Решение № 3592 от 25.3.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2832/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на ЕС Консулт 7 ЕООД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. София, [улица], чрез процесуалния си представител адв. Демирева, против Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща, приета с ПМС 329 от 13.10.2022г., обн., ДВ, бр. 83 от 18.10.2022г., в сила от 18.10.2022г. В жалбата се релевират доводи, че оспорената наредба е незаконосъобразна като издадена при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона, съставляващи отменителни основания по чл. 146, т. 1, 2, 3, 4 и 5 от АПК. Изложени са съображения относно твърдяното противоречие на подзаконовия нормативен акт с конкретни разпоредби от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност /ЗОАРАКВСД/ и Закона за стоковите борси и тържища /ЗБСТ/. Инвокирано е оплакване, че не е спазена процедурата съгласно чл. 26 ЗНА, с което е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, съставляващо самостоятелно основание за отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт. Настоява за отмяна на Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща, приета с ПМС 329 от 13.10.2022г., обн., ДВ, бр. 83 от 18.10.2022г., в сила от 18.10.2022г. Претендира присъждане на разноски, в условията на евентуалност е сторено възражение за прекомерност на адвокатския хонорар на насрещната страна. Ответникът- Министерски съвет на Република България, оспорва жалбата, чрез правен съветник Джурин, в открито съдебно заседание, претендирайки нейното отхвърляне като неоснователна. Представителят на Върховна прокуратура на Република България дава мотивирано становище за основателност на жалбата, според което наредбата е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Върховният административен съд, състав на Осмо отделение взе предвид следното: Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. По допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с определение от 30.10.2023г., в което е приел, че правният интерес да оспорва подзаконовия нормативен акт произтича от обстоятелството, че ЕС Консулт 7 ЕООД е член на Българска стокова борса АД. Към момента на постановяване на съдебния акт липсват данни за отпаднал правен интерес. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбата следва да се счита за допустима и на това основание. Предмет на оспорване в настоящото производство е Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща, приета с ПМС 329 от 13.10.2022г., обн., ДВ, бр. 83 от 18.10.2022г., в сила от 18.10.2022г. При осъществяване на дължимата проверка във връзка с оспорването на подзаконовия нормативния акт, съдът следва да провери всички основания за оспорване по чл. 146 АПК - наличие на компетентност у издателя на акта, спазване на установената форма, съобразяване на административнопроизводствените правила, съответствие с относимите материалноправни разпоредби, съответствие с целта на закона. Разпоредбата на чл. 76, ал. 1 АПК гласи, че нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България въз основа и в изпълнение на законите, Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема правилници и наредби, поради което настоящият състав на ВАС, Осмо отделение счита, че в случая актът е издаден от компетентен орган. Изпълнено е изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Редът за издаване на нормативен акт е предвиден в чл. 77 АПК, която разпоредба задължава компетентният орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове. В чл. 26, ал. 1 ЗНА са регламентирани основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Съгласно ал. 3 на цитираната разпоредба преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА, като целта е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Съгласно чл. 28, ал. 4 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, отговарящ на изискванията на ал. 2 и на предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, не се обсъжда от компетентния орган. По преписката са приобщени следните доказателства: доклад от вносителя относно проект на постановление на МС за приемане на Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща, проект на постановление, финансова обосновка, становище на администрацията на Министерски съвет, частична предварителна оценка на въздействието, справка по чл. 32 от Устройствения правилник на МС, в която са отразени становищата, получени след съгласуване на проекта на акта, разпечатка от портала за обществени консултации за публикуване на проекта за Наредба и разпечатка от интернет страницата на Министерството на икономиката за публикуване на проекта за Наредба. Съдът като прецени събраните доказателства по делото относно спазването на процедурата по изработване на нормативни актове, нормативно уредена в глава ЗНА, счита, установи следното: Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 предвижда, че преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14- дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал.3, изр.второ от ЗНА, когато съставителят на проекта на нормативен акт е орган на изпълнителната власт, публикуването за обществено обсъждане се извършва на Портала за обществени консултации. В тежест на административния орган съгласно чл. 170, ал. 1 АПК е да докаже спазването на законовите изисквания за издаване на оспорения акт. Неоснователни се явяват доводите на касатора досежно липсата на обществено обсъждане, респ. неспазване на процедурата при приемане на оспорената наредба. По делото на л. 63 се съдържа разпечатка, доказваща публикуването на проекта на подзаконовия нормативен акт на интернет сайта на Портала за обществени консултации. При служебна проверка на интернет страницата на портала /https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?@lang=bg-BG&Id=6162/се установи, че са публикувани проекта на наредбата, проект на доклада, частичната предварителна оценка на въздействие, становището на администрацията на МС, справка по чл. 26, ал. 5 от ЗНА за отразяване на постъпили становища и предложения от проведеното обществено обсъждане на проекта за Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща. Изискването по чл. 26, ал. 5 от ЗНА, съгласно което след приключване на обществената консултация и преди приемането, респективно издаването на нормативния акт, на интернет страницата на съответната институция, а когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт едновременно и на Портала за обществени консултации, се публикува справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. В настоящия случай нормативната процедура също е спазена, доколкото след извършената служебна справка на интернет сайта на публично достъпната страница на Министерството на финансите, се установи, че е публикувана справка за отразяване на постъпилите становища и предложения от проведената обществена консултация на проект на ПМС. Спазен е 14- дневният срок по чл. 26, ал. 2 ЗНА, определен за предложения и становища, считано от 04.11.2021г. до 18.11.2021г. Следва да се посочи, че фактът, че предложения и становища не са постъпили от заинтересовани граждани и организации в определения срок не обуславя извод, че публикуването на доклада и проекта за Наредбата не е сторено в съответствие с нормативно предвидения ред. Към проекта на Наредбата е изготвен доклад, в който се съдържат мотивите за издаване на подзаконовия нормативен акт. Изискванията за съдържание и обоснованост са изчерпателно посочени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Макар и накратко са посочени обстоятелствата, които налагат необходимостта в конкретния случай да се приеме нова Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща. Вследствие на направените съществени изменения в ЗСБТ със ЗИДЗСБТ, обн., ДВ, бр.85 от 2006г., в разпоредбата на чл. 26, ал.2 е предвидено приемането й. Няма друг подзаконов акт, който да урежда материята свързана с устройството и правилата на клиринговата къща. Целта е да се въведе нова институция, да се създаде инфраструктура за организиране на деривативен пазар, която да гарантира задълженията на страните по сключените на стоковата борса фючърсни и опционни сделки, както и надзорът върху тях. Съдът счита, че задължителното изискване за излагане на причини и цели за приемане на нормативния акт в случая е изпълнено. По отношение на третото изискване на чл. 28, ал. 2 ЗНА, относно финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба, също са налице мотиви, като е посочено, че прилагането на Наредбата не е свързано с необходимост от допълнителни бюджетни или финансови средства в тежест на изпълнителите на медицинска помощ, както вече се посочи по-горе. Обосновано е и изискването на чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА, досежно "очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива", а именно увеличаване сигурността по транзакциите и ускоряване скоростта, с която търговията би могла да се извършва. Доколкото конкретният проект не регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми на актове от правото на Европейския съюз, направеното в мотивите изявление, че такъв анализ не се налага, не следва да се отчита като нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА. По отношение наведените доводи за противоречие на материалния закон: Основание за приемането на Наредбата е разпоредбата на чл. 26 Закона за стоковите борси и тържища /ЗБСТ/, в която е разписано, че за гарантиране на задълженията на страните по сключените фючърсни и опционни сделки стоковата борса създава клирингова къща или сключва договор със съществуваща клирингова къща. В следващата алинея е посочено, че устройството и правилата за дейността на клиринговата къща се определят с наредба на Министерския съвет. От съдържанието на Наредбата е видно, че в нея са изчерпателно уредени клиринговите дейности, устройството на клиринговата къща, управлението, членството е нея, дейността й, клиринг на борсовите сделки, средствата за осигуряване на надеждното функциониране на клиринговата къща, гаранционен фонд за гарантиране на плащанията по срочните борсови сделки и надзоа на дейността й при условията и по реда на ЗСБТ. Според разпоредбата на чл. 11 от Закона за административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност / ЗАРАКВСД/ законът, който урежда лицензионен режим, установява изчерпателно изискванията, при спазването на които може да бъде издаден лиценз, както и основанията за отказ, също и особените правила в производството по издаване, спиране, прекратяване и отнемане на лиценза. Неоснователни са изложените твърдения в жалбата, че липсва уредена от законодателя регламентация по отношение на изискванията за издаване на лиценз, съгласно предвиденото в горецитираната разпоредба. Нормативната уредба се съдържа в разпоредбата на чл. 26 от ЗБСТ, който закон се явява специален по отоношение ЗАРАКВСД, където е регламентирано, че клиринговата къща се лицензира от комисията, а в ал. 5 е посочено изискуемото съдържание на заявлението за издаване на лиценз и задължителните приложения към него. Изчерпателно изброени са и необходимите документи, които Комисията изисква служебно от Агенцията по вписванията следните документи, необходими за издаване на лиценз за клирингова къща. Поради горните съображения, противно на твърденията в жалбата, не е налице нито противоречие на материално правните разпоредби от ЗАРАКВСД, нито непълнота на закона касателно нормативната уредба на дейността на крилинговата къща. В обобщение на изложеното настоящият състав на ВАС, осмо отделение преценява оспорването на Наредба за устройството и правилата за дейността на клиринговата къща, приета с ПМС 329 от 13.10.2022г., обн., ДВ, бр. 83 от 18.10.2022г., в сила от 18.10.2022г., по жалба на ЕС Консулт 7 ЕООД, за неоснователно. При този изход от спора на ответната страна следва да бъдат присъдени съдебни разноски представляващи юрисконсултско възнаграждение в размер на 100. 00 лв., на основание чл. 78, ал. 3 и ал. 8 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК, чл. 37 от ЗПП и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение,