорената заповед не е допуснато нарушение и на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи, е съразмерността. Така, както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). При анализ на измененията на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. се установява съществена структурна промяна в резултат от промяната в управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" съвпадащ с приключване на един и започване на нов програмен период. Преназначаването на част от държавните служители на новосъздадените позиции не е възможно да бъде тълкувано като превратно упражняване на власт при издаване на оспорената заповед. Този извод е обусловен от обстоятелството, че според ЗДСл за разлика от Кодекса на труда не е длъжен според да извърши подбор при съкращаване на длъжността и защото обективно се установява извършена съществена структурна промяна в администрацията на министерството, при която не са запазени заедно всички задачи и функции, изпълнявани от жалбоподателката. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е неоснователно, а оспорената Заповед № 227/25.03.2014 г. на министъра на околната среда и водите е законосъобразен административен акт, издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма и процедура без да противоречи на целта на закона. По водене на делото ответната страна не е направила разноски и не претендира заплащане на такива, поради което с оглед изхода на спора разноски не следва да бъдат определяни. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение