Решение № 6937 от 2.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2198/2017 г.

Решение № 6937 от 2.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2198/2017 г., III о., докладчик председателят Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационната жалба на Н. Л. П., чрез пълномощника й адв. Г. Г., против Решение № 6913 от 09.11.2016 г., постановено по адм. дело № 8919/2016 г. на Административния съд С.-град. В жалбата се поддържат оплаквания за незаконосъобразност, неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение. В допълнителна касационна жалба сe иска отмяна и на Решение № 8184 от 20.12.2016 г. постановено по същото дело, по реда на чл. 247 ГПК вр. чл. 144 АПК, с което е допусната поправка на очевидна фактическа грешка. Претендира разноски.

Ответната страна - Областен управител на О. С., чрез процесуалният си представител юрк. Диков в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Заинтересованата страна - Национална служба за охрана при Президента на Р. Б. не изразява становище по касационната жалба.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Настоящата инстанция, като взе пред вид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество е основателна при следните съображения:

С обжалваното решение съдът от първата инстанция е отхвърлил, като неоснователна, жалбата на Н. Л. П. против Заповед № РД-15-151 от 19.08.2016 г. на Областния управител на област С., с която на основание чл. 80, ал. 1 от Закона за държавната собственост и чл. 59, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, е иззет от нея и синът й - Р. С. С. недвижим имот - частна държавна собственост, управляван от Национална служба за охрана при Президента на Р. Б., представляващ апартамент № 151, находящ се в гр. С., район "Красно село", ж. к. "Б.", бл. ..., вх...д Ж, ет. ..., поради това, че го държат без правно основание. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспорвания административен акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма и при правилно приложение на материалния закон. Допуснатото нарушение на процесуалните правила, изразяващо се в неуведомяване на жалбоподателката за започналото административно производство, съдът е приел за несъществено, тъй като страната е имала възможност надлежно да се защити в съдебното производство като предяви всичките си възражения и представи съответните доказателства, с които да докаже твърдяната незаконосъобразност на процесната заповед.

Решението е неправилно. Съдът е допуснал съществени нарушения на процесуалните правила, необоснованост и неправилно е приложил материалния закон, поради което решението му ще следва да се отмени, а спорът - да се реши на базата на събраните доказателства, които настоящата инстанция преценява за достатъчни.

Изложената от съда в мотивите му фактическа обстановка не кореспондира на доказателствата.

Не е спорно, че със Заповед № 178 от 01.05.1978 г. на началник квартирна служба на УБО (л. 19 от АД № 8764/2016 г.), въз основа на решение на комисията за разпределение на жилищата при УБО - Д. съвет, взето по Протокол от 01.05.1978 г., жалбоподателката и семейството й, състоящо се от нея и съпруга й - С. И. С. (л. 24 от АД № 8764/2016 г.), са настанени в ап. № 151 в жилищен блок № 217А, вх. ..., ет. ..., находящ се в ж. к. "Б.", състоящ се от една стая, една кухня и сервизни помещения, с обща площ 46.46 кв. м. В самата заповед не е посочено правното основание.

Не се твърди от жалбоподателката и не се оспорва факта, че към датата на издаване на заповед № 178, както и към датата на сключване на наемния договор, Н. Л. - титуляр, и съпругът й - чл. на семейството, не са били служители на УБО (и двамата са 22-годишни; продавачка в "Наркооп" и шофьор в Градския транспорт - л. 24 от АД № 8764/2016).

Не е спорно също, че за блок ..., във вх. ... - от ап. ... до ап. ...; във вх. ... - от ап. ... до ап. ...; във вх. ... - от ап. ... до ап. ... и във вх. ... - от ап. ... до ап. ... на 12.02.1980 г. е съставен акт за държавна собственост № 9661 от същата дата на СГНС - Кирковски РНС, на осн. чл. 3 от ПМС № 156 от 24.07.1973 г. и Заповед за предаване № 303, Екз. 5, 2311/79 г. на УБО - ДС (л. 17 от АД № 8919/2016 г.). Изрично в акта се сочи, че описаните имоти във вх...дове Е, Ж, З и И са "бивша собственост на УБО - Д. съвет" и са предадени за "стопанисване и управление на РРСП "РЕ", считано от 15.10.1977 г. ". В списъка, следващ АДС няма отбелязване за настанени в ап. № 151 на вх. ... в блок ... (л. 19 от АД № 8919/2016 г.).

Въз основа на влязлата в сила заповед, на 25.05.1978 г. е сключен договор за наем (л. 20-23 от АД № 8764/2016 г.) за същото жилище от Н. Л. - "наемател" и директора на РРСП "Ремонт и експлоатация" при Кирковски РНС - "наемодател", в който не е уговорен краен срок на действие, нито са визирани условия за неговото прекратяване.

На 02.07.2001 г. между областния управител на област С., в качеството му на "наемодател" и Н. Л. П. - "наемател" е подписан договор, след постигнато "съгласие" и съгласно "заповед за настаняване № 178/01.05.1978 г. на УБО - Д. съвет", съгласно текста на който наемодателят отдава под наем на наемателя недвижим имот - частна държавна собственост, а именно ап. № 151 с полезна площ от 40.73 кв. м за задоволяване жилищните нужди на семейството му. В договора не е указан срок на действие, а дължимият наем следва да се заплаща по сметка на областната управа (ул. А. ..№...). Към този момент държавата не е установила право на собственост с друг акт за собственост, съставен по реда на чл. 5 ЗДС (в сила от 01.06.1996 г.), освен посоченият по-горе № 9661, т. е. този акт не е загубил своето правно действие съгласно § 10 от ПЗР на ППЗДС (ред. ДВ, бр. 82 от 27.09.1996 г.).

С писмо рег. № 94НН/232 от 13.11.2003 г. (л. 29 от АД № 8764/2016 г.), подписано от Областния управител на О. С. г-жа П. е уведомена: 1. че дължи 393,18 лв. за неплатен наем, ведно с лихвите за забава, които следва да заплати в 7-дневен срок; 2. че "поради това наемните правоотношения са прекратени на осн. чл. 24 ЗДС, чл. 22, ал. 2 от ППЗДС и чл. 14, т. 1 от договора за наем от 02.07.2001 г. "; и 3. че ако не освободи жилището в 1-мес. срок "ще бъдат предприети действия по изземване".

Такива действия не са били предприети.

Със заповед № РД-04-041 от 21.12.2007 г. (л. 15) на Областния управител на О. С., на осн. чл. 32, ал. 1 ЗА вр. чл. 7, ал. 2 от Устройствения правилник на Областната администрация, чл. 14, ал. 1 ЗДС, АДС № 9661/12.02.1980 г. на Кирковски РНС и писмо вх. № 02/15 от 03.04.2001 г. на началника на НСО (неприложено по делото) е наредено "недвижим имот - частна държавна собственост, намиращ се в гр. С., район "Красно село", ж. к. "Б.", бл. ..., вх. ..., ет. ..., представляващ апартамент № 151 "да се предаде" на НСО. " В мотивите на акта е посочено, че имотът (ап. ...) е одържавен на основание Заповед за предаване № 303, Екз. 5, 2311/79 г. на УБО - ДС по 156-то Разпореждане на МС от 24.07.1973 г. посочено е още, че жилищният блок, в който се намира процесния имот е бил новопостроен от УБО при ДС на РБ, чиито правоприемник е Националната служба за охрана при Президента на РБ.

В изпълнение на Заповед № РД-04-41 от 21.12.2007 г., на 09.04.2008 г. е извършено "фактическо предаване" на ап. ..., за което е съставен протокол за предаване на недвижим имот - частна държавна собственост (л. 18 от АД № 8764/2016 г.). След това, с писмо рег. № 1117 от 04.03.2008 г. на началника на НСО Н. П. е "уведомена", че областният управител не е имал право да сключи договор за отдаване под наем за ап. № 151, " ... предоставен за управление на НСО (УБО и този договор е нищожен", поради което имотът "се заема без правно основание". Поканена е доброволно да освободи жилището в срок от един месец от получаване на писмото, а в 7-дневен срок да уведоми НСО "за деня и часа", когато ще предаде владението върху жилището (л. 32 от АД № 8764/2016 г.). Доказателства, че това писмо е връчено на адресата не са приложени по делото.

Във връзка с разпореждането по т. 4 от заповед № РД-04-041 от 21.12.2007 г., а именно, в 30-дневен срок от предаването началникът на НСО да депозира пред областния управител искане за съставяне на акт за държавна собственост по реда на ЗДС се твърди, че са изпратени писма рег. № 1119 от 04.03.2008 г.; рег. № 1593 от 19.03.2008 г.; рег. № 4949 от 19.08.2009 г., неприложени по делото, както и искания за стартиране на процедура по чл. 80 ЗДС - освен с вече посочените, още и писма рег. № 1183 от 05.03.2012 г. (л. 31); рег. № 1522 от 21.07.2014 г. (л. 44); рег. № 1625 от 07.03.2013 г.; рег. № 2957 от 12.07.2013 г. и рег. № 234 от 30.01.2014 г., последните три - неприложени по делото.

Акт за частна държавна собственост (№ 08641) е съставен, на осн. чл. 68, ал. 1 ЗДС вр. чл. 103 и чл. 104 ППЗДС по-рано съставения АДС № 9661 от 12.02.1980 г. на СГНС - Кирковски РНС, на 27.08.2014 г., утвърден от областния управител на област С., вписан в Службата по вписванията с рег. № 4940/2014 г. (л. 45). В т. 10 на същия е отразено, че право на управление е предоставено " На осн. Указ № 145 от 02.02.1990 г. на Държавния съвет на НРБ; Национална служба за охрана при президента на Р. Б.".

С писмо рег. № 02/2 от 12.04.2016 г. (л. 37 и л. 42 от АД № 8764/2016), подписано от зам. областния управител на област С. НСО и Н. Л. са уведомени, на осн. чл. 26 АПК, че по мотивираното искане за даване ход на процедурата по чл. 80 ЗДС е образувана преписка. Жалбоподателката не е получила писмото (л. 41 от АД № 8764/2016 г.), вследствие на което, на 25.05.2016 г. е поставено съобщение до нея на таблото за обявления в Областната администрация на област С. (л. 40 от АД № 8764/2016 г.), свалено на 28.07.2016 г. (л. 39 от АД № 8764/2016 г.).

На 19.08.2016 г. областният управител на област С. е издал Заповед № 15-151, на осн. чл. 80 ЗДС, с която е наредено да се изземе от Н. П. и Р. С. С. ап. № 151, поради това, че го държат без правно основание.

При тази фактическа установеност се налагат следните правни изводи:

Съдът е допуснал съществени нарушения на процесуалните правила и неправилно е приложил материалния закон.

1. Административният орган не е изпълнил задълженията си по чл. 152, ал. 3 АПК и не е приложил списък на страните в производството по издаването на оспорвания административен акт с посочване на адресите, на които те последно са били призовани. Съдът не му е определил срок, в който да изпълни това си задължение, а служебно е конституирал страните с определение от 12.09.2016 г. Като заинтересована страна е конституирана НСО, но не и адресата на заповедта - Р. С. С., чието право на жилище по чл. 8 ЕКПЧОС пряко и непосредствено е засегнато от нея и по отношение на когото съдебният акт ще има правно действие. По аргумент от нормата на чл. 153 АПК страни по делото са оспорващият; органът, издал административния акт; както и всички заинтересовани лица. Според ТР № 1/2001 г. на ОС на съдиите от ВАС "заинтересувани са тези органи и лица, в чиято правна сфера обжалваният административен акт предизвиква правни последици". Към последната категория попадат субектите, за които оспореният административен акт е неблагоприятен, в случая - Р. С.

Нещо повече, в проведеното на 13.10.2016 г. открито съдебно заседание процесуалният представител на жалбоподателката адв. Драганов е направил искане Р. С. да бъде конституиран като заинтересована страна. Съдът е приел това искане за "неоснователно" по причина, че " ... като адресат на процесната заповед има самостоятелно право на жалба срещу нея и няма качеството на заинтересована страна, подпомагаща ответника ...". Определение, с което да се произнесе по това искане не е постановил (на гърба на л. 33 от АД № 8919/2016 г.).

1. В същото съдебно заседание адв. Драганов е оспорил уведомяването, което административният орган твърди да е направил с писмото, приложено на л. 29 от АД № 8764/2016 г., както и подписът, положен от жалбоподателката, удостоверяващ получаването му. На осн. чл. 183 ГПК, приложим субсидиарно в административния процес, е поискал да бъде задължен ответника да представи оригинала на документа, за да се изготви експертиза на подписа. Съдът е удовлетворил това искане, като в определението си е поставил срок - до следващото съдебно заседание да бъде представен оригиналът на писмото. Със становище рег. № 02/2-13 от 27.10.2016 г. (л. 38 от АД № 8764/2016 г.) процесуалният представител на областния управител е заявил, че документът е унищожен на осн. чл. 50, т. 3 от Наредбата за реда за организирането, обработването, експертизата, съхранението и използването на документите в учреждителските архиви на държавните и общинските институции. В нарушение на чл. 183, предл. второ ГПК обаче съдът не е изключил представения по делото препис на документа от доказателствата по делото, като в мотивите си се е позовал на него като е приел, че е именно чрез това писмо административният орган е прекратил наемния договор, което обстоятелство е от съществено значение за преценка на наличието на елементите от фактическия състав на нормата на чл. 80 ЗДС.

1. Необосновано също съдът е приел, че нарушението на процедурата по съобщаване на наемателката за започналото срещу нея административно производство, допуснато от административния орган, не е съществено процесуално нарушение. За да се приложи чл. 61, ал. 3 АПК, както е процедирал областния управител, съгласно чл. 26, ал. 2 на същия кодекс, адресът или другите възможни начини за уведомяване (телефон, факс, електронна поща) на заинтересованите граждани и организации трябва да са неизвестни, какъвто не е настоящият случай. Жалбоподателката и синът й нямат промяна в адресната регистрация, съгласно справката от Регистъра на населението, приложена на л. л. 34, 35 и 36 от АД № 8764/2016 г. Законовите условия, които предпоставят връчване по реда на чл. 61, ал. 3 АПК изискват лицето да е напуснало адреса и да е налице невъзможност да се узнае новият му адрес. Д. временното отсъствие от адреса не е основание за прилагане на правилото на посочената разпоредба. Затова нарушението на чл. 26, ал. 2 е съществено процесуално нарушение, тъй като пряко засяга правото на защита на засегнатата страна.

1. Необосновано съдът е приел, че в случая са налице всички елементи от фактическия състав на нормата на чл. 80, ал. 1 ЗДС. Съгласно текста имот - държавна собственост, който се владее или държи без основание, който се ползва не по предназначение или нуждата от който е отпаднала, се изземва въз основа на заповед на областния управител въз основа на мотивирано искане на съответния министър или ръководител на ведомство. Необходима е наличието на всички изискуеми предпоставки в условията на комулативност, за да се приложи процедурата.

Безспорно за процесния ап. № 151 е съставен АДС № 9661/12.02.1980 г., предоставен за стопанисване и управление на стопанско предприятие на Кирковски РНС. С. влизане в сила на ЗДС и ППЗДС (Приет с ПМС № 235/19.09.1996 г. - отм.) това обстоятелство не се е променило, което с оглед § 10 от ПЗР на ППЗДС (отм.) означава, че посоченият АДС е запазил правната си сила. В него права на управление и разпореждане за бившето УБО не са отбелязани. Отбелязано е, че актуваните по приложения списък апартаменти във вх...дове Е, Ж, З и И на бл. 217а, в ж. к. Б. са "бивша собственост" на УБО - ДС.

На следващо място не е налице елемента "владее или държи без основание", както е приел съдът. Настанителната заповед № 178/1978 г. е законосъобразен административен акт, влязъл в сила и породил правни последици. Този акт не е бил отменен. Въз основа на този валиден акт е сключен валиден договор за наем, който също не е прекратен по законоустановения ред. Затова изводът на съда, че са налице материалноправните предпоставки на чл. 80, ал. 1 ЗДС е необоснован.

Необосновано също съдът е приел, че при постановяване на оспорвания административен акт административния орган не е допуснал съществени нарушения на процесуалните правила и правилно е приложил материалния закон. Този извод не се споделя от настоящия съдебен състав по следните съображения:

Административният орган, в нарушение на процесуалното правило на чл. 35 АПК не е изяснил релевантните за случая факти и обстоятелства. Отделно от това, като не е уведомил заинтересованата страна за започналото административно производство е засегнал правото й на защита.

1. Заповед за настаняване № 178 от 01.05.1978 г. е влязъл в сила административен акт, от който жалбоподателката и семейството й черпят права. Дали адресатите на заповедта са били служители на УБО към този момент или не е въпрос, който е бил предмет на преценката на комисията по разпределение на жилищата при УБО, по чието решение е била издадена тази заповед;

1. Въз основа на законосъобразно издадената и неоспорена заповед е сключен договор за наем без определен срок на действие и без указани правила за неговото прекратяване. Не са представени доказателства за неизпълнение на договорни задължения от страна на наемателката. Нито заповедта за настаняване, нито договорът за наем са били прекратени по законоустановения ред.

1. Съгласно текста на съставения, на осн. чл. 6 от Закона за собствеността, чл. 21 от Правилника за държавните имоти, чл. 3 от 156 ПМС от 24.07.1973 г. и Заповед за предаване № 303, Екз. № 5 2311/79 г. на УБО - Д. съвет, акт за държавна собственост на недвижим имот № 9661 от 12.02.1980 г., посочените в приложения списък апартаменти във вх...д Е, Ж, З и И на построения през 1977 г. жилищен блок № 217А се предоставят за стопанисване и управление, считано от 15.10.1977 г., на РРСП "РЕ" при Кирковски РНС. Т. на чл. 6 ЗС в приложимата му редакция - в. Изв. бр. 92/1951 г. гласи, че държавни стават и имотите, които държавата придобива съгласно законите, а също така и имотите, които нямат друг собственик. Не е изяснено в коя от хипотезите попада процесното жилище.

1. Както се посочи по-горе, съгласно § 10 на ПЗР на ППЗДС (Приет с ПМС № 235 от 19.09.1996 г., обн., ДВ, бр. 82 от 27.09.1996 г.; отм. бр. 78 от 26.09.2006 г.) актовете за държавна собственост, съставени по установения ред до влизането в сила на правилника, запазват правната си сила. В така съставения акт няма отбелязване ведомството - УБО, чиято "бивша собственост" са апартаментите по приложения списък, да е запазило правото на управление и разпореждане, нито са приложени доказателства за собственост.

1. Обратно на приетото от административния орган в АДС № 08641 от 27.08.2014 г. не е налице доказано правоприемство между УБО - ДС и НСО при Президента на РБ. Няма такива и в Закона за НСО (обн., ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г., в сила от 01.11.2015 г.), нито в Постановление № 101 на МС от 30.05.1991 г. за определяне основните функции и задачи на Националната служба за охрана при председателя (президента) на Р. Б. (обн. ДВ, бр. 45 от 07.06.1991 г.), нито в Постановление № 151 на МС от 05.08.1992 г. за приемане на Правилник за устройството и дейността на НСО при Президента на РБ (обн. ДВ, бр. 66 от 14.08.1992 г.).

Не се оспорва факта, че Управлението за безопасност и охрана е закрито с Указ № 145 от 02.02.1990 г. (непубликуван). Административният орган сам е посочил това обстоятелство в оспорвания административен акт (л. 10 от АД № 8764/2016 г.). Необосновано е приетото, че началника на НСО действа в качеството си на ръководител "на ведомство, управляващо описания държавен имот (ап. № 151)", който " ... се управлява от НСО като правоприемник на Управление за безопасност и охрана ...".

Правоприемството бива два вида: според това дали се прехвърля притежаваното от притежателя право или въз основа на него се учредява и прехвърля друго право. Прехвърлителното правоприемство (транслативна сукцесия) се характеризира с това, че едно право, което принадлежи на праводателя, сменя своя носител - преминава у правоприемника. При този вид правоприемство правото се придобива със същото съдържание и евентуално с тежестите, които са го обременявали у праводателя. Когато при един и същ вид субективни права законодателството установява разлика в съдържанието, начините за упражняване и защитата им в зависимост от вида на носителя - дали е физическо лице, ЮЛ или държавата, режимът на който ще бъде подложено правото след прехвърлянето ще зависи от това кой е правоприемникът. Учредителното правоприемство (конститутивна сукцесия) е налице когато праводателят отделя от съдържанието на притежаваното от него право част от правомощията и учредява едно ново право по-ограничено по съдържание от неговото, което правоприемникът придобива. Праводателят запазва своето субективно право, но то се обременява в следствие на учредителното правоприемство поради което съдържанието му се стеснява.

Ведомството, което претендира права върху имота следва да ги докаже, което в случая не е станало.

1. Оспорваната заповед е издадена при несъобразяване с разпоредбата на чл. 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧОС). Н. Л. е настанена в процесното жилище през 1978 г. Там е родила детето си - Р. С. Не са налице данни семейството да се е сдобило с друго жилище, задоволяващо потребностите им от дом. Изпълняват задълженията си по договора за наем, като не са представени доказателства за обратното нито от ответника, нито от заинтересованата страна. Намесата на областния управител е непропорционална намеса в правото им на жилище, личен и семеен живот. Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи е подписана, ратифицирана от Р. Б. и е обнародвана, поради което по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията тя е част от вътрешното право и има примат при противоречие с норма от националното право. Член 8 от Конвенцията защитава и гарантира правото на личен и семеен живот, на жилище и тайната на кореспонденция. Видно от самия чл. е, че регламентираните в ал. 1 права не са абсолютни и те могат да бъдат ограничавани при наличие на предпоставките в ал. 2, а именно - ограничението да е предвидено в закона, да е необходимо в едно демократично общество и да преследва една от изброените цели. Член 8 от Конвенцията съдържа материалноправни разпоредби, които следва да се съобразяват от административния орган и от съда при преценката му относно материалноправната законосъобразност на процесната заповедта за изземване. С обжалваната заповед е осъществена намеса в правото на жалбоподателката на личен и семеен живот, и в правото й да ползва необезпокоявана жилището си. Независимо, че жилището, обитавано от жалбоподателката и синът й не е нейна собственост, обстоятелството, че те пребивават и живеят там близо 40 години го прави тяхно "жилище" по смисъла на чл. 8 от Конвенцията. Затова макар и намесата на областния управител е непропорционална.

При така изложените мотиви настоящият съдебен състав намира, че следва да бъдат отменени както обжалваното решение на АССГ, така и оспорвания административен акт.

При този изход на правния спор претенцията на касационната жалбоподателка за присъждане на понесените по делото разноски е основателна и следва да бъде уважена. Съгласно приложения пред настоящата инстанция списък на разноските за адвокатско възнаграждение пред двете съдебни инстанции страната е заплатила сумата от 600 лв., а за държавни такси - 20 лева, които следва да й бъдат възстановени от бюджета на административния орган, съгласно чл. 143, ал. 1 АПК.

Водим от изложеното и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, трето отделение