Решение № 3395 от 9.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11802/2010 г.

Решение № 3395 от 9.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11802/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 145 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 28, ал. 2 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Загл. изм. - ДВ, бр. 97 от 2010 г., в сила от 10.12.2010 г.). Емил Здравков Иванов от гр. София оспорва решение № РД-16-904/30.07.2010 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма с което е установено наличие на конфликт на интереси на Иванов, като лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 25, т. 3 от ЗПУКИ, свързан с Антония Иванова Дончева, едноличен собственик на "Бул Екстрийм" ЕООД, гр. София и "Смарт Груп Консултантс" ЕООД, гр. София, вносител, подизпълнител на бенефициенти по Програма ФАР и Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 - 2013. Изложени са доводи за незаконосъобразност на административния акт поради противоречието му с материалния закон и административнопроизводствените правила с искане за отмяната му. Ответникът-министърът на икономиката, енергетиката и туризма не взема становище по жалбата. Върховният административен съд, състав на пето отделение, за да се произнесе взе предвид следното: Производството по установяване на конфликт на интереси пред министъра на икономиката, енергетиката и туризма започва по доклад № Т-93-00-1038/12.07.2010 г., изготвен от комисия към инспектората на Министерство на икономиката, енергетиката и туризма (МИЕТ) на основание на разпоредена със заповед № РД-16-574/20.05.2010 г. извънпланова проверка от министъра на икономиката, енергетиката и туризма в дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" ЕФК - Изпълнителна агенция по Програма ФАР в МИЕТ и Управляващ орган по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 - 2013 г. с предмет на проверката - извършените действия (бездействия/дейности) процеси от Емил Здравков Иванов на длъжност "главен експерт" в дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" с оглед възложените му служебни задължения и установяване наличие на нарушаването им респективно нарушаване на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. В изложението на доклада е посочено, че дирекция ЕФК в министерството изпълнява функциите на Изпълнителна агенция по програма ФАР и Управляващ орган по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността" на българската икономика - 2007 г. - 2013 г. съгласно чл. 30 от Устройствения правилник на МИЕТ. Проверяваният период, очертан в заповедта на министъра за назначаване на комисията е 2006 г. - 2010 г. В тези рамки са анализирани служебните задължения на държавния служител във връзка с участието на дирекцията в която работи в Оперативната програма "Конкурентоспособност". Обобщени - служебните задължения се изразяват в: одобряване на общи критерии за избор на процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, одобряване на насоки за кандидатстване по процедури за предоставяне на безвъзмездна помощ, одобряване на оценителни доклади и решения на МЗ, верифициране на искания за плащане по процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по делегирани и неделегирани приоритетни оси, одобряване на промени в договори по неделегирани приоритетни оси, а по Програма ФАР задълженията на Иванов според служебна бележка, издадена от директора на дирекция ЕФК е включването му като оценител без право на глас в Оценителна комисия за оценка на проектни предложения по проект ВС 2005/017-353-10-04/Е5С/С/С5С-2 - "Конкурентоспособност - 2". Допълнително е включван в заповеди на ръководителя на Програма ФАР за одобряване на финални отчети по всички проекти, за одобряване на оценителни доклади по Оперативната програма "Конкурентоспособност", за одобряване на критерии за допустимост, документи за кандидатстване по съответните процедури. От справките, направени в Търговския регистър към Агенцията по вписванията комисията констатира, че бившата съпруга на Иванов - последният е в брак с Антония Дончева от 2007 г. до м. март 2010 г. - е собственик на търговските дружества "Бул Екстрийм" ЕООД гр. София и "Смарт Груп Консултантс" ЕООД гр. София, в чийто предмет на дейност са включени консултантска дейност и услуги в областта на финансите и счетоводството. В хода на проверката е установено, че 14 бенефициенти, участници в процедурите по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ възлагат изпълнението на консултантските услуги по тях на "Бул Екстрийм" ЕООД и "Смарт Груп Консултантс" ЕООД. Впоследствие с търговските дружества бенефициенти са сключени договори по оперативната програма и по програма ФАР. В процеса на реализация на програмите, свързани с повишаване на конкурентоспособността на българските предприятия и избор на бенефициенти, които да получат безвъзмездна финансова помощ от Структурните фондове на ЕС, Емил Иванов като държавен служител в дирекцията, която е едновременно изпълнителна агенция по едната програма и управляващ орган по другата извършва проверка на 14-те броя договори, като по 11 от тях в качеството на финансов експерт подписва чек листове по исканията на бенефициентите за авансови плащания, по 8 от тях изготвя уведомленията за аванс до бенефициентите за потвърждаване на процедурата за избор на изпълнител, по 4 от договорите изготвя отговор/искане на бенефициент, с което на последните са им изпратени документи, удостоверяващи реално получаване на услугите, по 3 от тях изготвя контролни листове за съответствието на тръжната документация за поддоговаряне. Конкретно на 11.02.2009 г. подписва формуляр за плащане по програма ФАР на дружество "Логел" ООД, което сключва договор на 8.05.2009 г. с търговско дружество "Смарт Груп Консултантс" ЕООД за изготвяне на "Бизнес стратегия за развитие на фирмата". За упълномощено лице на "Логел" ООД пред МИЕТ се подписва А. Дончева-съпруга на Иванов, на 14.03.2009 г. служителят изготвя отговор на бенефициент до фирма "Икис - СЛ" ООД с което е потвърдена процедура за избор на изпълнител, като изпълнител е "Бул Екстрийм" ЕООД, собственост също на съпругата му Дончева, на 15.06.2009 г. подписва отговор искане до фирма "Фил - Ко" с което последната е уведомена за одобрение на процедурата за определяне на изпълнител, като изпълнител е "Бул Екстрийм" ООД, такива документи са подписани от Иванов и на ЕТ "Пери - Невен Димитров" с изпълнител "Бул Екстрийм" ООД на 11.02.2009 г. и на "Артекспрес 2004" ЕООД с изпълнител "Бул Екстрийм" ООД на 29.05.2009 г. По процедури " Технологична модернизация в предприятията и "Покриване на международно признати стандарти" 17 проектни предложения са подадени в министерството от А. Дончева. Проверката установява, че с три от търговските дружества - "Фил Ко" ЕООД, "Делектра" ЕООД и ЕТ "Санд - Спас Ахилеев", за които Дончева подава проектни предложения са сключени договори за безвъзмездна финансова помощ. На две от тях - "Фил Ко" и едноличния търговец маркетинговата стратегия е изготвена съгласно сключени с "Бул Екстрийм" ЕООД договори за консултантски услуги. Като обобщава резултатите от проверката, комисията предлага на органа по назначаване да издаде акт, с който да установи конфликт на интереси по отношение на държавния служител Емил Иванов във връзка с изпълнение на задълженията по структурните програми и участието на съпругата му А. Дончева в консултирането на бенефициентите. Министърът на икономиката, енергетиката и туризма възприема безкритично изложеното в доклада от страна на комисията към Инспектората на министерството и произнася оспореното решение № РД-16-904/30.07.2010 г. В административния акт подробно са анализирани служебните задължения на Емил Здравков Иванов включително поставените за изпълнение на работата на дирекция ЕФК като управляващ орган на Оперативната програма и като изпълнителна агенция по Програма ФАР, конкретната връзка между изготвяните, съгласувани, одобрявани от него документи в процеса на работа касаещи кандидатите респективно бенефициентите с които министерството сключва договори за безвъзмездна финансова помощ и избора им да бъдат консултирани от търговските дружества, собственост на съпругата на Иванов - Антония Дончева. В качеството си на държавен служител и с публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25 от ЗПУКИ Иванов нарушава забраната, регламентирана в чл. 8 от закона да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес. Такова лице няма право да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба. С тези съображения министърът на икономиката, енергетиката и туризма произнася решение № РД-16-904/30.07.2010 г., с което установява конфликт на интереси на Емил Здравков Иванов, като лице заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25 от ЗПУКИ, свързан със съпругата Антония Иванова Дончева. При изложената фактическа обстановка настоящият състав на ВАС намира следното от правна страна: Законът за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси обн. ДВ, бр. 94 от 31.10.2008 г., в сила от 1.01.2009 г., изм., бр. 10 от 6.02.2009 г., изм. и доп. бр. 26 от 7.04.2009 г., в сила от 31.03.2009 г. определя правилата за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси на лица, заемащи публични длъжности. Сред основните причини, които налагат приемането на общ закон за конфликта на интереси, посочени в мотивите към проекта на закона са необходимостта от въвеждане на единна система за управление на конфликта на интереси, който е един от главните източници за корупция, липсата на ясна институционална рамка на ангажиментите във връзка с конфликта на интереси. В глава първа на закона е определено приложното поле, което обхваща законодателната, съдебната и изпълнителната власт, както и местното самоуправление и има действие спрямо всички лица, които са еднолични органи, членове на колегиални органи, служители в администрацията или са назначени на ръководни длъжности от органи на изпълнителната власт. В нея е дефинирано понятието "конфликт на интереси" чрез последователното въвеждане на още две понятия, обясняващи основното, а именно - "частен интерес" и "облага" (чл. 2, ал. 2 и ал. 3 ЗПРКИ). По този начин законодателят цели посочване на същностните характеристики на явлението, които да са приложими към широк кръг ситуации в които лице, заемащо публична длъжност по смисъла на закона може да попадне. Както е посочено по-горе, нормативният акт, определящ правилата за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси на лица, заемащи публични длъжности влиза в сила на 1.01.2009 г. и действа за в бъдеще. Тъй като извънплановата проверка, разпоредена с министерската заповед, извършена в дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" ЕФК - Изпълнителна агенция по Програма ФАР в МИЕТ и Управляващ орган по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 - 2013 г. включва и период преди влизането на закона в сила, той не следва да намери приложение спрямо фактите и отношенията, които заварва. Законът е приложим обаче за периода 1.01.2009 г. до м. март 2010 г., през който служебното поведение на Емил Иванов и участието на търговските дружества на съпругата му Антония Дончева в реализирането на Оперативната програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" на МИЕТ разкриват по безспорен начин установената с решение № РД-16-904/30.07.2010 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма ситуация на "конфликт на интереси" в която попада държавният служител. През обсъждания период Иванов и Дончева в качеството си на съпрузи са "свързани лица" по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителната разпоредба на ЗПУКИ. Ирелевантни за приложимостта на цитираната разпоредба са действителните лични отношения между съпрузите през краткото времетраене на брака им, както и към преценката, налице ли е нарушение на забраната при изпълнение на служебните задължения на Емил Иванов, заемащ публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 25 от ЗПУКИ в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове и изпълнението на контролни функции при осъществяването на посочените по-горе дейности в частен интерес, който води до облага от материален характер за свързаното с него лице-съпругата му Антония Дончева. При безспорната фактическа установеност на изпълнението на задълженията като главен експерт в проверката и оценката на проектните предложения от страна на Иванов, по които от друга страна работят като подизпълнители търговските дружества, собственост на съпругата му - Дончева, настоящият състав намира, че конфликтът на интереси попада в хипотезата на чл. 8 от ЗПУКИ, която забранява участието на лице, заемащо публична длъжност да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни функции в частен интерес. При приетия в настоящия казус за осъществен конфликт на интереси, частния интерес според дефиницията в чл. 2, ал. 2 от ЗПУКИ, (ред. ДВ, бр. 94 от 2008 г.) е облагата (доходът в пари), получена от Дончева при сключване и изпълнение на договорите за консултантски услуги. Нарушението е установено от компетентния по смисъла на чл. 28, ал. 1, т. 3 (отм.) орган, а именно органа по назначаването за лице по чл. 25, т. 5, в която категория попада Иванов. Министърът на икономиката, енергетиката и туризма е орган по назначаване на Емил Иванов за длъжността по повод на която попада в "конфликт на интереси" с институцията, в която я изпълнява. При произнасяне на акта са спазени административнопроизводствените правила, установени в чл. 23 и следв. от ЗПУКИ (ред. ДВ, бр. 94 от 2008 г.), постигната е и целта на закона - да бъде предотвратена ситуацията на конфликт на интереси във връзка с изпълнението на публична длъжност. По тези съображения съдът намира, че оспореното решение пред настоящата инстанция е законосъобразен административен акт и е предпоставка за налагане на административно наказание. Решението отразява фактическото положение, което представлява нарушение на разпоредбите на Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси и обусловя налагането на административно наказание, предвидено в чл. 35, ал. 1 от ЗПУКИ - глоба в размер от 5 000 до 7000 лв. След преценка на личността на нарушителя, характера и тежестта на административното нарушение и общественото въздействие на нарушението, съдът намира, че глобата следва да е в минималния предвиден в административнонаказателната норма размер-5 000 лв. По делото няма доказателства Емил Иванов да е получил възнаграждение от деянието, породило конфликт на интереси, поради което съдът намира, че не дължи произнасяне по чл. 33, ал. 2 ЗПРКИ. Водим от горното, на основание чл. 172, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 28, ал. 4 ЗПРКИ, Върховният административен съд, пето отделение,