Решение № 3576 от 12.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 6184/2011 г.

Решение № 3576 от 12.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 6184/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Матей Георгиев Дулев, гр. Пловдив, ул. "Иван Радославов" № 13 срещу решение от 14.03.2011 г. на Административен съд, гр. Пловдив, постановено по административно дело № 2770/2010 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Дулев срещу заповед № з-3423 от 04.06.2008 г. и писмо, изх. № Я-14460 от 01.12.2010 г., на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Пловдив. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно се ограничил с обсъждане само на основанията за нищожност на оспорената заповед на директора на Областната дирекция и не изпълнил задълженията си по чл. 168, ал. 1 АПК. Съдът не отчел върховенството на правото на Европейския съюз и трайната съдебна практика по прилагане на чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи (ЗБЛД). С оглед на това касаторът твърди, че оспорената заповед и отказа за нейната отмяна са незаконосъобразни. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да отмени заповед № З-3423 от 04.06.2008 г. и писмо, изх. № Я-14460 от 01.12.2010 г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Пловдив. Ответникът по касационната жалба - директорът на областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на касационната жалба. В частта, в която съдът отхвърлил искането за прогласяване на нищожността на заповедта, с която е наложена принудителната административна мярка, решението е правилно. В частта, в която съдът отхвърлил жалбата срещу отказа да се отмени заповедта - решението е неправилно. Съдът не отчел, че разпоредбата на чл. 75, т. 6 ЗЧЛБ е обявена за противоконституционна и това е ново обстоятелство по смисъла на чл. 142, ал. 2 АПК, което съдът е длъжен да отчете. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за частично основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че със заповед № з-3423 от 04.06.2008 г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи на Дулев била наложена принудителна административна мярка "забрана за напускане на страната" на основание чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД. Заповедта не била обжалвана и влязла в сила на 27.06.2008 г. С молба, вх. № Я-24317 от 24.11.2010 г. Дулев поискал от ответника да отмени заповедта за налагане на принудителната мярка. С писмо, изх. № Я-14460 от 01.12.2010 г., ответникът отказал отмяна на заповедта с мотива, че не са налице предпоставките за приложение на чл. 91, ал. 1 АПК, на чл. 99 АПК, както и сроковете за това по чл. 102 АПК са изтекли. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че жалбата срещу писмо, изх. № Я-14460 е неоснователна, тъй като не са налице нито предпоставките за оттегляне на акта, нито за възобновяване на административното производство. Приел, че заповедта, с която е наложена мярката е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, че последващата отмяна на разпоредбата на чл. 76, т. 3 ЗБЛД не прави акта нищожен. Въз основа на това направил извод за неоснователност на жалба и я отхвърлил. Извод на съда по отношение на заповедта на директора на Областната дирекция е правилен, но изводът по отношение на обективирания в писмо, изх. № Я-14460, отказ за отмяна на наложената принудителна административна мярка е неправилен. По делото няма спор за факти. Безспорно е, че с влязла в сила заповед на Дулев е наложена принудителна административна мярка - "забрана за напускане на страната". Безспорно е също, че на 24.10.2010 г. Дулев сезирал ответника с искане да отмени наложената мярка, както и че органът отказал с оспореното писмо, изх. № Я-14460. Спорът е за приложението на материалния закон. По правилността на съдебното решение в частта, досежно заповед № З-3423: Ноторно известно е, че всеки индивидуален административен акт, като властническо волеизявление на държавата, осъществено чрез конкретно оправомощен да регулира дадения вид обществени отношения неин орган, когато е влязъл в сила, респективно когато е допуснато предварителното му изпълнение, обвързва адресатите по задължителен начин. Срещу силата, която този акт има - да налага едностранно, безусловно и независимо от волята на адресата изпълнението му, законодателят е предоставил правото на засегнатите от акта лица да оспорят законосъобразността му по съдебен ред. Това право, с оглед на необходимостта от стабилност на регулираните обществени отношения, е свързано със законово определен срок. Ако срокът изтече без правото на оспорване да е упражнено то се погасява, а актът става стабилен, става юридически факт, с който законът свързва пряката изпълняемост на определените в него правни последици дори и актът да страда от пороци, които го правят унищожаем. Само когато порокът на акта е такъв, че на практика липсва съществен елемент на фактическия състав на правната норма, за да има въобще властническо волеизявление, т. е. когато актът е нищожен, законодателят не е обвързал със срок възможността нищожността на акта да бъде обявена от съда. И това е логично, тъй като нищожният акт не поражда целените правни последици. В случая, касаторът не се възползвал от субективното си право на жалба, за да оспори законосъобразността на заповедта за налагане на принудителната му мярка. С оглед на това заповедта влязла в сила и породила правни последици. Оспорването, което прави сега на акта е допустимо само с оглед на твърдения за неговата нищожност. Съобразявайки рамките на допустимия контрол съдът правилно проверил налице ли са пороци на акта, които го правят нищожен. В правилни и обосновани мотиви, споделяни изцяло от настоящата инстанция, съдът подробно аргументирал защо оспорения акт не е нищожен. Той е издаден от компетентен орган като в производството не са допуснати нарушения, които да са довели до неговата нищожност. Вярно е, че заповедта е издадена на правно основание, което от една страна, след издаването на акта е отменено, а от друга, и към датата на издаването на акта - 04.06.2008 г., е било в противоречие с норми на европейското право, но това не прави акта нищожен, а само унищожаем - постановен в нарушение на материалния закон. Тази незаконосъобразност е можело да бъде отстранена по реда на оспорването на акта в срока по чл. 149, ал. 1 АПК. В настоящото производство тази незаконосъобразност не може да бъде отстранена. Като стигнал до този правен извод съдът постановил правилно съдебно решение, а доводите на касатора за неговата неправилност са неоснователни. Горното не означава, че за касатора не е налице законова възможност да защити интереса си от отмяна на наложената му принудителна мярка. По правилността на съдебното решение в частта, досежно писмо, изх. № Я-14460: Съдът приел, че по отношение на писмо, изх. № Я-14460, не са налице основанията по чл. 99 АПК за възобновяване на административното производство. Този негов извод е правилен и мотивиран. Действително, по отношение на издадената заповед № з-3423 от 04.06.2008 г. не е налице нито едно от лимитативно изброените в закона основания, при наличието на които и в сроковете по чл. 102 АПК е допустимо възобновяване на производството по издаване на влязъл в сила, необжалван по съдебен ред административен акт. Съдът приел също, че на са налице и предпоставките на чл. 91 АПК. Този негов извод също е правилен и обоснован. В случая не става въпрос за преразглеждане на акта в срока и при условията на чл. 91, ал. 1 АПК, най-малкото, защото заповедта не е оспорена пред горестоящ административен орган, а и срокът за това отдавна е изтекъл. Въпросът е, че касаторът не е искал възобновяване на административното производство по чл. 99 АПК, с цел поставяне отново на материалноправния въпрос, разрешен с влезлия в сила административен акт, нито оттегляне на акта при условията на чл. 91 АПК. Законосъобразността на заповедта за налагане на принудителната мярка не е предмет на неговото искане. Той твърди, че е налице нов, релевантен юридически факт, който налага преразглеждане на наложената мярка и преценка не са ли налице основания за нейното отпадане, за нейната отмяна. Тези две хипотези следва ясно да се разграничат от правна гледна точка, макар в чисто житейски план, за адресата при допуснато възобновяване на административното производство и постановяване на последващ административен акт, с който се отказва налагането на мярката, и при отмяна на наложената мярка поради отпадане на основанията за нейното налагане, резултатът да е един и същ. Принудителните административни мерки са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда. Тяхната цел, за разлика от административните наказания, които санкционират вече осъществено неправомерното поведение, е да обезпечат изпълнението на дадено задължение. Принудителната мярка цели да обезпечи и осигури незавършено, бъдещо изпълнение на дадено задължение, докато административното наказание е санкция за нещо, което вече е осъществено. Тази съществена разлика в целта на двете форми на административна принуда обуславя и разликите в правните способи за тяхното налагане и изпълнение. И за двата вида принуда е налице възможност за възобновяване на административното производство, т. е. за повторно разглеждане на материалното правоотношение при наличие на законоустановени юридически факти. Това е гаранция за законосъобразността на акта, с който се налагат. Но докато за административното наказание е предвиден ред за неговото изпълнение, то при принудителните мерки е предвидена възможност за прекратяване, за отмяна, тогава и когато са престанали да изпълняват обезпечаващата си функция. Да се отрече тази правна възможност означава да се използва държавна принуда не с предвидената от закона цел. Следователно касаторът е искал преразглеждане на мярката, още повече, че същата е наложена без да е определен срок на действие и от налагането й са изминали повече от две години. С оглед на това за ответника по жалбата е било налице задължение да извърши проверка необходима и допустима ли е все още наложената мярка за обезпечаване на съответното правоотношение и в съответствие с резултата от тази проверка да постанови акт, с който да отхвърли искането за прекратяване на действието на мярката, или да я отмени, а не да твърди, че не са налице основания за оттегляне на заповедта или възобновяване на административното производство. Принудителната мярка по чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД цели да създаде условия за възстановяване на вредите от вече извършеното правонарушение - неизпълнение на установено по съдебен ред парично задължение към частен субект. Тази мярка безспорно била постановена в интерес на субекта, чиито субективни права са противоправно накърнени. Поради това законодателят посочил - чл. 78а ЗБЛД, че принудителната мярка се отменя след като се получи становище на органа, издал акта, от който произтича основанието за прилагането й. Т. е. този орган е участник в административното производство по преценка необходимостта от продължаване на действието на мярката, той има определена процесуална компетентност, но той не е решаващ орган и неговото становище не е единствено и решаващо за преценката на компетентния орган - в случая, този по чл. 78а, ал. 1 ЗБЛД. Решаващи за преценката на компетентния орган са материалноправните предпоставки, допущащи действието на принудителната административна мярка, към датата на произнасяне на органа. Към тази дата - 01.12.2010 г., чл. 76, т. 3 ЗБЛД е отменен. Наред с това, с оглед членството на България в Европейски съюз и в съответствие с факта, че засегнатото с мярката субективно право на адресата - правото на свободно движение на територията на държавите-членки, е регулирано от европейското законодателство, то приложение следва да намери и общностното право, тъй като същото е неделима част от правния ред, приложи в страната. Приложение следва да намери и Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, която с оглед на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, има предимство пред норми на вътрешното право, които й противоречат. Следователно основателността на искането на адресата на мярката административният орган е следвало да прецени въз основа не само на становището на органа, в чийто интерес е наложена мярката, но при отчитане на всички относими материалноправни разпоредби. Съдът, при преценка законосъобразността на оспорения отказ за отмяна на наложената принудителна административна мярка - какъвто по своята същност е постановеният акт, е следвало първо, правилно да установи петитума на отправеното до органа искане, и второ, да изходи от действащото материално право и трайно установената съдебна практика на противоречие на разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) ЗБЛД с разпоредбите на релевантното европейско право - чл. 20, § 1 и 2, б. "а" и чл. 21, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз, чл. 45 от Хартата на основаните права на Европейския съюз и чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО, както и с чл. 2 от Протокол 4 на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи. Видно е, че органът не извършил преценка на необходимостта от продължаване на действието на наложената принудителна мярка с оглед на релевантното законодателство, което прави отказа му материално незаконосъобразен. Съдът е следвало да го отмени и да върне преписката със задължителни указания по приложението на закона. Видно от изложеното инвокираните от жалбоподателя твърдения за неправилност на съдебното решение в частта, с която е отхвърлена жалбата срещу отказ на ответника, обективиран в писмо, изх. № Я-14460 от 01.12.2010 г., са основателни. Делото в тази част е изяснено от фактическа и правна страна. Не се налага установяването на факти, нито в хода на съдебното производство съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Съдът следва да отмени решението в тази му част и вместо него да постанови друго, с което да отмени оспорения отказ на органа и му върне преписката за ново произнасяне съобразно изложените по-горе задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. В останалата част съдебното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Страните по делото не са поискали присъждане на направените разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 173, ал. 2 АПК Върховният административен съд