Решение № 5894 от 8.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3855/2018 г.

Решение № 5894 от 8.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3855/2018 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по чл. 209 и сл. от АПК във вр. с чл. 185 и сл. от АПК.

С решение № 410 от 10.01.2018 г., постановено по адм. дело № 12089/2015 г. Върховния административен съд, тричленен състав на трето отделение, е отменил Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" и обмен на информация, приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн. ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г., по жалба на Пенсионно осигурителна компания [фирма], ЕИК [ЕИК] със седалище и адрес на управление [населено място], р-н "[район]", [улица], вх. [номер], ет. [номер], представлявано от изпълнителния директор М. М. и председателя на Управителния съвет Д. П.; по жалба на Пенсионно дружество [фирма], ЕИК [ЕИК] със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], представлявано от изпълнителните директори С. Х. и С. В.; по жалба на Пенсионно осигурителна компания [фирма], ЕИК [ЕИК] със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], ет. [номер], представлявано от изпълнителния директор Н. М. и по жалба на Пенсионно осигурително дружество [фирма], ЕИК [ЕИК] със седалище и адрес на управление [населено място], р-н "[район]", [улица], ет. [номер], представлявано от изпълнителния директор А. Ш..

Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба от министъра на финансите, чрез юрисконсулт И. Г.. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, трето отделение, е недопустимо, алтернативно неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени процесуални нарушения и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Твърди се, че мотивите на обжалвания съден акт не съответстват на материалите и доказателствата по делото. Поддържа се тезата за липса на правен интерес от обжалване на Наредбата. Излагат се подробни съображения в подкрепа на жалбата. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени изцяло решението на Върховния административен съд, трето отделение, по адм. д. № 12089/2015 г. като неправилно и необосновано и да отхвърли жалбите като недопустими, евентуално неоснователни и недоказани.

Срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба и от Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния му представител В. Д.. В същата се прави оплакване, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд, трето отделение, е недопустимо, съответно неправилно поради съществен нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Моли Върховния административен съд отмени обжалваното решение и да върне делото за ново разглеждане от друг състав на съда, или да отхвърли жалбите като неоснователни.

Ответното по касационните жалби - Пенсионно-осигурителна компания [фирма], [населено място], чрез своя процесуален представител адвокат Х., взема становище за неоснователност на касационните жалби.

Ответното по касационните жалби - Пенсионно-осигурително дружество [фирма], чрез адвокат М., оспорва касационните жалби в писмен отговор от 23.02.18 г.

Ответното по касационните жалби - Пенсионно-осигурителна компания [фирма], чрез юрисконсулт Б., оспорва подадените жалби.

Ответното по касационните жаби - Пенсионно-осигурително дружество [фирма], [населено място] не взема становище по жалбите

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение, че касационните жалби са основателни по изложените в тях доводи за неправилност на съдебното решение и следва да бъдат уважени.

Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, като прецени допустимостта на жалбите и наведените в тях касационни основания, приема за установено следното:

Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежни страни и са процесуално допустими. Разгледани по същество са неоснователни.

С решението си тричленният състав на Върховният административен съд, трето отделение, е отменил Наредба за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" и обмен на информация, приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн. ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г. Посочено е, че съгласно чл. 186, ал. 1 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В тази връзка е прието, че правният интерес на четирите акционерни дружества – жалбоподатели е обоснован с предмета на тяхната дейност – те управляват и представляват 8 фонда за допълнително задължително пенсионно осигуряване (ФДЗПО), както универсални пенсионни фондове, така и професионални такива, в отношенията им с трети лица. Изведен е извода, че дейността на жалбоподателите е пряко засегната от оспорваната наредба и поради това са активно легитимирани да я оспорват, съгласно чл. 186, ал. 1 АПК. След това в решението подробно е описана фактическата обстановка по издаването на оспорената наредба. В мотивите на решението е прието, че Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" и обмен на информация е издадена от компетентен орган – Министерският съвет на РБ, който по силата на чл. 179, ал. 3 ДОПК, изм. ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г., в сила от 15.08.2015 г., е овластеният административен орган да определи условията и реда за избор на осигуряване, внасяне, разпределяне на задължителните осигурителни вноски и обменът на информацията. Отбелязано е, че процесната наредба отменя Наредбата за реда за внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски и вноските за Фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите", приета с ПМС № 291/2005 г. (обн. ДВ, бр. 1/2006 г.), а съгласно § 2 от същите – Параграф 1 влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник", т. е. от 4.09.2015 г. с изключение на разпоредбите на чл. 1, т. 4, 5 и 8, чл. 4, ал. 6 и 10, чл. 7, ал. 5 и чл. 10, ал. 6, които влизат в сила от 1 януари 2016 г. Съдът е посочил още, че проектът на оспорения подзаконов нормативен акт е изготвен паралелно със ЗИД на КСО, но същият е предложен за обществено обсъждане преди измененията на Кодекса да са обнародвани в ДВ и да са станали обществено известни, като законът за изменение и допълнение на КСО е обнародван на 11 август 2015 г., от който момент до знанието на всички заинтересовани субекти са доведени измененията му. Проектът на подзаконовия нормативен акт по неговото приложение е качен на сайта на МС и МФ преди това - на 04 август 2015 г. – но за обсъждането му е определен минималният срок от 14 дни и точно в този срок - на 18 август 2015 г. - са приключили обществените консултации. В тази връзка е възприет извода, че в случая фактически е съкратено времето за обществено обсъждане и депозиране на становища и предложения от 11.08.2015 г. до 18.08.2015 г., което представлява съществено процесуално нарушение по смисъла на чл. 26, ал. 1 и ал. 2 ЗНА (в приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, с ДВ, бр. 34/2016 г.), засягащо пряко правата на заинтересованите лица, в това число и на жалбоподателите, както и принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В подкрепа на тези изводи е посочено, че преди 11.08.2015 г. становища не са постъпвали, както и че голяма част от постъпилите становища са депозирани след приключване на обсъждането – на МЕ – 19. 08.; на МТИТС – 20. 08.; МТ – 19. 08.; МВнР – 18.08.2015 г., а становището и бележките на Българската асоциация на дружествата за допълнително пенсионно осигуряване изх. № 02-00-116 от 17.08.2015 г. (л. 94-100) изобщо не са отразени в таблицата на справката за отразяване на становищата (л. 58-67). Обсъден е Протокол № 10 от заседание на Надзорния съвет на НОИ, проведено на 21.08.2015 г., в който според съда са отразени две противоречиви решения: С т. 1. 1, на осн. чл. 36, ал. 1 КСО Надзорния съвет е утвърдил, проекта на постановление за приемане на наредбата. В т. 1. 2, на осн. чл. 35, ал. 9 КСО е записано, че "Надзорния съвет на НОИ не взема решение" (л. 58).

На отделен ред в обжалвания съдебен акт са изложени мотиви за липсата на доказателства по делото за сезирането на Националния съвет за тристранно сътрудничество, както и за липсата на проведени консултации за проекта на постановлението и на наредбата. Отбелязано е, че неизпълнението на процедурата по приемане на нормативен акт по чл. 3, ал. 1 вр. чл. 3а КТ е самостоятелно основание за отмяната му, тъй като провеждането на консултации с НСТС преди окончателното приемане на нормативния акт от компетентния държавен орган е задължително условие. Съдебния състав е посочил, че процедурата по приемане на нормативен акт следва да се спазва стриктно, а в процесния случай тя включва и провеждане на консултации с НСТС и е цитирал практика в този смисъл по решения по адм. дела № 4021/2009 г.; 4062/2009 г.; 2277/2015 г.; 1566/2017 г.

Като трети пункт в решението е посочено, че в § 1а от ДР на ЗНА са предвидени изключения за приложението на изискванията на Глава ІІІ от ЗНА, но нито вида на издавания акт, нито предметния му обхват кореспондират с посочената специална разпоредба. След това решаващия състав е преминал към обосноваване на извода си относно нарушение по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА (в приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, с ДВ, бр. 34/2016 г.), в който законодателят е посочил изчерпателно задължителните изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Посочено е, че са изложени общи съображения, които не дават ясна представа доколко предложените изменения ще допринесат за постигане на търсения резултат, доколко всяка от промените е наложителна и подпомага ли постигането на яснота и конкретика при съобразяване изпълнението на въведените изисквания от страна на органите, които следва да ги имат предвид при осъществяване на възложените им дейности и задачи. Според съда липсва и анализ на съответствието с правото на Европейския съюз. Прието е, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящ на изискванията по ал. 2, съгласно чл. 28, ал. 3 ЗНА, не се обсъжда от компетентния орган и констатираното нарушение е съществено такова, доколкото разпоредбата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА е също императивна по своя характер. Изведен е крайният извод, че производството по приемане на Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" и обмен на информация, приета с ПМС № 233 от 31.08.2015 г., обн. ДВ, бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г. е опорочено поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, уредени в чл. 26, ал. 1 и ал. 2, чл. 27 и чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА. С решението на основание чл. 193, ал. 1 във вр. с чл. 196 и чл. 146, т. 3 от АПК, цялата обжалвана Наредба е отменена.

Решението на тричленния състав е правилно и законосъобразно.

В двете касационни жалби се навеждат оплаквания за недопустимост на оспореното съдебно решение. Излагат се аргументи, че жалбоподателите не притежават правен интерес от оспорване на процесната наредба, като по силата на чл. 147, ал. 1 АПК правният интерес от оспорването е съществен елемент от допустимостта на жалбата. Доколкото допустимостта на решението е обстоятелство, за което касационната инстанция следи служебно /чл. 218, ал. 2 АПК/ и доколкото същото е предпоставка за обсъждане на въпроса за правилността на решението, оплакванията в тази насока следва да бъдат разгледани приоритетно.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Записът в цитираната разпоредба е императивен и категорично сочи за осъществяване на непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Наличието на такъв според чл. 159, т. 4 АПК е основание за допустимост на подадената жалба.

Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд са разпоредбите на Наредба за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителни осигурителни вноски, вноските за фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" и обмен на информация. Обществените отношения, предмет на регулация на наредбата, са определени в чл. 1, т. 1 – 8 на наредбата, като сред тях са и отношенията, свързани с редът за внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски за фондовете за допълнително задължително пенсионно осигуряване. Вярно е, че предметът на регулация на наредбата обхваща и други обществени отношения, но поради наличие на свързаност на същите със задължителните осигурителни вноски за фондовете за допълнително задължително пенсионно осигуряване, за жалбоподателите съществува пряк и непосредствен интерес да оспорват всички разпоредби на наредбата. Приемайки, че за жалбоподателите съществува пряк и непосредствен интерес да оспорват наредбата, първоинстанционният съд не е допуснал нарушение на закона и постановеното решение е допустимо, поради което не е налице оплакването за наличие на основание за отмяна по чл. 209, т. 2 АПК.

Систематизирайки изложените в решението, може да бъде направен извод, че първоинстанционният съд е отменил наредбата поради наличието на следните четири обстоятелства:

• нарушение на чл. 26, ал. 1 и 2 ЗНА поради съкратен срок на времето за обществено обсъждане на законопроекта;

• липса на проведено заседание на т. н. Национален съвет за тристранно сътрудничество;

• отсъствие на изключението на § 1а ДР ЗНА;

• нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА поради липса на ясни и конкретни мотиви на законопроекта;

В двете касационни жалба си навеждат подробни доводи за неправилност на изводите на първоинстанционния съд за наличие на посочените нарушения. По тях настоящата съдебна инстанция съобрази следното:

Оплакванията на касаторите относно изводите на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на чл. 3 от Кодекса на труда предвид липсата на проведено заседание на Националния съвет за тристранно сътрудничество, са основателни. Тристранното сътрудничество е уредено в чл. 3 КТ и според алинея първа, Държавата осъществява регулирането на трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения, осигурителните отношения, както и въпросите на жизненото равнище в сътрудничество и след консултации с представителните организации на работниците и служителите и на работодателите. Конкретното проявление на този принцип по отношение на приемането на нормативните актове, уреждащи тези отношения, е записано в ал. 2 на чл. 3 КТ, според която норма сътрудничеството и консултациите задължително се осъществяват при приемането на нормативни актове по отношенията и въпросите, посочени в ал. 1. От приложените към касационната жалба на министъра на финансите писмени доказателства е видно, че на 25.08.2015 г. е било проведено съвместно заседание на Министерския съвет и Националния съвет за тристранно сътрудничество, на което е бил обсъден проекта за Постановление за изменение и допълнение на Наредбата за реда за избор за осигуряване, внасяне и разпределяне на задължителните осигурителни вноски, вноските за фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" и обмен на информация. В жалбите се твърди, че този протокол е бил представен и пред първоинстанционния съд, но при извършена проверка от настоящата инстанция в тази насока представянето на подобно доказателство не се установява. При условията на чл. 219, ал. 1 АПК следва да бъде прието, че представеният пред настоящата съдебна инстанция протокол/л. ЗЗ и сл. от делото/ установява изпълнението на изискването на чл. 3, ал. 2 КТ за провеждане на сътрудничество и консултации между държавата и представители на работниците и работодателите при приемане на проекта за изменение и допълнение на процесната наредба. Поради изложеното изводите на първоинстанционния съд в обратния смисъл се явяват неправилни и необосновани.

В решението на тричленния състав се съдържа коментар, че въпросната наредба не попада в кръга на изключенията, визирани в § 1а ДР ЗНА. За правна чистото следва да бъде посочено, че визираната разпоредба е в сила от 4.11.2016 г., а обсъждането и приемането на процесната наредба е извършено през 2015 г., т. е. преди влизането в сила на § 1а и коментарът за съответствието е неотносим и излишен.

Настоящата съдебна инстанция споделя и оплакванията на касаторите относно изводите на тричленния състав за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА при приемане на наредбата предвид липсата на ясни мотиви/стр. 17 – 18 от мотивите на решението/. От данните по делото е видно, че разработената финансова обосновка и докладът на министъра на финансите като вносител на законопроекта съдържат в достатъчна степен мотиви, отговарящи на изискванията на чл. 28, ал. 2 АПК. Въпросната наредба не транспонира разпоредби от правото на Европейския съюз, поради което не може да се твърди, че е допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, изразяващо се в липса на анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

Настоящият петчленен състав споделя обаче изцяло решаващите изводи на първоинстанционния съд относно допуснато нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА/в действащата към оня момент редакция/ относно съкратен срок за обсъждане на законопроекта. Мотивите в тази насока са логически обосновани на фактите по делото и при правилно приложение на материалния закон. При положение че подзаконовият акт се издава по приложение на закон, който е обнародван на 11.08.2015 г., няма как да се възприеме тезата на касаторите, че е спазен 14-дневният срок по чл. 26, ал. 2 ЗНА. В случаят проблемът не изхожда от това, кой е началният момент в който може да бъде издаден подзаконов акт по приложение на закон, каквито доводи са развити в жалбата на министъра на финансите. Независимо от тясната връзка между закона /в случая Кодексът за социално осигуряване/ и подзаконовия акт /наредбата/, нормално и логично е обсъждането на проекта за подзаконовият акт да започне след като законът бъде обнародван и влезе в сила, като по този начин стигне до знанието на адресатите си. Този извод не се променя и от обстоятелството, че обсъждането на проекта за наредба е продължило и след определяния краен срок от 18.08.2015 г. до приемането му. Важното и същественото е, че обнародването на проекта за наредба преди обнародването на закона, по приложението на който се издава, съставлява грубо нарушение на нормата на чл. 26, ал. 1 ЗНА, тъй като означа незачитане на законовоустановените принципи за откритост и съгласуваност.

На основание гореизложеното следва да бъде прието, че след като е стигнал до краен извод за допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила, което обуславя необходимостта от отмяна на обжалваната наредба, тричленният състав на Върховния административен съд, трето отделение, е постановил едно правилно съдебно решение, което при условията на чл. 221, ал. 2 АПК следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,