Решение № 6062 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12280/2016 г.

Решение № 6062 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12280/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Светослав Славов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 8892 от 14.07.2016 г. постановено по адм. д. № 14071/2015 г. тричленен състав на Върховен административен съд е отменил Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г. (обн. ДВ бр. 91/24.11.2015 г., в сила от 10.12.2015 г.) за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС на РБ (обн. ДВ бр. 79 от 2008, изм. и доп. бр. 101 от 2008, бр. 3, 100 и 102 от 2009 г., бр. 82 от 2010 г., бр. 26 от 2011 и бр. 94 от 2012 г.). Срещу това решение са подадени касационни жалби от Министерски съвет на Р. Б., Министърът на регионалното развитие и благоустройството и Агенция "Пътна инфраструктура". Излагат се идентични доводи за незаконосъобразност, като считат, че решението е неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и е необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В тази връзка се сочи, че не е допуснато нарушение по чл. 77 от АПК, във връзка с чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2, от ЗНА, като съдът не е съобразил и обсъдил обективно налични доказателства по делото. Твърди се, че проектът на Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г. е публикувано на интернет страницата на Министерство на регионалното развитие и благоустройството, заедно с мотиви, както е спазен 14 дневен срок за предложения и становища на проекта. Посочва факта, че представената по делото информация от Министерството на регионалното развитие и благоустройството към 26.10.2015 г. са публикувани в раздел "Документи", а не в раздел "Нормативни документи" не е съществено процесуално нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като е обезпечено правото на заинтересованите лица да се запознаят с проекта на акта и мотивите към него. Освен това се сочи, че по делото са представени доклад от ресорните в Агенция "Пътна инфраструктура" /АПИ/ дирекции "Поддържане на пътната инфраструктура" и "Пътни такси и разрешителни", приет на Управителния съвет на АПИ, от което следва изводът, че е спазена процедурата по съгласуване, съгл. Разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от ЗНА. По развитите в касационните жалби съображения, касаторите молят обжалваното решение да бъде отменено и делото решено по същество, като бъдат отхвърлени жалбите срещу Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г., заявено е алтернативно становище с искане за отмяна на обжалваното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на Върховния административен съд, поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Срещу същото решение са подадени касационни жалби от И. Н. С. и Х. И. М.. Касационния жалбоподател - И. Н. С. - редовно призован, явява се лично. Касационния жалбоподател - Министерски съвет на Р. Б. - редовно призован, представлява се от юрисконсулт Демирев. Касационния жалбоподател - министърът на регионалното развитие и благоустройството - редовно призован, не се явява, се представлява от адвокат Лазаров. Касационния жалбоподател - Агенция "Пътна инфраструктура" - редовно призован, представлява се от юрисконсулт Василева и юрисконсулт Станева. Касационния жалбоподател - Х. И. М. - редовно призован, явява се лично. Ответникът - Н. В. Ф. - редовно призован, не се явява, се представлява от адв. Дундов, надлежно упълномощен. Ответникът - Т. Й. Т. - редовно призован, явява се лично. Ответникът - Б. Р. Р. - редовно призован, явява се лично и с адв. Петкова. Ответникът - Сдружение "Силна икономика лоялна алтернатива" (СИЛА) - редовно призован, представлява се от адв. Петкова. Ответникът - Сдружение "Център за законодателни оценки и законодателни инициативи" - редовно призован, представлява от Н. Д. - председател на Управителния съвет. Ответникът - Н. Е. Х. - редовно призован, явява се лично. Ответникът - Д. И. С. - редовно призован, не се явява и не се представлява. Ответникът - Д. Я. К. - редовно призован, не се явява и не се представлява. Ответникът - Д. Т. З. - редовно призована, не се явява и не се представлява. Ответникът - И. Е. Д. - редовно призован, не се явява и не се представлява. Ответникът - Б. А. Ю. - редовно призован, не се явява и не се представлява. Ответникът - П. Л. И. - редовно призован, не се явява и не се представлява. Ответникът - Д. С. М. - редовно призован, не се явява и не се представлява. Ответникът - Ф. Ф. М. - редовно призована, не се явява и не се представлява. Ответникът - Р. К. К. - редовно призована, не се явява и не се представлява. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Излага доводи, че е правилен изводът на съда за това, че при издаването на процесното Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г. е допуснатото съществено нарушение на административнопроизводствените правила, поради неспазване на разпоредбите на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Върховният административен съд в настоящия петчленен състав обсъди събраните по делото писмени доказателства и прецени правилността на обжалваното решение по наведени в касационните жалби възражения. При преценка допустимостта на подадените жалби от Министерски съвет на Р. Б., министърът на регионалното развитие и благоустройството и Агенция "Пътна инфраструктура", намира, че са подадени от страни, за които то е неблагоприятно /чл. 210, ал. 1 от АПК/, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и отговарят на формата и съдържанието по чл. 212 от АПК. По отношение на касационните жалби на И. Н. С. и Х. И. М., съдът приема че са недопустими и следва да се оставят без разглеждане. Съгласно чл. 210, ал. 1 от АПК право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. Двамата са били конституирани като заинтересовани страни по делото, които са поддържали жалбите и съответно - незаконосъобразността на постановлението. С решението на Върховният административен съд е бил отменен нормативния административен акт на Министерски съвет на Р. Б. предмет на делото пред първоинстанционния съд. С оглед постигнатия правен резултат решението се явява благоприятно за И. Н. С. и Х. И. М., поради което нямат правен интерес от подаването на касационни жалби. Разгледани по същество касационните жалби подадени от Министерски съвет на Р. Б., Министърът на регионалното развитие и благоустройството и Агенция "Пътна инфраструктура" са основателни по следните съображения: С решение № 8892 от 14.07.2016 г. постановено по адм. д. № 14071/2015 г. тричленен състав на Върховен административен съд е отменил Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г. (обн. ДВ бр. 91/24.11.2015 г., в сила от 10.12.2015 г.) за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС на РБ (обн. ДВ бр. 79 от 2008, изм. и доп. бр. 101 от 2008, бр. 3, 100 и 102 от 2009 г., бр. 82 от 2010 г., бр. 26 от 2011 и бр. 94 от 2012 г.). Съдът е приел, че при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 и чл. 27, ал. 1 от ЗНА, приложими на основание чл. 80 от АПК, поради което на основание чл. 193, ал. 1, във вр. с чл. 146, т. 3 от АПК, е отменил оспореният нормативния административен акт. Съдът е приел, че не е доказано, че проектът на Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г. е публикуван на интернет страницата на министерство на регионалното развитие и благоустройството на 26.10.2015 г. от което е направен извод, че 14 дневния срок по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е спазен, както и мотивите към процесния нормативен акт са били налични към същата дата, поради което е допуснато съществено нарушение на административно производствените правила. Приел е, че е допуснато нарушение на чл. 27, ал. 1 от ЗНА в приложимата й редакция от ДВ бр. 46/2007 г. тъй като проектът не е изпратен на Агенция "Пътна инфраструктура" за съгласуване. Също така тричленният състав на ВАС е приел, че изложените в доклада на вносителя на нормативния административен акт за разглеждане на заседание на Министерски съвет не съдържат конкретни причини, които налагат увеличение размера на винетните такси по чл. 25 и чл. 26 от Тарифата, поради което е допуснато нарушение на изискването на по чл. 28, ал. 2, т. 1 от ЗНА. Тези факти са мотивирали крайния правен извод на съда, че нормативният административен акт е приет при съществено нарушение на процесуалните правила и в противоречие с императивните разпоредби на ЗНА, поради което съдът е отменил Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г., с което е изменена Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС на РБ Наредбата. Решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Първоинстанционният съд е изяснил всички правнорелевантни факти по спора, но изводите му относно допуснатите от административния орган съществени нарушения на изискванията на чл. 77 от АПК, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА не се споделят от касационната инстанция. Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, поради което и на основание препращащата разпоредба на чл. 80 от АПК е необходимо да се спазят специалните изисквания за издаване, уредени в ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА в релевантната му редакция, обн. в ДВ, бр. 46 от 12.06. 2007 г. изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата й редакция, посочена по-горе, изрично възлага задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Неправилно първоинстанционния съд е изложил съображенията си относно допуснато от административния орган нарушение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, след като не е проведено обществено обсъждане. С изменение на закона с ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г. е създадена нова ал. 2 в която законодателят е въвел изискването за законосъобразност на издаваните нормативните актове като в процеса на изготвяне на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. В настоящия случай оспореният административен акт е приет преди изменението на чл. 26 от ЗНА, поради което при приложимата му редакция не се изисква от закона проведено обществено обсъждане, а само задължителна възможност за представяне на становища и предложения. Касационната инстанция не споделя извода на първоинстанционния съд, че при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт е допуснато съществено административнопроизводствено нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Съдът необосновано не е кредитирал представените по делото доказателства, както и извода на вещото лице по изготвеното заключение на съдебно-техническата експертиза относно публикуването на проекта на решението на интернет страница в изпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. От приложените писмени доказателства, а именно разпечатка от административния панел на интернет страницата на МРРБ и извършеното изследване от вещото лице по поставените му задачи относно публикацията на процесните материали, на стр. 5 от заключението е посочил, че двата прикачени файла към публикацията - мотиви и ПМС 26.10.2015, са с дата на последна модификация в страницата - 26.10.2015, която дата означава, че те са били "качени" в страницата на 26.10.2015 г. или са били редактирани последно на тази дата, което установява спазване на изискването за публикуване на нормативния административен акт. Това обстоятелство е потвърдено от вещото лице при проведения разпит в съдебно заседание от 14.06.206 г., видно от отразеното на стр. 10 от протокола / л. 666 от делото/ в което е заявил, че двата файла са били налични на 26.10.2015 г. С решение № 45 по протокол № 46 от 11.11.2015 г. от заседанието на Министерския съвет на Р. Б. е приет проекта на постановление за изменение на Тарифата за таксите които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на Министерски съвет от 2008 г. Това доказва, че е спазен минималния срок от 14 дни за внасяне на предложения по проекта и заинтересованите лица не са бил лишени от възможност за изразяване на мнения и становища. Съгласно чл. 6, т. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), МС издава постановления, когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност, което е осъществено в конкретния случай. По делото не е спорно, че Тарифата е приета от компетентен орган, в рамките на делегираните му правомощия по силата на чл. 10, ал. 6 от Закона за пътищата, според който, "Размерът на таксите по ал. 1, 4 и 5 се определя от Министерския съвет с тарифа, а условията и редът за тяхното събиране - с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството". Като уточнение на тази норма, в ал. 1, т. 1 от същия закон е конкретизирано, че "За преминаване по републиканските пътища, които са включени в трансевропейската пътна мрежа, както и такива, които са извън нея или по техни участъци, Министерският съвет може да въвежда само една от следните такси за определена категория пътни превозни средства, като в конкретния случай е изменен размера на винетните такси с последващ нормативен административен акт по чл. 79 от АПК. Неоснователно е и твърдението, че е нарушен редът, установен в чл. 77 от АПК, съгласно който компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В настоящия случай по делото няма данни да са вх...дирани становища, предложения и възражения, които да са подлежали на обсъждане. Това обяснява факта, че такива не са поставяни на обсъждане. Липсата на становища, предложения и възражения обаче не може да е основание за незаконосъобразност и отмяна на административния акт. Едновременно с това, съдът е омаловажил факта, че по делото са приети като доказателства представеният доклад от директор на дирекция "Поддържане на пътна инфраструктура" и директора на дирекция "Пътни такси и разрешителни" с изх. № 93-01-9793/23.10.2015 г. до управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", който е бил разгледан на заседание на Управителния съвет на "Агенцията за пътна инфраструктура" на 23.10.2015 г., видно от приложения на л. 598 от делото протокол № 12423/15, като е счел, че с това не се доказва изпълнението на чл. 27, ал. 1 от ЗНА. Неправилно е посочено в решението, че към законопроекта липсват мотиви, които да обосновават предлагането му. Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В приложения по делото доклад на министъра на регионалното развитие и благоустройството, който е обсъден на заседанието на Министерски съвет, е отговорил на изискванията на цитираната разпоредба, тъй като е извършен анализ на обществените потребности и съобразил интереса на гражданите от осигуряване на безопасни условия за предвижване по пътищата от републиканската пътна мрежа. След извършен анализ, са посочени причините, които налагат изменение размера на винетните такси, а именно - с оглед осигуряване средства за поддръжката и рехабилитацията на пътищата на територията на страната, който ще осигури безпроблемно и безаварийно придвижване. Посочени са целите и очакваните резултати от предлаганата промяна в нормативната уредба за заплащането на такса за ползване на пътната инфраструктура. В доклада на вносителя се анализират приложените по делото финансова обосновка, който се базира на анализите в разработените доклади на експерти от Световната банка, както и Стратегията за развитие на пътната инфраструктура в Р. Б. 2016 - 2022 г., приета с Решение № 726 на Министерския съвет от 18.09.2015 г. и Средносрочната оперативна програма за изпълнение на стратегията. Предложението за промени е съобразено с изискванията на Директива 2011/76/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, с която се изменя Директива 1999/62/ЕС, като е спазено пропорционалното изчисляване на размера на таксите. При така установеното, настоящата инстанция приема за необоснован извода на първоинстанционния съд, че така изложените мотиви са бланкетни. В практиката си, Върховния административен съд е посочвал в своите решения, че излагането на кратки и не особено развити мотиви не влияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт т. е. чл. 28, ал. 2 от ЗНА, ще бъде нарушен само ако е налице пълна липса на мотиви към проекта за нормативен акт, а в процесния случай това не е така. Още повече, че изложените мотиви в доклада на вносителя са в производство по чл. 79 от АПК и същите са съобразени с предлаганото за приемане решение за изменение на действащ нормативен административен акт. Предвид изложените съображения, обжалваното решение е постановено в нарушение на материалния закон и необосновано, поради което следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна и от анализа на посочените по-горе доказателства следва, че жалбите на Н. В. Ф., Т. Й. Т., Б. Р. Р., Сдружение "С. И. Л. Алтернатива (СИЛА)", Сдружение "Център за законодателни оценки и законодателни инициативи", срещу Постановление на Министерския съвет № 317 от 17.11.2015 г. (обн. ДВ бр. 91/24.11.2015 г., в сила от 10.12.2015 г.) за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС на РБ (обн. ДВ бр. 79 от 2008, изм. и доп. бр. 101 от 2008, бр. 3, 100 и 102 от 2009 г., бр. 82 от 2010 г., бр. 26 от 2011 и бр. 94 от 2012 г.), са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени. С касационната жалба на министъра на регионалното развитие и благоустройството, подадена чрез процесуалния представител, юрк. Б. Б. е направено искане за присъждане на разноски, за производството пред първоинстанционния съд, както и на юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция. За процесуалното представителство пред двете съдебни инстанции следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение по 500 лв. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - Петчленен състав на Първа колегия,