Решение № 342 от 12.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7922/2020 г.

Решение № 342 от 12.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7922/2020 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Административен капацитет" (ОПАК) 2014 – 2020 г. и директор на Дирекция "Добро управление" при Министерския съвет, със седалище в гр. София, бул. "Дондуков" № 1, чрез пълномощник, против Решение № 313 от 14.01.2020 г. по адм. дело № 2698/2018 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), с което съдът е отменил по жалба на Изпълнителна агенция по лозата и виното акт с изх. № 14-32-24 от 19.02.2018 г. на ръководителя на УО (РУО) на ОПАК 2014-2020 г. и е върнал делото като преписка на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Административен капацитет" за ново произнасяне по искането за окончателно плащане. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3, предложение първо и трето АПК. При анализ съдържанието на понятията "определяне" и "извършване" на финансова корекция с оглед приложимата подзаконова регламентация, и доколкото актът, с който в действителност в тежест на бенефициера е определена финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕСИФ, е влязъл в сила и съдържанието му не е оспорено, то счита за неправилен извода на първоинстанционния съд за незаконосъобразно непосочване на основание по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Не споделя извода на съда за липса на посочени фактически и правни основания в оспорения акт, доколкото такива се съдържат в акта с изх. № 14-32-24/20.04.2016 г., към който той изрично препраща. Наред с това, излага, че идентичността на оспорваното първоинстанционно решение с постановеното по адм. дело № 6938/2016 г. по описа на АССГ решение от 16.06.2017 г., води до извод за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила от страна на първостепенния съд в настоящото производство. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – Изпълнителна агенция по лозата и виното (ИАЛВ), не депозира становище по подадената касационна жалба в предоставения му за това срок. В проведено по делото открито съдебно заседание не се представлява. Не претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото и като извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. С обжалваното решение съдът е отменил по жалба на Изпълнителна агенция по лозата и виното акт с изх. № 14-32-24 от 19.02.2018 г. на ръководителя на УО (РУО) на ОПАК 2014-2020 г., с който бенефициерът е уведомен за размера на верифицираните по окончателно искане за плащане № 2/19.01.2016 г. по договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) № 14-32-24/6.10.2014 г., финансиран по ОПАК 2014 – 2020 г. За да постанови този правен резултат, първоинстанционният съд е установил, че Изпълнителна агенция по лозата и виното е бенефициер по сключен с Министерски съвет административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № 14-32-24/6.10.2014 г. по проект "Предоставяне на услуги в подкрепа на бизнеса чрез изграждане на информационно-комуникационна система на ИАЛВ". С акт с изх. № 14-32-24/20.04.2016 г. (влязъл в сила) в тежест на Изпълнителна агенция по лозата и виното в качеството й на бенефициер по сключения административен договор е определена финансова корекция в размер на 5% от засегнатия от нарушението договор № ФСД-07-19 от 7.08.2015 г., сключен с "АЙСИДЖЕН КОРПОРЕЙШЪН" ООД. Във връзка с подадено от бенефициера на 19.01.2016 г. искане за окончателно плащане № 2 е постановен акт с изх. № 14-32-24/13.06.2016 г. на РУО, който съдържа уведомление, че не са верифицирани разходи в размер на 13 033, 37 лева. Същият е бил предмет на последващ съдебен контрол, приключил с постановяването на Решение № 4062 от 16.06.2017 г. по адм. дело № 6938/2016 г. по описа на АССГ. С описаното решение съдът е отменил по жалба на ИАЛВ актът от 13.06.2016 г. и е върнал делото на административния орган като преписка за ново произнасяне по искане за окончателно плащане № 2/19.01.2016 г. Приел е, че в акта не са посочени правните основания за постановяването му, респ. описаните фактически такива не са подведени под хипотезата на конкретна правна норма, което препятства дължимата съдебна преценка по същество и налага връщането на делото за ново произнасяне. На 6.10.2017 г., с писмо с изх. № 14-32-24, РУО е уведомил бенефициера, че във връзка с окончателното приключване на проекта и в изпълнение на решението на АССГ от 16.06.2017 г., сума в размер на 5% от допустимите разходи по засегнатия от определената с акт с изх. № 14-32-24/20.04.2016 г. финансова корекция ще бъде извършена от плащането по разглежданото искане. Установено е още, че в отчета са включени разходи за възнаграждение на Н. Филипова за 28 часа за периода от 2.10.2015 г до 8.10.2015 г. в размер на 133, 37 лева, въпреки че същата е била определена за ръководител на проекта, считано от датата 5.10.2015 г. В тази връзка с писмото е дадена възможност за депозиране в 7-дневен срок на обосновка относно включването на тези разходи в искането. Това писмо е било предмет на последващ съдебен контрол за законосъобразност. По подадена от Изпълнителната агенция по лозата и виното на 21.12.2017 г. жалба е образувано адм. дело № 14183/2017 г. по описа на АССГ. С Определение от 9.01.2018 г. съдът е прекратил производството по делото, т. к. е приел, че оспореното писмо е част от производството по издаване на индивидуален административен акт и в този смисъл има характер на междинен такъв по смисъла на чл. 21, ал. 5 АПК, поради което не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Прекратителното определение е оспорено пред Върховния административен съд, който с Определение № 7487 от 6.06.2018 г. по адм. дело № 3092/2018 г. го е потвърдил, поради липса на правен интерес от оспорването. Това определение също е обжалвано, в следствие на което е образувано адм. дело № 10724/2018 г. С определение № 12236 от 11.10.2018 г. 5-членен състав на Върховния административен съд е оставил в сила обжалвания съдебен акт, като се е присъединил към мотивите на тричленния състав на ВАС. Междувременно, на 19.02.2018 г. е издаден оспореният в настоящото съдебно производство акт с изх. № 14-32-24, с който бенефициерът - Изпълнителна агенция по лозата и виното, е уведомен за това, че по подадено искане за окончателно плащане № 2/19.01.2016 г. по АДБФП № 14-32-24/06.10.2014 г., финансиран по ОПАК 2014-2020 г., са верифицирани разходи в общ размер от 280 853, 66 лева. Посочен е размерът на извършената с акт с изх. № 14-32-24/20.04.2016 г. финансова корекция и този на възнаграждението, предвидено за Н. Филипова (133, 37 лева). При така установената фактическа обстановка първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, но при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и без посочване на правните основания за постановяването му. При извод за наличие на основания за отмяна по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК, съдът е отменил оспорения акт и е върнал делото като преписка за ново произнасяне по направеното искане за окончателно плащане № 2/19.01.2016 г. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Предмет на съдебен контрол пред административния съд е акт с изх. № 14-32-24 от 19.02.2018 г. на РУО на ОПАК 2014-2020 г., с който бенефициерът е уведомен за размера на верифицираните разходи по окончателно искане за плащане № 2/19.01.2016 г. по договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) № 14-32-24/6.10.2014 г., финансиран по ОПАК 2014 – 2020 г. При анализ съдържанието на оспорения акт, се установяват белези на отказ от верификация, от една страна, и такива по произнасяне във връзка с изпълнение на определена с влязъл в сила акт финансова корекция, от друга. Уредбата на производството по верификация се съдържа в Глава Пета "Финансово управление и контрол", Раздел II – "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи" от ЗУСЕСИФ, както и в приетата на подзаконово равнище и действаща към момента на постановяване на оспорения акт Наредба № Н-3 от 8 юли 2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество, издадена от министъра на финансите, обн. ДВ. бр. 57 от 22 Юли 2016 г., отм. ДВ. бр. 44 от 29 Май 2018 г. (Наредба № Н-3). Производството по определяне на финансови корекции за извършени нередности по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвет (Регламент 1303/2013/Регламента) е регламентирано в Раздел Трети на Глава Пета от ЗУСЕСИФ и в Регламента. Нормативната рамка на изпълнението на определените финансови корекции, от своя страна, се съдържа в чл. 75 и сл. ЗУСЕСИФ. Преценката за законосъобразност на акта, в частта, в която е посочен размерът на определената с акт от 20.04.2016 г. финансова корекция, изисква на първо място, анализ досежно взаимодействието между двете производства – това по верификация и това по определяне на финансова корекция за извършена нередност. Представлявайки два същностно различни способа за гарантиране законосъобразното разходване на предоставените от фондовете на Европейския съюз под формата на безвъзмездна финансова помощ средства, производствата по верификация и по определяне на финансови корекции възникват при проявлението на различни предпоставки и имат различни правни последици. Всяка една от двете процедури приключва с издаването на съответните административни актове, при спазването на определени процесуалноправни и материалноправни разпоредби, като всеки един от постановените актове подлежи на самостоятелно оспорване. Взаимодействието между двете производства може да се прояви в два момента от развитието им. Първият от тях е при заявено от бенефициера искане за верификация, когато паралелно с него е образувано (но неприключило) производство по администриране на нередност. В този случай, по арг. от чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, административният орган разполага с възможността да постанови отказ от верифициране на съответния разход. Вторият момент, в който би могла да се открои взаимовръзка между двете производства, е предвидената в чл. 75, ал. 1, предложение второ ЗУСЕСИФ възможност за УО да извърши определената с отделен акт финансовата корекция, като я приспадне от заявените за верифициране средства. Според текста на чл. 75, ал. 1, предложение второ ЗУСЕСИФ, след изтичане на срока за доброволно плащане финансовата корекция се извършва от следващо плащане по проекта заедно с дължимите лихви за просрочие, а когато това е неприложимо – чрез упражняване на права по дадените от бенефициента обезпечения по чл. 61, ал. 2, по ред и начин, определени в нормативния акт по чл. 7, ал. 4, т. 4. Следователно размерът на финансовата корекция, определена (или предстояща за определяне) в тежест на бенефициера, би могъл да предопределя произнасянето на органа в производство по верификация, и при висящност на производството по администриране на нередността, и в хипотеза на приключило такова. Това произнасяне обаче се осъществява на различно правно основание и води до различни правни последици по отношение на бенефициера. Релевантният факт за основателността на всяко едно от двете възможни действия на органа е етапът, на който се намира паралелно провеждащото се производство по реда на чл. 70 и сл. ЗУСЕСИФ. Видно от оспорения административен акт, част от разходите, по отношение на които органът не е уважил подаденото искане за плащане, а именно – тези в размер на 12 900, 00 лева, са средства по определена с влязъл в сила акт от 20.04.2016 г. финансова корекция. Следователно и доколкото в петия абзац от оспорения акт се съдържа изразът: "на основание чл. 75, ал. 2, предложение второ ЗУСЕСИФ, УО на ОПАК извършва определената с влязъл в сила акт № 14-32-24/20.04.2016 г. финансова корекция в размер на 5 % върху разходите по него", безспорно волята на органа е била да извърши определената финансовата корекция от заявените за плащане разходи и в този смисъл да се възползва от правомощието си, уредено в чл. 75, ал. 1, предложение второ ЗУСЕСИФ. УО обаче се е позовал на неприложима към момента на постановяването на акта си правна норма. Съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 1 АПК, съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. В конкретния случай този момент съвпада с датата 19.02.2018 г., към която действащ нормативен акт, регламентиращ процесните обществени отношения е ЗУСЕСИФ, в редакцията му към 19.02.2018 г. (Обн., ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г., изм. и доп., бр. 43 от 7.06.2016 г., бр. 74 от 20.09.2016 г., изм., бр. 58 от 18.07.2017 г., в сила от 18.07.2017 г., изм. и доп., бр. 85 от 24.10.2017 г., изм., бр. 2 от 3.01.2018 г.). Текстът на чл. 75, ал. 2 ЗУСЕСИФ, на който се е позовал органът в оспорения акт, в действащата към този момент редакция на закона, е следният: "След окончателното плащане по проект неизвършените финансови корекции са публично вземане съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс." (ДОПК). Първо. Установените по делото факти и словесните формулировки на органа не кореспондират с хипотезата на тази норма. Посочената разпоредба не предвижда правомощие на административния орган по отношение на изпълнението на финансовите корекции, определени с предхождащ спрямо производството по верификация акт. Предписанието й единствено регламентира характера на вземането, произтичащо от администрираната нередност, на публично вземане по т. 8 от чл. 162, ал. 2 ДОПК, и то в хипотеза, когато последиците от определената финансова корекция не са уредени в съответствие с чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Наред с това, органът не е изложил никакви съображения, налагащи приложението на точно тази разпоредба, както и не е цитирано изрично предписанието й, а фактите не са анализирани с оглед фактическия й състав. Второ. Същата не съдържа повече от едно предложение, а органът е посочил като приложимо второто такова, което на самостоятелно основание буди съмнение относно волята му. След извършена служебна справка досежно предходните редакции на посочената от УО разпоредба, се установява, че преди изменението на ЗУСЕСИФ, извършено с изм., бр. 2 от 3.01.2018 г., текстът й е идентичен със сегашната редакция на чл. 71, ал. 1 ЗУСЕСИФ и действително предвижда възможност на органа да извърши определената с предходен акт финансова корекция от последващо плащане по проекта. Тъй като обаче, същата е изменена, считано от 3.01.2018 г., и в приложимата си редакция към релевантната по делото дата, а именно – 19.02.2018 г., не регламентира действия по извършване на корекции от заявените за плащане суми, то следва, че актът в тази му част е материално незаконосъобразен, което е самостоятелно основание за отмяна (арг.: чл. 146, т. 4 АПК) и следва както от погрешно дадената правна квалификация на извършваните от органа действия, сочеща приложение на разпоредба, която към момента на издаване на акта не е била част от действащото право, така и от принципната невъзможност, поради съществено различие между двете редакции на разпоредбата, действията да се дефинират според хипотезата на чл. 71, ал. 2, предложение второ ЗУСЕСИФ (в редакцията към 19.02.2018 г.). Погрешно дадената правна квалификация е засегнала и правото на защита на адресата на акта. Несъответствието между установените факти и текста на правната норма, под чиято хипотеза те са подведени, е възпрепятствало бенефициера да защити адекватно правата и интересите си, което по съществото си обосновава извод за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила – основание за отмяна по чл. 146, т. 3 АПК. Правилен е изводът на АСССГ за незаконосъобразност на акта и в останалата му част. Видно от съдържанието му, същият не съдържа правните основания за постановяването си. По отношение на заявената сума от 133, 37 лева, органът е постановил отказ от верификация, без да посочи конкретната правна норма, която го обуславя, и без да изложи мотивите, наложили това негово крайно заключение. Преди всичко, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да подчертае изрично, че с цел уеднаквяване разнопосочната практика на административните съдилища законодателят изрично регламентира института на отказа от верификация и съдебната му обжалваемост (виж чл. 64, ал. 3 (Нова – ДВ, бр. 52 от 2020 г.) и ал. 4 (Нова – ДВ, бр. 52 от 2020 г.)), което предопределя правния му характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Макар редакциите на посочените две разпоредби от ЗУСЕСИФ да не са били в сила към момента на постановяването на оспорения акт, те безспорно са релевантни и към настоящия случай, т. к. отразяват развивалите се на един по-предходен от приемането им етап обществени отношения, а и по съществото си отказът винаги засяга правата и законните интереси на бенефициера, който се явява негов адресат, което обуславя характера му на акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. По тази причина органът е следвало да съобрази изискванията на АПК относно формата и съдържанието на индивидуалните административни актове, доколкото процесният е именно такъв. В противен случай той би бил незаконосъобразен поради наличие на основание за отмяна по чл. 146, т. 2 АПК. Разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК изрично поставя изискване, когато административният акт се издава в писмена форма, той да съдържа правни и фактически основания. Правните основания са тези, които сочат целта на постановения индивидуалния административен акт. Тази цел ще бъде постигната едва когато фактите, установени по преписката, респ. делото отговарят на хипотезата на сочената от органа правна норма. И обратно – ако те не осъществяват фактическия състав на конкретната разпоредба, целта на органа не би могла да бъде постигната. В тази връзка, доколкото единствено органът знае целта, която преследва при постановяването на акта си, единствено той е компетентен да посочва правното му основание. (в този смисъл е и съдебната практика: решение № 8239 от 18.06.2018 г. по адм. дело № 13960/2017 г. на VII отделение на Върховния административен съд и много други). Съдът е обвързан от посочената правна квалификация и няма правомощието да дава собствена такава, защото по този начин би променил целта, която преследва административният орган, което би било недопустимо. По тази причина фактическите и правните основания са толкова важен елемент, уреден като основание за незаконосъобразност на административния акт – чл. 146, т. 2, вр. с чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК. Наличието им гарантира законосъобразното упражняване на държавната власт и е предпоставка за нормалното осъществяване на правото на защита, регламентирано като основен принцип в чл. 56 от Конституцията на Република България (КРБ). Също така, спазването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК позволява и на съда да осъществи дължимия контрол за законосъобразност (арг.: чл. 120, ал. 1 КРБ). Следва да бъде посочено, че нито АПК, нито другите приложими в случая законови разпоредби, не регламентират императивно в коя част на акта следва да бъдат посочени правните основания за издаването му. Изискването е, те да са посочени, т. к. това обезпечава в необходимата степен правото на защита на адресата на акта, позволява извършването на съдебен контрол за законосъобразността му и отговаря на нормативното изискване на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Еднопосочна е съдебната практика на Върховния административен съд по аналогични случаи, че непосочването на правното основание в издадения акт представлява съществен порок, обуславящ отмяната му само на това основание. В този смисъл виж: решение № 3388/16.03.2018 г. на ВАС по адм. дело № 14200/2017 г., решение № 16992/12.12.2019 г., постановено по адм. дело № 1802/2019 г., на ВАС, VII отделение, решение № 11257/25.09.2018 г., постановено по адм. дело № 5594/2018 г., на ВАС, VII отделение, решение № 10639/25.08.2017 г., постановено по адм. дело № 5524/2017 г., на ВАС, VII отделение. Видно от съдържанието на оспорения акт, същият не съдържа правното основание, послужило за издаването му, а в частта, където то е посочено (във връзка с определената финансова корекция) е погрешно, поради което и във връзка с изложените съображения, оспореният индивидуален административен акт правилно е възприет от първоинстанционния съд като незаконосъобразен. Поради допуснатото нарушение, съдът е възпрепятстван да извърши дължимата цялостна проверка на акта по същество. АССГ като краен резултат е постановил правилно съдебно решение, което следва да бъде оставено в сила. Разноски не се претендират от ответника и не следва да бъдат присъждани. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение