Решение № 1208 от 12.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9529/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Постъпила е касационна жалба, подадена от Д. И. П., чрез процесуален представител адвокат С. Петкова, срещу решение 2237/17.07.2024 г. на Административен съд- Русе, постановено по адм. дело 321/2024 г, с което се отхвърля жалбата на касатора срещу заповед за преназначаване на длъжност на държавен служител в МВР 3282з-836/26.02.2024 г. на директора на Главна дирекция Гранична полиция МВР (заповедта). С тази заповед касаторът е бил преназначен на младши изпълнителска длъжност старши полицай (оператор на РЛС) в група Охрана на държавната граница от Гранично полицейско управление Русе към РД Гранична полиция Русе при ГД Гранична полиция МВР, считано от датата на встъпване в длъжност. Навеждат се доводи за незаконосъобразност на първоинстанционното решение поради неправилна преценка на фактите, довело да неправилно приложение на материалния закон. Претендират се разноски. Ответникът по касационната жалба Директорът на ГД Гранична полиция А. Златанов представя отговор в законоустановения срок, като излага подробни аргументи за неоснователност на касационната жалба. Моли първоинстанционното решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът Найденов излага становище за правилност и законосъобразност на първоинстанционното решение. След като взе предвид становищата на страните, както и фактите и обстоятелствата, преценени поотделно и в тяхната съвкупност от първоинстанционния съд, настоящият съдебен състав намира от правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима, доколкото същата е подадена от лице с правен интерес в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество жалбата обаче е неоснователна и следва да бъде отхвърлена, а първоинстанционното решение да бъде оставено в сила като валидно и правилно. Доколкото основните оплаквания на касатора са свързани с преценката на съда на събраните писмени и гласни доказателства, касаещи процеса на оценяване на касатора по реда на чл. 6 вр. с чл.14 от Наредба 8121з-408 от 14 април 2015 г. за оценка на изпълнението на длъжността от държавните служители в Министерството на вътрешните работи (Наредбата), съдът намира за необходимо да отговори на няколко важни правни въпроса, свързани с тълкуването на Наредбата. Първият въпрос е свързан с правната характеристика на дейността на органа по назначаването при издаване на заповедта за преназначаване или за прекратяване на служебното правоотношение с оценяваното лице съгласно изискванията на чл. 13 и чл. 14 от Наредбата. Съгласно чл. 19 от Наредбата органът по назначаване взема решение, като потвърждава или не потвърждава направената оценка, след като получи преписката с оценката, изготвена от комисията. Самото потвърждение на оценката от страна на органа по назначаването няма конститутивен ефект по отношение на статута на оценяваното лице. Такъв ефект има заповедта за преназначаване/прекратяване на служебното правоотношение. Потвърждението представлява единствено и само задължителна материална предпоставка за реализация на правомощията, предвидени в чл. 164, ал. 3 (отнасящо се до преназначаването) и чл. 226, ал. 1, т. 11 от ЗМВР (касаещо прекратяването на служебното правоотношение). От телеологичното и систематично тълкуване на разпоредбата на чл. 19 вр. с чл.13 и чл. 14 от Наредбата вр. с чл. 164, ал. 3 вр. с чл. 226, ал. 1, т. 11 от ЗМВР може да се направи извод, че при дадено потвърждение от страна на органа по назначаването, се поражда не само правото, но и задължението да упражни правомощията си за преназначаване или прекратяване на служебното правоотношение с оценяваното лице. Това, което може да направи органът по назначаването, получавайки преписката, е да провери дали оценката е поставена правилно, т.е дали при приетите от комисията факти и обстоятелства относно проверяваното лице е поставена предвидената от Наредбата оценка съобразно критериите, предвидени в чл. 12 от Наредбата. Ако органът по назначаването не е съгласен с оценката, той разполага с правото да не я потвърди. В такъв случай, той може да постави нова оценка, каквато смята за правилна и въз основа на нея да издаде или да не издаде заповед за преназначаване/прекратяване на служебното правоотношение. Органът по назначаването обаче няма правомощия да извършва същински процесуални действия по оценяване и да извършва действия по събиране на доказателства, а разполага с квази контролно-отменителни правомощия, като особеното е, че той не може да указва на комисията да преразгледа случая поради допуснати процесуални нарушения от нейна страна, а е обвързан да издаде потвърждение или ако не потвърди, направо да измени оценката. Право да събира доказателства има единствено и само комисията, доколкото тя извършва същинските действия по оценяване арг. от чл. 6 вр. с чл. 9 вр. с чл. 10 вр. с чл. 12, ал.6 от Наредбата. Поради тази причина преценката на органа по назначаването стъпва на приетото от фактическа страна от комисията. Това е по същество преценка по целесъобразност, в какъвто смисъл следва да се тълкува и прилага трайната и безпротиворечива практика на ВАС (вж. реш. 208-2019-V отд., реш. 13525-2016-V отд.) Тази преценка по целесъобразност обаче няма нищо общо с последиците от взетото веднъж решение по чл. 19 от Наредбата. Както бе обяснено по-горе, органът по назначаването е длъжен при веднъж приета от него оценка да издаде заповед със съдържанието, посочено в чл.13 и чл. 14 от Наредбата. В противен случай, би се оказало, че при получена незадоволителна оценка (от 7 до 12 точки) или най-ниска обща оценка (от 6 и по-малко), органът по назначаването би могъл да потвърди оценката, но в същото време да не издаде заповед за преназначаване/прекратяване на служебното правоотношение (т.е. органът да бездейства). Същият недопустим резултат би се получил и когато органът по назначаването е потвърдил положителната оценка на оценяваното лице при получени 13 и повече точки, което е основание то да остане на същата длъжност съгласно чл. 15 от Наредбата. В този случай, вместо да издаде акт по чл. 15 от Наредбата, той издава акт със съдържанието, посочено в чл.13 или чл. 14 от Наредбата (органът действа, но не съобразно предвиденото в Наредбата). Очевидно, че тези действия или бездействия биха обезсмислили целия процес по оценяването, доколкото самото производство би зависело единствено и само от решението на органа по назначаването, а не от оценката - обстоятелство, което от своя страна би довело до порочност на издадения административен акт поради нарушение на материалния закон. Вторият въпрос е свързан с правната характеристика на оценката по чл. 6 и сл. от Наредбата. Самата оценка не представлява административен акт, а вътрешнопроизводствен чл. 21, ал. 5 от АПК. Поради тази причина следва да бъде коригирано и доуточнено виждането на първоинстанционния съд, че оценката и възраженията по нея не представляват отделно производство от производството по издаване на заповедта по назначаване, а самата процедурата по оценяване е материалноправна предпоставка за издаване на заповедта за преназначаване (както правилно посочва първоинстанционният съд). Отделно от това не би могло да се говори изобщо за наличие на оперативна самостоятелност на комисията, извършваща оценката, тъй като въпросът дали е налице оперативна самостоятелност или обвързана компетентност неминуемо се предпоставя от наличието на административен акт. Третият въпрос е свързан със съотношението между Наредба 8121з-408 от 14 април 2015 г. за оценка на изпълнението на длъжността от държавните служители в Министерството на вътрешните работи и Наредба 8121з-310 от 17 юли 2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи. Действително, съобразно чл. 5, ал.1, т.3 от Наредба 8121з-310 прекият ръководител е този, който има правото и задължението да изготвя мотивирано предложение до органа по назначаването за преназначаване на държавни служители от изпълнителски и младши изпълнителски длъжности. От приетото за установено в хода на първоинстанционното производство е видно, че предложението за преназначване 4066р-2952/21.02.2024 г., изпратено до директора на ГД Гранична полиция , е изготвено от ст. инспектор Д. Чорбаджиев (началник на ГКПП Русе), който не е пряк ръководител на касатора. Това обстоятелство обаче е ирелевантно за процесния случай, доколкото предложението за преназначаване не се включва във фактическия състав по оценяването, респ. по издаването на заповед по реда на чл. 164а вр. с чл. 163, ал. 3 от ЗМВР. Наредба 8121з-408/14.04.2015 г. се явява специална и по-нова спрямо Наредба 8121з-310/17.06.2014 година. Тя урежда специален процесуален ред на този, предвиден в Наредба 8121з-310, като резултатът от оценяването, както бе разяснено дотук, е свързан с пораждането на материалноправна предпоставка за издаването на заповед за преназначаване/прекратяване на служебното правоотношение. Поради тази причина неспазването на реда за изготвяне на предложения по чл. 5 от Наредба 8121з-310/17.06.2014 г. не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като по никакъв начин не би могло да доведе до различен извод на административния орган. В тази връзка следва да бъдат коригирани мотивите на първоинстанционния съд в тази част, тъй като същите се явяват непълни и неубедителни. С оглед на горното, първоинстанционният съд трябва да изследва няколко въпроса, касаещи законосъобразността на заповедта за преназначаване/прекратяване на служебното правоотношение в следствие на получена оценка в рамките, очертани в чл. 13 и чл. 14 от Наредбата: 1) дали е спазена процедурата при провеждане на процедурата по оценяване; 2) дали при постановяване на заповедта органът по назначаването се е съобразил с решението си по чл.19 от Наредбата. Тоест касае се единствено и само за преценка на законосъобразността на издадената заповед чл. 145, ал. 1 от АПК. На основание дотук изложеното, настоящият съдебен състав счита, че в процесния случай първоинстанционният съд въз основа на пълна и всестранна оценка на събрания доказателствен материал е разрешил правния спор, като е приел в рамките на своята компетентност, произтичаща от чл. 145 от АПК, че издаденият административен акт е законосъобразен. Независимо от обстоятелството, че от събраните гласни и писмени доказателства (по-конкретно на св. С.) могат да бъдат откроени редица неясноти относно обстоятелствата, върху които се основава оценката. Конкретен пример за такова противоречие е приетото обстоятелство от комисията в т.1.9. от протокола (лист 10 от приложената адм. преписка), касаещо поставена оценка 1 (лошо изпълнение) по критерия познава оперативната обстановка на ГКПП, своевременно реагира и взима решения при настъпили внезапни изменения като информира и непосредствения си началник . Самата комисия констатира, че твърдяното нарушение от 31.07.2023 г., отнасящо се до предполагаемо извършено престъпление по чл. 301 от НК от страна на касатора, е трудно доказуемо. Още повече, че е налице издадено постановление на зам. окръжния прокурор към ОП-Русе от 10.11.2023 г. за отказ за образуване на досъдебно производство по случая от (два месеца преди изготвянето на протокола), в което изрично се набляга на обстоятелството, че не са установени конкретни данни, които да потвърждават твърденията за извършено престъпление по чл. 301 от НК от страна на касатора на посочената дата. Настоящият съдебен състав изцяло споделя доводите на първоинстанционния съд относно наличието на мотиви на процесната заповед. Тъй като официалният диспозитивен документ със съдържание - Да! , издаден на 21.02.2024 г., изхожда от органа по назначаването и е положен върху същия материален носител, на който е издадено писмо 4066р-2402/09.02.2024 г., в което се съдържат мотивите на комисията, той е функционално свързан с цялостното съдържание, обективирано на материалния носител. Следователно волята на органа е ясна същият споделя и одобрява доводите на комисията. В този смисъл са и постановките на ТР 16-1975-ОСГК ВС. Към всичко останало, настоящият съдебен състав препраща към мотивите на първоинстанционния съд, съгл. чл. 221, ал. 1, изр. второ от АПК, доколкото същите са правилни и изчерпателни. При този изход на спора, на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в полза на ответника по касационната жалба в размер от 100 лева за настоящата инстанция, на основание чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ вр. с чл. 37, ал.1 от ЗПрП. Воден от гореизложеното и на основание. чл. 221, ал. 1, изр. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение