Решение № 11827 от 30.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2014/2023 г.

Производството по делото е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба подадена от Сдружение Работещи къщи за гости с [ЕИК], Гоце Делчев, ул. Г. С. Раковски 2а и ЕТ К. Арнаудова-Е. с [ЕИК] против нормите на чл. 2, чл. 3, ал.1, чл. 7, чл. 16, чл. 46, чл. 47 и § 1, т.26 и т. 31 от Наредба 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. /наричана по-долу Наредба 30 или Наредбата/, издадена от Министъра на земеделието и храните. След присъединяване на адм. д. 5433/2023г. по описа на ВАС към настоящото дело, предмет на производството е и жалба на ЕТ Екофарм Н. Николаев с [ЕИК] срещу посочената наредба в нейната цялост. В условия на алтернативност се иска отмяната конкретно на чл. 48 и § 1, т. 27 от Наредбата. С определение от 11.10.2023г. постановено по настоящото дело, във връзка с постъпила по делото молба по чл. 189, ал. 2 от АПК, е допуснато присъединяването и е конституиран като жалбоподател в производството ЕТ Огняново Спа Рисорт 2012 Л. Петканин Н. Петканин с [ЕИК]. Жалбоподателите Сдружение Работещи къщи за гости и ЕТ К. Арнаудова-Е. , чрез процесуалния си представител адв. Митева, в жалбата, сложила началото на настоящото производство, в пледоария по същество и в допълнително представени писмени бележки, сочат, че е нарушен чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/; че не била приложена разпоредбата на чл. 20 във връзка с чл. 13 от Указ 883 за прилагане на ЗНА; текстът на чл. 46 от Наредбата противоречал на изискванията на чл. 9, ал.1 от ЗНА; § 1, т. 26 противоречала на § 1, т. 4 от Допълнителните разпоредби на Кодекса на труда, с оглед легалната дефиниция на понятието работно място , съдържаща се в посочената норма на кодекса. Иска се отмяна на посочените в жалбата разпоредби на Наредба 30 и присъждане на разноски. Жалбоподателят ЕТ Екофарм Н. Николаев развива сходни съображения за нарушение на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, както и на чл. 77 от АПК при приемане на Наредбата в цялост. Твърди противоречие на чл. 48, ал.1 и § 1, т. 27 от Наредбата с норми от по-висок ранг, а именно с чл. 306 от Търговския закон и с чл. 81 от Закона за задълженията и договорите. Иска отмяна на Наредбата, в частност на чл. 48, ал.1 и § 1, т. 27 от същата и присъждане на разноски. Жалбоподателят ЕТ Огняново Спа Рисорт 2012 Л. Петканин Н. Петканин , чрез процесуалния си представител поддържа доводите съдържащи се в жалбите на първите двама жалбоподатели. Развива съображения за невъзможност за самостоятелно прилагане на нормите на Наредба 30 и Наредба 29. Моли съда да упражни правомощията си по чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България, като сезира Конституционния съд, който да извърши проверка относно конституционната съобразност на нормата на чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/. В представена молба-становище развива подробни съображения, които според жалбоподателя следва да мотивират съда да сезира Конституционния съд. Претендира присъжда на разноски. Ответникът Министър на земеделието и храните, чрез упълномощен юрисконсулт, оспорва жалбите. В пледоария по същество и в представено писмено становище заявява, че Наредбата е издадена от компетентен орган, по силата на надлежна законова делегация. При изработването и издаването Наредбата били спазени изискванията на чл. 26 от ЗНА, което се установявало от приложения по делото доклад изготвен от заместник министър на земеделието и храните. Конкретно посочените от жалбоподателите норми от Наредба 30 не противоречали на нормативни актове от по висока степен. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение, алтернативно пледира прекомерност на адвокатските възнаграждения, чието присъждане търсят жалбоподателите. Прокурорът от Върховна административна прокуратура излага съображения за неоснователност на жалбите. Дава заключение за отхвърлянето им. Върховният административен съд, второ отделение, след като обсъди релевираните с жалбите основания, доводите на страните в съдебно заседание и прецени събраните по делото доказателства приема за установено следното: Оспорванията са допустими. Съгласно чл. 187 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват неограничено във времето. Съгласно чл. 186 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Оспорващите са представили доказателства, установяващи правния им интерес. Оспорването е съобщено по реда на чл. 188 вр. чл. 181, ал. 1 и ал. 2 АПК, чрез публикация в Държавен вестник, на определеното за това място и на Интернет страницата на Върховния административен съд. Разгледани по същество, жалбите са основателни. С разпореждане от 15.02.2023г. на заместник председателя на Върховния административен съд и председател на Първа колегия е изискана от Министъра на земеделието цялата административна преписка по издаване на Наредба 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване към неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. /обн. ДВ бр. 77/2008г./ (л.26-27 от делото). Отделно от това разпореждане, с определение от 20.06.2023г. постановено по адм. д. 5433/2023г. по описа на ВАС, /присъединено към настоящото производство/, съдът е задължил Министъра на земеделието да представи по делото административната преписка по издаването на Наредба 30 в нейната цялост, включително да посочи и представи доказателствата, описани в Доклад 93-6528 от 8.08.2008г. на заместник-министър и председател на работната група, създадена със заповед РД-09-798/22.08.2006г. Разпределяйки доказателствената тежест между страните изрично е указал на ответния административен орган, че нему се пада да установи наличието на фактическите основания и изпълнението на законовите изисквания при издаване на акта, както и че следва да представи доказателства за спазването на процедурата по издаването на нормативния акт. В изпълнение на така описаните задължения и указания, от Министерството на земеделието в съда са изпратени 1) Писмо ДВ-30 от 11.08.2008г. до Държавен вестник за обнародване на Наредбата /л.31/, 2) Доклад 93-6528 от 8.08.2008г. на заместник-министъра на земеделието и храните, той и председател на работна група, създадена със заповед на министъра на земеделието и горите РД 09-798 от 22.08.2006г. /л.32-34/, 3) Заповед на министъра на земеделието и горите РД 09-798 от 22.08.2006г.за създаване на работна група /л.100-104/, 4) Докладна записка 93-6584 от 22.08.2006г. на заместник-министъра на земеделието и горите съдържаща предложение за създаване на работни групи /л.105-106/ и 5) Текстът на самата Наредба /л.36-99/. /Разликите в наименованието на министерството/министъра/заместник-министъра се дължат на промените в това наименование, настъпвали в различните периоди, като по-долу съдът ще използва актуалното наименование Министерство на земеделието ./ От вътрешноведомствената кореспонденция /л.30/ във връзка с изпълнение на посоченото по-горе разпореждане на председателя на Първа колегия на ВАС става ясно, че Поради изтичане на сроковете за съхранение в архива, промяна на електронната страница на Министерството на земеделието и затруднения в работата на старата деловодна система не могат да бъдат открити други документи, доказващи публичността по процеса на издаване на наредбата. В съдебно заседание, проведено на 18.10.2023г., процесуалният представител на ответния административен орган, изрично е заявил, че е представена цялата административна преписка по издаване на оспорения подзаконов нормативен акт. При това съдържание на представената административна преписка става ясно, че в хода на издаване на Наредба 30, не са спазени изискванията на разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА, в приложимата редакция /ДВ, бр. 46 от 12.06.2007г./ изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. За да бъде изпълнено изискването проектът да е обоснован, процеса по изработването му да е открит и окончателния му вариант да е съгласуван с лица и организации имащи отношение към обществените отношения, предмет на правно регулиране, следващата алинея на чл. 26 ЗНА изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В представената административна преписка липсват доказателства, които да установят по несъмнен начин от коя до коя дата и на коя точно интернет страница е бил публикуван проектния текст на Наредбата. Не само не става ясно дали са публикувани мотивите/доклада към проекта, нещо повече такива мотиви/доклад въобще не са представени по делото. Следователно нито се установява тяхното наличие въобще, нито е възможно да се провери съдържанието им. Твърдението на заместник-министър на земеделието в посочения по-горе доклад от 8.08.2008г. че проектът на наредбата е публикуван през месец януари на електронната страница на Министерството за обществено обсъждане и че са получени бележки от членове на работната група, социални партньори и организации не удовлетворява изискването да бъде доказано по несъмнен от една страна дали наистина е публикуван проекта за наредба, от друга страна не е ясно колко време е останала на страницата тази публикация и трето самият заместник министър в доклада си, не твърди, че са публикувани и мотиви, което води до единствения възможен извод че такива мотиви въобще липсват. От своя страна липсата на мотиви, сочи неизпълнение на нормата на чл. 28 от ЗНА в нейната цялост. Непредставянето на мотивите към проекта за наредба /ако въобще такива са съществували/ препятства съда да извърши проверка, дали съдържанието на тези мотиви отговаря на изискванията, поставени с чл. 28, ал. 2 от ЗНА /в относимата редакция/. Спазването на посоченото съдържание на мотивите, които налагат приемането на нормативния акт е от съществено значение, което е видно от императивната разпоредба на чл. 28, ал. 3 ЗНА, съгласно която проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Неспазването на законовите разпоредби на чл. 26 и чл. 28 ЗНА, представлява съществено нарушение на административно производствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите страни да формират становище относно мотивите на орана, както и да участват ефективно в производството по приемането на акта, което води до невъзможност да бъдат спазени принципите, прокламирани в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Нарушаването на тези разпоредби е достатъчно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт /чл. 146, т. 3 АПК/. В този смисъл Решение 2620 от 19.02.2020 г. на ВАС по адм. д. 12899/2019 г., 5-членен състав, Решение 10233 от 2.07.2019 г. на ВАС по адм. д. 3915/2018 г., Решение 11573 от 14.12.2022 г. на ВАС по адм. д. 6334/2022 г., 5-членен с-в, Решение 3196 от 5.04.2022 г. на ВАС по адм. д. 11300/2021 г., и редица други. В потвърждение на този извод е установената съдебна практика, че дори частичното неизпълнение на задължението по чл. 26, ал. 2 от ЗНА например публикуване на проекта, но без мотивите към него, вкл. доклада, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила водещо до отмяна на подзаконовия нормативен акт. /решение 14741/29.11.2018 г. по адм. д. 12735/18 г. по описа на ВАС, петчленен състав/. Вярно е, че от провеждането на процедурата по приемането на Наредба 30 е изтекъл от един немалък период от време. Нормата на чл. 46, ал. 1 от Закона за националния архивен фонд /ЗНАФ/ задължава държавните и общинските институции да съхраняват документите, отразяващи основните им дейности за срок от 20 години. Вън от съмнение е, че нормотворческата дейност на министъра на земеделието, изразяваща се в регулиране на обществени отношения, попадащи в сегмента от държавната власт, ръководен от него, е основна дейност по смисъла на чл. 46 от ЗНАФ. Следователно задължение на ответния административен орган е съхраняването на документите създадени във връзка с приемането на Наредба 30 /в случая/ и установяващи изпълнението на законовите изисквания и спазването на процедурата при издаване на акта. Невъзможността да бъдат представени тези документи, при положение, че срокът на съхранение не е изтекъл налага отмяната на атакуваната Наредба по съображенията изложени по-горе. При този изход на делото следва да бъдат присъдени разноски в полза на жалбоподателите. С оглед своевременното възражение за прекомерност на адвокатските възнаграждения, същите по отношение на първия, втория и четвъртия жалбоподател следва да бъдат редуцирани до нормативния минимум, като се има предвид липсата на фактическа и правна сложност на делото и положените усилия от страна на процесуалните представители, а по отношение на третия жалбоподател в претендирания размер /който е по-нисък от минималния такъв/. В полза на Работещи къщи за гости и ЕТ К. Арнаудова-Е. следва да бъдат присъдени по 1 060,- лева /1 000,- адв. хонорар, 50,- държавна такса, 10,- такса за обнародване в ДВ/, на ЕТ Екофарм Н. Николаев сумата 550,- лева /500,- адвокатски хонорар и 50,- държавна такса/, на ЕТ Огняново Спа Рисорт 2012 Л. Петканин Н. Петканин 1 000,- лева адвокатски хонорар. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, второ отделение,