Решение № 8761 от 16.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11624/2014 г.

Решение № 8761 от 16.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11624/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на кмета на Община Ямбол, гр. Ямбол, ул. "Г. С. Раковски" № 7 срещу Решение № 71 от 8.08.2014 г. на Административен съд, гр. Ямбол, постановено по административно дело № 46/2014 г.

С обжалваното решение съдът отменил решение по т. 4 на протокол от 10.07.2013 г. на Общинската комисия по безопасност на движението по пътищата, гр. Ямбол, с което е предвидена промяна в транспортната схема в кв. "Каргон", гр. Ямбол и Община Ямбол е осъдена да заплати разноски.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът приел, че жалбата на Кремена Парушева е допустима и кметът е процесуално легитимиран да бъде ответник. Излага подробно фактите по делото и сочи, че оспореното решение на общинската комисия не носи белезите на административен акт, а е елемент от сложен фактически състав, който приключва със заповед на кмета и който не подлежи на самостоятелен контрол.

Алтернативно поддържа доводи за липса на процесуална легитимация на кмета на общината, тъй като актът не е негов, а на създаден с негова заповед помощен орган. Счита, че съдът следвало да приложи чл. 159, т. 5 във вр. с чл. 184 АПК, тъй като жалбата е просрочена. Сочи, че решението е в писмена форма, издадено от компетентен орган и е мотивирано. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да остави без уважение жалбата на Парушева. Касаторът се представлява от адв. Марияна Христова, Адвокатска колегия, гр. Ямбол.

Ответникът по касационната жалба - Кремена Валентинова Парушева, счита същата за неоснователна. Съдът правилно приел, че кметът на общината е процесуално легитимен да бъде страна в съдебното производство, с оглед на § 1, т. 1 АПК и чл. 38 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Сочи, че предмет на протоколното решение е действие по управление на публична общинска собственост, което съгласно чл. 21, т. 8 ЗМСМА е в компетентността на общинския съвет. Счита, че нито кметът, нито създадената от него общинска комисия могат да издадат атакувания административен акт. Излага подробно нормативната уредба по установяване на режима на достъп на моторни превозни средства до посочения участък. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Галин Ханджиев, Адвокатска колегия, гр. Ямбол.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на обжалваното решение. Оспореното решение на общинската комисия по безопасност на движението не е административен акт, тъй като комисията е помощен орган на кмета. Правното основание за назначаването й е § 1а, ал. 2 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП), а функциите й са от консултативно естество. Комисията не притежава административна правосубектност, а доколкото е носител на права и задължения те са насочени към назначилия я орган - правният й статут не позволява да участва пряко в работата на местното управление. Съдът като приел, че оспореният акт е общ административен и го разгледал по същество постановил недопустимо съдебно решение. Основателно счита възражението, че кметът на общината не може да бъде страна - ответник, в съдебното производство, тъй като не е издал оспорения акт.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 24.04.2013 г., със Заповед № РД-02-00267, на основание § 1а, ал. 2 ЗДвП, кметът на Община Ямбол назначил Общинска комисия по безопасност на движението по пътищата като определил задачите й:

разработване на програми за подобряване състоянието на безопасността на движението по пътищата в Община Ямбол;

координиране и контролиране на проблемите по безопасността на движението;

изготвяне на ежегоден доклад за състоянието на безопасността на движението и приемане на мерки за нейното подобряване;

осигуряване на възможности за подобряване на условията на безопасност и организация на движението по пътната и улична мрежа на територията на общината;

оценяване на необходимостта от монтиране на изкуствени неравности по платното за движение при пешеходни пътеки, при които е значимо пресичането на деца;

разглеждане на информации, предложения и становища по организацията и безопасността на движението в Община Ямбол;

откриването и закриването на автобусни спирки и използването на пътната и улична мрежа в общината като маршрути за движение на автобусни линии - градски и междуселищни, от гледна точка на организацията и безопасността на движението;

За заседанията на комисията се води протокол, в който се вписват взетите решения.

1. На 10.07.2014 г. комисията провела заседание като т. 4 от дневния ред била: "Обсъждане и вземане на решения за поставяне на знаци за облекчаване трафика и безопасността на движението".

По т. 4 комисията взела следното решение:

"Премахване заграждения и осигуряване достъпа на автомобили по ул. "Скопие" към ул. "Д-р Кръстев".

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че страната в административния процес се определя от качеството "административен орган", а не от наличието на правосубектност. Приел, че не се касае до делегиране на правомощия, а до предвидена в закона възможност за създаване на помощен орган с консултативни функции, който подпомага дейността на кмета по безопасността на движението. Поради това като страна в производството, в качеството му на административен орган, следва да бъде конституиран кметът на общината. Приел, че жалбата не е просрочена с оглед на приложението на чл. 140 АПК, тъй като в протокола, в който е обективирано решението не е посочена възможност за обжалване.

Приел, че решението е постановено в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като в него не са посочени фактически основания за издаването му. В хода на производството органът допуснал съществени нарушения на процесуалните правила - чл. 66, ал. 1 и 2, чл. 69, ал. 1 и 2, чл. 71 и 72, ал. 1 АПК. Приел, че установените нарушения са достатъчно основание за отмяна на акта. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспореното решение и го отменил.

Съдебното решение е недопустимо.

Съгласно § 1а, ал. 2 ЗДвП към кметовете на общините се създават общински комисии по безопасност на движението по пътищата. Законодателната норма е изключително лаконична и непрецизна. Това налага съдържанието й да бъде установено чрез прилагане на разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Съгласно чл. 46, ал. 1 ЗНА разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неточни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото.

Какво установява безспорно правната норма?

Първо, че с нея се създава един орган - общинска комисия по безопасност на движението по пътищата. Второ. Този орган е "към кмета" на общината. Съгласно чл. 37, ал. 2 от Указ 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, ако се налага отклонение от общоприетия смисъл на думата с допълнителна разпоредба се определя смисъла за съответния нормативен акт. В случая законодателят не е определил специален смисъл на понятието "към кмета", поради което следва, че тя е употребена в общоприетия смисъл. "Към" е предлог и съгласно Български тълковен речник, Наука и изкуство, София, 2008 г., стр. 403, значи: посока на движение, спрямо, по отношение на, близост по място. Видно е, че от общоупотребимия смисъл на думата приложение може да намери съдържанието, което установява близост по място - комисията е към, близко до кмета.

В контекста на административната йерархия и на структурата на държавните органи този начин на изразяване значи орган, който е подчинен на кмета, който е при него, т. е. който не е самостоятелно носител на властнически правомощия, а подпомага дейността на кмета. Този извод за характера на комисията съответства и на създадената с § 1 ЗДвП към Министерския съвет Държавно-обществена консултативна комисия по проблемите на безопасността на движението по пътищата. Виден е аналогичният подход на законодателя при създаване на двете комисии - едната към централния колегиален орган на изпълнителната власт, другата - към органа на изпълнителната власт в общината.

Правомощията, които законодателят е възложил на тази комисия към кмета са да "координират и контролират проблемите по безопасността на движението, изготвят ежегоден доклад за състоянието на безопасността на движението и да приемат мерки за нейното подобряване". Изготвянето на ежегоден доклад безспорно не е разпоредително правомощие, но другите три правомощия - координират, контролират, приемат мерки, поставят въпроса за характера на правомощията - са ли това властнически правомощия, които пряко и едностранно могат да породят промяна на посочените правоотношения.

За да се определи характера на правомощията на комисията е необходимо първо, да се установи не противоречи ли на други правни норми приемането на властнически характера на тези правомощия на комисията. Предмета на дейност на комисията - безопасността на движението, обективно предполага управление на публична общинска собственост, каквато безспорно, с оглед на § 7, т. 4 ЗМСМА във вр. с чл. 3, ал. 2, т. 1 от Закона за общинската собственост са улиците. Съгласно чл. 21, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) общинският съвет е органът, който законът е оправомощил да приема решения за управление с общинско имущество. Член 8, ал. 1 от специалния Закон за общинската собственост също установява, че управлението на имоти - общинска собственост, става под общото ръководство и контрол на общинския съвет. Алинея 2 на същата разпоредба сочи изрично, че правомощията на кмета на общината по управлението на общинската собственост се определят от общинския съвет с наредба. Следователно специалните закони за управление на публичната общинска собственост изрично установяват компетентния да управлява собствеността орган - общинският съвет и кметът.

Така установената компетентност на кмета на общината, съотнесена към определеното място на комисията - "към кмета", установява, че законодателят не е имал предвид създаването на властническо правомощие на комисията по координиране, контрол и приемане на мерки, а е установил предмета на помощната компетентност на комисията. Именно по този начин, като помощен орган с компетентност да подпомага дейността на Министерския съвет е установена и Държавна-обществената консултативна комисия към Министерския съвет. От наименованието на комисията и установените в чл. 1, § 2 ЗДвП нейни правомощия е видно, че те са само консултативни, не и властнически. При тази нормативна регламентация няма нито правна, нито житейска логика комисията към Министерския съвет да има само консултативни правомощия, а тази към кмета - властнически.

С оглед на изложеното общинската комисия по безопасност на движението не е самостоятелен орган с властническа компетентност, а помощен орган на кмета на общината за осъществяване на правомощията му по безопасността на движението по пътищата. Решенията на общинската комисия по безопасност на движението не са властнически административни актове и не могат да породят едностранно правна промяна в правната сфера на физически и юридически лица. Те са само едно предложение, което в качеството на помощен орган - орган "към кмета", комисията отправя до компетентния административен орган. В изпълнение на властническата си правомощия компетентният орган - общинският съвет или кметът, ако преценят, че предложението е целесъобразно, ще следва да вземат решение, т. е. да издадат властническо волеизявление и така да породят съответните правни последици.

Видно от изложеното оспореното решение на общинската комисия по безопасността на движението не е административен акт - акт на орган на власт. Тъй като не е акт на орган на власт той не подлежи на съдебен контрол по реда на чл. 179 и сл. АПК. Съдът следвало да установи наличието на тази абсолютна процесуална пречка за допустимост на съдебното производство и да го прекрати. Като разгледал един недопустим акт, съдът постановил недопустимо съдебно решение, което следва да бъде обезсилено и съдебното производство прекратено.

С оглед на изхода от спора съдът следва да остави без уважение искането на ответника по касационната жалба за присъждане на разноски.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд