Решение № 10643 от 11.08.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2405/2014 г.

Решение № 10643 от 11.08.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2405/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на заместник-министъра на здравеопазването, гр. София, пл. "Св. Неделя" № 5, срещу решение № 7598 от 4.12.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 5376/2013 г.

С обжалваното решение съдът отменил отказ на министъра на здравеопазването да издаде документ от значение за признаване и упражняване на права в съответствие с чл. 23, ал. 1 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г.; върнал преписката на органа на основание чл. 4, ал. 1, т. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации за произнасяне по заявление, рег. № 50-УП-759-10 от 21.01.2013 г. и осъдил Министерството на здравеопазването да заплати разноски по делото.

Касационният жалбоподател - заместник-министърът на здравеопазването, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че не е налице отказ, както приел съдът, тъй като органът изпълнил задължението си по чл. 3, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за издаване на удостоверения, свързани с придобита професионална квалификация на територията на Република България, необходими за достъп или за упражняване на регулирана професия на територията на друга държава-членка (Наредбата), като издал удостоверение, рег. № Л/Л-13-3 от 15.03.2013 г. Сочи, че удостоверението има уведомителен характер и единствената му цел е да удостовери обстоятелства относно придобитите от лицето професионална квалификация и специалност, както и възможностите за признаването им от компетентните органи на Конфедерация Швейцария. Издаденото удостоверение не е административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Позовава се на чл. 13 Наредбата и счита, че според наредбата на съдебен контрол подлежи само отказа за издаване на удостоверение, а в случая такова е издадено. Счита, че заявителят трябва да представи пред компетентния орган на Конфедерация Швейцария информация за професионалния си опит.

Неправилен счита извода на съда за липса на мотиви. Обстоятелството по чл. 10 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионалните квалификации (Директива 2005/36) изрично е посочено в удостоверението.

Излага подробно нормативната уредба по издаване на удостоверение за признаване на квалификации и сочи, че в случая не е доказан изискуемия стаж от три години. Счита, че нито министърът, нито заместник-министърът могат да потвърдят дали Людмил Велчев е работил по трудов договор в клиника Ла Розере в периода 16.07.2011 г. до 15.12.2011 г. Органът може да потвърди трудов стаж, придобит само на територията на страната. Счита, че не е налице хипотезата на чл. 9, ал. 1 Наредбата.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Боряна Николова.

Ответникът по касационната жалба - Людмил Маринов Велчев, счита същата за неоснователна. Счита за неоснователен довода на касатора, че не е налице отказ за издаване на документ от значение за признаване и упражняване на права по смисъла на чл. 21, ал. 3 АПК. Сочи, че в случая е налице не пълен отказ от издаване на удостоверение, тъй като е издадено такова, но само като лекар без специалност. Налице е отказ по чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36. Неправилно счита даденото от органа стеснително тълкуване на чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36. Абсолютно произволно счита соченото от органа, че следва да представи на компетентните власти на Конфедерация Швейцария доказателства за професионален опит - в искането за издаване на удостоверение е посочено желание да бъде ползвано във всички държави-членки на Европейския съюз, на Европейското икономическо пространство и в Конфедерация Швейцария. Излага подробно фактите по придобиване на трудов стаж във френска клиника и сочи, че незаконосъобразно органът отказва да признае надлежно установения трудов стаж. Сочи, че съдът правилно приложил Директива 2005/36 и зачел правото на свободно движение на гражданите на Европейския съюз.

Ответникът моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Боян Рангелов и адв. Христо Христев, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно приел, че издаденото удостоверение не може да послужи за реално упражняване на права по смисъла на чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36. Съдът правилно тълкувал чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36 и указал на органа при съмнение относно полагането на трудов стаж в държава-членка да укаже на Велчев ангажирането на съответни доказателства. Решението на съда е правилно и следва да бъде потвърдено.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. Людмил Маринов Велчев завършил висше образование по специалност "медицина" и придобил професионална квалификация "лекар" - диплома № 000292 от 7.12.1991 г. от Висш медицински институт, Плевен.

1. Придобил права по специалност "хирургия" и "онкология" - свидетелства № 003001 от 1.01.1997 г. и № 006176 от 1.06.1999 г.

1. Людмил Велчев е вписан в регистъра на Българския лекарски съюз под № 5619 от 2.02.1999 г., има право да практикува лекарска професия, няма извършени нарушения и не са му налагани наказания.

1. На 21.01.2013 г. Велчев подал заявление № 50-УП-759-10 до министъра на здравеопазването, с което поискал да му бъде издадено удостоверение за придобита квалификация "лекар", специалности "хирург" и "онколог", което да му послужи пред компетентните органи на държавите-членки на Европейския съюз, тези на Европейското икономическо пространство и Конфедерация Швейцария. Представил необходимите документи, удостоверяващи релевантните факти.

1. На 15.03.2013 г. заместник-министърът на здравеопазването издал, на основание чл. 3, ал. 1 Наредбата, удостоверение, рег. № Л/Л-13-3, в което вписал следните факти по отношение на Людмил Велчев:

а) притежава диплом за завършено висше образование по специалност "медицина" и придобита професионална квалификация "лекар" в резултат на проведен пълен курс на обучение, което съответства на минималните изисквания на чл. 24 Директива 2005/36;

б) притежава свидетелство за признати специалности "хирургия" и "онкология" в резултат на проведени пълни курсове на обучение с продължителност четири и две години, съгласно българското законодателство, за което следва да бъде приложена общата система за признаване на доказателства за обучение, съгласно глава I, дял III от Директива 2005/36;

в) няма наложени административни наказания, свързани с упражнявана професия на територията на Република България.

1. В хода на съдебното производство по делото били приети: препис-извлечение от трудова книжка, изх. № 14 от 3.01.2013 г.; удостоверение от 11.12.2012 г., издадено от генералния секретар на Националния съвет на Съюза на лекарите, Република Франция; удостоверение от директора на Клиника "Ла Розере", АД, - здравно заведение от групата "Виталия", Паре льо Мониал, Република Франция; договор от 1.06.2011 г. между Клиника "Ла Розере", АД и Людмил Велчев.

Въз основа на така установените факти съдът приел за безспорен между страните факта, че придобитите от Велчев специалности не отговарят на изискваният за специализирано обучение по чл. 25 Директива 2005/36 във вр. с т. 5.1.3 от Приложение V. Въз основа на това съдът приел от правна страна, че за Велчев е налице правен интерес от издаване на свидетелство, удостоверяващо наличието на придобити права за упражняване на професията лекар-специалист, съгласно чл. 23 Директива 2005/36. Приел, че редът, условията и минимално изискуемото съдържание на удостоверението са установени в Наредбата като чл. 4, т. 2 изисква удостоверяване съответствието на придобитата квалификация с изискванията на Директива 2005/36 или наличието на придобити права по смисъла на чл. 23, ал. 1 от директивата. Приел, че органът, след като установил несъответствие по чл. 25 Директива 2005/38, не изпълнил задължението си да удостовери наличието или липсата на придобити права, съгласно чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36. Приел, че процесното свидетелство не може да послужи за удовлетворяване на права по смисъла на чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36, поради което е налице отказ от издаване на документ от значение за признаване на права по смисъла на чл. 21, ал. 2 АПК. Приел, че този отказ е постановен при неотстраним порок във формата и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Органът не изложил мотиви за непроизнасянето си, което прави отказа незаконосъобразен. Приел за неоснователно позоваването от органа на "указания" на Министерството на здравеопазването, достъпни на електронната му страница в интернет, съгласно които непрекъснатият трудов страж трябва да е придобит на територията на България, поради противоречието им с чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36 и чл. 39, ал. 1, т. 2 ЗППК. Приел, че от редакцията и по аргумент от чл. 39, ал. 1, т. 2 ЗППК правото по чл. 23 Директива 2005/36 възникна, ако съответната дейност е упражнявана законно на територията на която и да е от държавите-членки, а не само на територията на България. Този извод съдът подкрепил и с разпоредбата на чл. 351, ал. 2 от Кодекса на труда. Съдът приел, че дори и да е било налице съмнение относно съществуването или не трудово правоотношение в периода 1.06.2011 г. - 15.12.2011 г., органът е бил длъжен да укаже на Велчев какъв документ следва да представи, за да удостовери по безспорен начин съществуващото правоотношение. Позовал се на чл. 9 Наредбата. Приел, че неизпълнението на това задължение е в нарушение на чл. 7 и 9 АПК. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на отказа и го отменил като върнал преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Този извод на съда е правилен.

Доводите на касатора, в подкрепа на твърдяния порок на обжалваното съдебно решение, са четири - за характера на оспорения акт, за срока на упражняване на дейността, липсата на мотиви и нарушението на чл. 9, ал. 1 Наредбата.

По характера на акта:

Касаторът твърди, че оспореният акт има само уведомителен характер и не е акт по чл. 21, ал. 3 АПК. Но самият касатор в касационната жалба сочи, че "единствената му (на удостоверението) цел е да удостовери обстоятелства относно придобитите от лицето професионална квалификация и специалност, както и възможностите за признаването им от компетентните органи по признаване на Швейцария." Видно е, че за касатора е ясна целта на документа - да удостовери пред други компетентни органи релевантни за правата на адресата факти.

Предмет на искането, с което органът бил сезиран, е издаването на документ, от значение за признаване и упражняване на права. Съгласно чл. 23, ал. 1 Директива 2005/36, съответно чл. 39, ал. 1 ЗППК, когато удостоверението за професионална квалификация за професия "лекар", не отговаря на всички предвидени в директивата, съответно в закона изисквания, всяка държава-членка признава като достатъчно доказателство удостоверения за професионални квалификации, издадени от държавите-членки, доколкото такива удостоверения удостоверяват успешно завършено обучение, при определените изисквания, и са придружени със свидетелство, в което се посочва, че титулярите са упражнили действително и законосъобразно съответните дейности в продължение на не по-малко от три последователни години през последните пет, предшестващи издаването на свидетелството. Следователно това удостоверение и свидетелство са документи, въз основа на които компетентните органи в държавите-членки признават правото на гражданина на Европейския съюз да упражнява съответна регулирана професия.

Наред с това § 4, ал. 2 във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 1 ЗППК определя за орган по издаване на удостоверенията, за установяване на придобита професионална квалификация на територията на страната за регулирана професия, каквато е професията на Велчев, министъра на здравеопазването. Съгласно § 4, ал. 1 ЗППК това става при условия и ред, определени в наредба. Следователно налице е законово определен орган, в чиято компетентност е издаването на документ от значение за признаване и упражняване на права. По силата на изричната разпоредба на чл. 21, ал. 3 АПК волеизявлението на органа за издаване, съответно отказът, в т. ч. чрез фикцията на чл. 58, ал. 1 АПК и мълчаливият отказ, е индивидуален административен акт и подлежи на съдебен контрол.

В случая с удостоверение рег. № Л/Л-13-3 касаторът упражнил правомощието си да издаде удостоверение, но мълчаливо не се произнесъл по искането за издаване на свидетелството за упражняваната дейност. Именно това мълчаливо непроизнасяне на органа по цялото искане, с което бил сезиран, е предмет на оспорване в производството пред първоинстанционния съд. Съдът правилно определил предмета на спора, подробно и прецизно обосновал характера на оспорения акт и именно с оглед на така установения мълчалив отказ на органа да извърши поискана от него услуга по издаване на удостоверение, в частта за издаване на свидетелство за упражняваната дейност, извършил проверката си за законосъобразност и се произнесъл.

Що се отнася до довода на касатора, обоснован с чл. 13 Наредбата, то именно отказ, но мълчалив, е предмет на съдебен контрол. Впрочем, независимо сочи ли нормата на чл. 13 Наредбата или не възможност за оспорване, ако е налице административен акт, който засяга права или законни интереси на адресата, той ще подлежи на съдебен контрол по силата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията.

С оглед на изложеното този довод на касатора е неоснователен.

По срока за упражняване на дейността:

Касаторът твърди, че в хода на административното производство Велчев не доказал действително и законосъобразно упражняване на дейността в продължение на три последователни години на територията на страната. Първо, този довод касаторът релевирал едва в хода на устните състезания пред първата инстанция, т. е. той не е мотив на мълчаливия му отказ да издаде документ за признаване на права. И второ, този довод има отношение към съдържанието на документа, който органът мълчаливо отказал, не към липсата на волеизявление за издаване на удостоверението. Тогава, когато органът се произнесе и ако оспорването е допустимо този довод би бил предмет на съдебен контрол.

По липсата на мотиви и за нарушението на чл. 9, ал. 1 Наредбата:

Видно от доказателствата по делото удостоверение № 50-УП-759-10 от 21.01.2013 не е първо по ред (по делото са приложени удостоверения с идентично на настоящото съдържание от 8.09.2008 г., от 30.07.2010 г., от 26.09.2012 г., в което липсва специалността "онкология"). По повод на заявленията за издаване на удостоверение между заявителя и органа е водена кореспонденция, в т. ч. по повод на удостоверението от 26.09.2012 г. по делото е приложено писмо, изх. № 50-УП-759-10 от 9.11.2012 г., в което подробно са описани мотивите на органа по отношение на вписаното в удостоверението относно специалността "хирургия" и липсата на вписване на специалността "онкология", както и относно придобитите права. Но това е друго административно производство и органът е следвало да изпълни задълженията си както за даване на указания, така и за мотивиране. Налице е мълчалив отказ, а той винаги е немотивиран.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са неоснователни. Съдът правилно определил предмета на спора - мълчалив отказ на органа по чл. 21, ал. 3 АПК, и с оглед на установеното по делото законово задължение на органа за издаване на документ от значение за признаване и упражняване на права, правилно приел, че същият е незаконосъобразен. Това прави обжалваното решение правилно.

При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебно проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение, съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на направено от ответника искане, изхода от спора и на основание чл. 143, ал. 3 и 4 АПК съдът следва да осъди Министерството на здравеопазването, юридическото лице, в чиято структура се намира касаторът, да заплати на Людмил Велчев направените за настоящата инстанция разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 800, 00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 19.05.2014 г. Касаторът е направил възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК за прекомерност на адвокатското възнаграждение поради липса на фактическа и правна сложност. Съдът счита довода за неоснователен. Делото действително не представлява фактическа сложност, но е сложно от правна страна, тъй като първо, не става въпрос за казус, по който има утвърдена съдебна практика, второ, става въпрос за оспорване на акт по чл. 21, ал. 3 АПК, практиката по който също не е еднозначна, и трето, става въпрос за приложението на правото на Европейския съюз по директива, по която в конкретния аспект и практиката на съда на Европейския съюз не е богата.

Съдът счита за необходимо да посочи, че в диспозитива на съдебното решение съдът допуснал очевидна фактическа грешка. Отменил отказ на министъра на здравеопазването, а не на заместник-министъра, чийто акт е бил предмет на съдебното производство и който е бил надлежно конституиран и участвал в съдебното производство. Видно, налице е очевидна фактическа грешка, която съдът би могъл да отстрани по реда на чл. 175 АПК.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд