Решение № 4504 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1979/2020 г.

Решение № 4504 от 15.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1979/2020 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение "Правна клиника за потребители", седалище и адрес на управление гр. София, пл. "Журналист" № 1 а срещу отказ № 92-00-178 от 29.03.2018 г. на министъра на икономиката.

С оспорения акт министърът на икономиката, на основание чл. 168, ал. 1, т. 1 и чл. 170, ал. 1 от Закона за защита на потребителите, отказва на Сдружение "Правна клиника за потребители" признаването за представително сдружение на потребителите на национално ниво.

І. Становища на страните:

1. Жалбоподателят – Сдружение "Правна клиника за потребителите" (Сдружението), счита оспорения отказ за незаконосъобразен. Излага подробно фактите досежно правния статус, цели и дейност на сдружението и сочи, че членовете му са финансирали всички дейности, активности и инициативи с личен труд и безвъзмездно са оказвали съдействие на потребителите, потърсили помощ.

Счита мотивите на оспорения отказ за незаконосъобразни, тъй като не кореспондират с фактите по преписката. Излага подробно релевантната нормативна уредба и представените с искането доказателства, като излага факти и доводи по отношение на промяната на наименованието на сдружението и значението на извършената под предходното наименование дейност. За несъответно на чл. 170, ал. 1, т. 6, б. "г" и "д" от Закона за защита на потребителите (ЗЗП) счита приетото относно инициативата за въвеждане на законово минимално изискване при изпреварване на велосипедист. Необоснован счита и извода относно интернет страницата на сдружението и броя на харесванията й. В противоречие с чл. 170, ал. 1, т. 6, б. "ж" ЗЗП счита приетото относно работното време на приемната. За несъответни на чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП счита извода за подвеждащия характер на информацията за правото да действа като орган за алтернативно решаване на спорове.

Моли съда да отмени оспорения акт. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. И. Ангелов, Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по жалбата – министърът на икономиката, счита същата за неоснователна. Излага подробно фактите по делото и сочи, че Сдружението не отговаря на изискванията на чл. 168, ал. 1, т. ЗЗП с оглед на чл. 13, ал. 3, т. 1 – 4 от Устава на сдружението, не отговаря и на изискванията на чл. 170, ал. 1, т. 5 и 6, б. "ж" – "ж".

За несъответни на мотивите на оспорения отказ счита доводите във връзка с промененото наименование на сдружението, липсата на инициативи, малкото на брой последователи в страницата на сдружението и краткото работно време на приемната.

Моли съда да отхвърли жалбата. Ответникът се представлява от пълномощник Т. Михайлов.

ІІ. По допустимостта на жалбата:

Върховният административен съд счита жалбата за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт.

В акта органът не е посочил в какъв срок и пред кой орган подлежи на обжалване, въпреки това жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК – актът е връчен на Сдружението на 19.04.2018 г., а жалбата е подадена на 02.05.2018 г. чрез органа.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да се произнесе по същество съдът установи от фактическа страна, че:

1. На 14.03.2014 г., с Решение № 1, постановено по фирмено дело № 138/2014 г., Софийски градски съд вписва в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел за осъществяване на дейност в обществена полза Сдружение "Сдружени информирани потребители – СИПО".

Целите на Сдружението са: сформиране на организация, която да защитава обществените интереси на потребителите; повишаване на потребителската култура и знание; подпомагане при разясняване на нови изисквания, закони, търговски практики и способи за разрешаване на потребителски спорове; законодателна и образователна инициатива в областта на защита на потребителите; извънсъдебно разрешаване на спорове между потребители и търговци, включително чрез постигане на спогодба в съдебни процеси.

1. На 9.01.2018 г., с Решение № 4 по фирмено дело № 138/2014 г., Софийски градски съд вписва в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел по партидата на Сдружение "Сдружени информирани потребители – СИПО" промени: 1.) в устава, приети с протокол на Общото събрание от 14.12.2017 г.; 2.) адреса на управление; 3.) наименованието – "Правна клиника за потребители"; 4.) в целите, предмета и средствата за тяхното постигане.

1. На 14.02.2018 г. промяната е вписана в Търговския регистър.

1. На 14.02.2018 г. Сдружението подава заявление до министъра на икономиката за признаването му като представително по смисъла на чл. 170б ЗЗП като представя изискуемите документи по чл. 170, ал. 1, т. 1 – 6 ЗЗП.

1. На 1.03.2018 г. служители на Комисията за защита на потребителите извършват проверка за наличието на приемна по смисъла на § 1, т. 1 от Наредба № РД-16-1117 от 1.10.2010 г. за условията и реда за предоставяне на финансови средства на представителните сдружения на потребителите от държавата (Наредба № РД-16-1117), резултатите от която са отразени в констативна карта.

1. На 29.03.2018 г., с акт. № 92-00-178, министърът на икономиката, на основание чл. 168, ал. 1, т. 1 и чл. 170, ал. 1 ЗЗП отказва признаването на сдружението за представително сдружение на потребителите на национално ниво. Актът е подписан от заместник-министър, въз основа на Заповед за заместване № РД-16-375 от 28.03.2018 г.

1. На 28.05.2018 г., с разпореждане на председателя на седмо отделение на Върховния административен съд на министъра на икономиката е указано да представи доказателства, че на 29.03.2018 г. министърът е отсъствал, респективно е бил възпрепятстван да изпълнява служебните си задължения.

1. На 23.05.2018 г. органът представя: 1.) Заповед № РД-16-375 от 28.03.2018 г. на министъра на икономиката; 2.) медийни публикации на адрес: www. investor. bg и www. tvevropa. com, удостоверяващи служебно пътуване на министъра.

1. В хода на съдебното производство жалбоподателят представя: заявка за регистрация на домейн от 06.02.2018 г. до Superhosting. bg и разпечатка от електронната страница на сдружението.

1. На 27.02.2019 г., с Решение № 2897, постановено по административно дело № 7496/2018 г., Върховният административен съд обявява нищожността на акт № 92-00-178 от 29.03.2018 г. на министъра на икономиката.

1. На 10.02.2020 г., с Решение № 2040, постановено по административно дело № 5665/2019 г., Върховният административен съд – петчленен състав, отменя Решение № 2897 и връща делото за ново разглеждане от друг състав.

ІV. По съществото на спора:

Съдът, след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 АПК, проверка на оспорения акт № 92-00-178 при съобразяване на задължителните за него указания, дадени с Решение № 2040, приема от правна страна следното:

1. По компетентността на органа:

Оспореният акт, рег. № 92-00-382, е издаден от министъра на икономиката, при условията на заместване от заместник-министър. За заместването е издадена нарочна заповед на министъра, в която е посочено, че на 29.03.2018 г. функциите на министър следва да се изпълняват от заместник-министър. От представените от органа доказателства, въз основа на изрично указание – разпечатка от медийни публикации на адрес: www. investor. bg и www. tvevropa. com, е видно, че в първата публикация, публикувана на 29.03.2018 г., между Община Горна Оряховица и "Национална компания индустриални зони" е подписан меморандум за сътрудничество, а във втората – публикувана също на 29.03.2018 г., е посочено, че министърът на икономиката е присъствал на подписването на меморандум. В нито една от двете публикации не е посочено на коя дата е станало подписването на цитирания меморандум.

При така установените по делото факти и с оглед на задължителното за настоящия съд Решение № 2040 на Върховния административен съд – петчленен състав, съгласно което "източник на правомощията на зам. -министъра е изричната заповед на титуляра" и "тя е достатъчно основание за упражняване на компетентността на министъра от неговия заместник" като е видно, че министърът "ще бъде в невъзможност да изпълнява текущите си задължения в министерството, т. е. извън населеното място на постоянната работа по терминологията на чл. 121, ал. 1 КТ", следва, че оспореният акт е издаден от компетентен орган.

Независимо от горното и от задължителните указания на касационната инстанция съдът счита за необходимо да изложи следното:

Компетентността е основно понятие за публичното право и инструмент за организирането на държавата, осигуряващ упражняването на държавната власт чрез разпределянето на държавните функции между отделните, нарочно създадени от държавата чрез правото, органи. Компетентността е винаги определена в закон и това е пряко следствие на визираното в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Поради изключителното значение за правилното упражняване на държавната власт разпоредбите за компетентността са изключителни и тълкуването им е винаги sticto senso. Поради това и правните норми, които създават възможност правомощията на един орган да се изпълняват от друг орган са регламентирани в закон и тълкуването им е стриктно.

Ноторно е, че една от двете правни възможности, чрез които могат да се осъществяват правомощия на друг орган, е заместването. Органът е съвкупност от правомощия, но те се осъществяват от физическо лице, което обективно – по една или друга причина, може да се окаже в ситуация, при която да не е в състояние да изпълнява правомощията си. Това обаче не може да доведе до прекъсване функционирането на държавата и в частност на онази част от държавната власт, за чието осъществяване са предоставени на органа конкретните правомощия. Именно, за да не се наруши принципът на непрекъсваемост на функционирането на държавата, законодателят изрично е предвидил за определени държавни органи възможността да имат заместник. От самия факт, че е предвидена възможността даден държавен орган да има заместник, следва и правното основание на заместника да изпълнява правомощията на титуляра.

Но за да се осъществи създадената чрез правото правна възможност заместникът да осъществява правомощията на титуляра е необходимо да са налице и точно определени предпоставки: 1.) обективна невъзможност на титуляра на компетентността да я упражнява в конкретния период и 2.) изричен акт за заместването, който определя периода и обхвата на правомощията. Да се приеме, че наличието на обективна невъзможност на титуляра да изпълнява правомощията си не е елемент от фактическия състав на законосъобразното заместване значи да се позволи, в отклонение от волята на законодателя, правомощията на титуляра да се осъществяват по негова субективна преценка от заместника му.

В чл. 24, ал. 1 ЗА законодателят изрично е регламентирал хипотезите, при които министър-председателят може да бъде заместван от заместник министър-председател и това са: при отсъствие от страната или при ползване на законово установен отпуск. Във връзка с тази разпоредба Конституционния съд в Решение № 2 от 21.01.1999 г. по конституционно дело № 33/1998 г. изрично приема: "Съгласно чл. 108, ал. 1 от Конституцията Министерският съвет се състои от министър-председател, заместник министър-председатели и министри. Длъжността заместник министър-председател следователно е изрично предвидена и от наименованието й следва, че лицето, което я заема, може да замества министър-председателя винаги, когато това се налага, и то относно всички негови функции, независимо дали са му възложени с Конституцията или с друг нормативен акт. Ако това не е така, то той не би бил наименован "заместник". Да се приеме друго би означавало при определени обстоятелства страната да остане без министър-председател, който да може да вземе определено налагащо се решение. Доколкото все пак се налага заместването на министър-председателя да става по определени правила, законът е предвидил такива, като е допуснал това да става само при отсъствие от страната и при ползване на законно установен отпуск, при това с писмена заповед за всеки конкретен случай. По този начин се избягва произволното заместване и в случаи, когато такова не се налага."

Съгласно чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност. Това значи, че неговата компетентност не е ограничена териториално, а е на цялата територия на страната – за това той е централен, а не териториален орган по смисъла на чл. 19, ал. 3 ЗА. Съгласно чл. 25, ал. 2 ЗА министърът ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика според своите правомощия. Ръководството, координацията и контрола не се осъществяват само и единствено чрез издаването на административни актове, а и чрез различни други действия. Следователно, правомощията на министъра нито се ограничават до територията по седалището на юридическото лице на администрацията му, нито до издаването само на административни актове. С оглед на това е безспорно, че за да осъществява правомощията си министърът е необходимо да извършва действия и извън седалище на юридическото лице на неговата администрация.

Но изричната разпоредба на чл. 4, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката гласи: "Функциите на министъра на икономиката при негово отсъствие от страната или когато ползва законоустановен отпуск, се изпълняват от определен с писмена заповед за всеки конкретен случай заместник-министър".

Следователно, Министерският съвет, който е приел Устройственият правилник на Министерството на икономиката, е преценил, че заместването на министъра на икономиката е допустимо само в посочените две хипотези, когато е налице обективна невъзможност на министъра да осъществява правомощията си. Изпълнението на правомощията на министъра извън седалището на юридическото лице на неговата администрация, но в рамките на страната, не е прието за обективна причина, която допуска заместването.

Да се приеме, в противоречие с разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката и на даденото от Конституционния съд тълкуване на чл. 24, ал. 1 ЗА, че министърът на икономиката може да бъде заместван винаги, когато реши да издаде заповед за заместване от свой заместник, значи да се направи тълкуване contra legem.

Дори и да се изключи съществуването на чл. 4, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката, следва да се посочи, че от визираното в разпоредбите на чл. 26, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и на чл. 8, ал. 4 от Наредбата за командировките в страната досежно отчетността на командировката на министъра – издаването или не на нарочна заповед, не може да се прави извод за липса на компетентност на съда да извърши контрол за наличие на обективна невъзможност в конкретния случай министърът да упражнява правомощията си. Регламентираният в двете разпоредби начин на документиране на служебните командировки на министрите в страната сочи на създаване на определени документи, които биха установили релевантния факт на обективна невъзможност на министъра за конкретния период да изпълнява правомощията си.

Проверката за спазване на законовите предпоставки за заместване не е намеса в дискрецията на органа на изпълнителната власт, защото съдът не проверява целесъобразността на командировката, а проверка за законосъобразност във връзка с компетентността на органа, защото съдът проверява факта, който поражда конкретното право на заместване. Заповедта за заместване безспорно е акт с вътрешноорганизационно значение, но тогава, когато въз основа на нея е издаден административен акт проверката за законосъобразността на тази заповед е част от проверката за основанието по т. 1 на чл. 146 АПК.

1. По формата:

Оспореният акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като с него се отказва признаването на правен статус на жалбоподателя на представително сдружение на потребителите по смисъла на чл. 170, ал. 1 ЗЗП, редакция към датата на издаване на акта.

От формална страна актът съответства на изискванията на чл. 59, ал. 2 АПК – съдържа фактически и правни основания, адресат, разпоредителна част, макар тази част да не е обособена и отделена от мотивите на акта. Вярно е, че актът не е наименуван – изискване на чл. 59, ал. 2, т. 2 АПК, но само по себе си, неизпълнението на това изискване към формата на акта не го прави незаконосъобразен, защото не наименованието, а съдържанието на акта е това, което определя неговата правна същност.

Както бе посочено по-горе в акта не е изпълнено и изискването на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК, но това изискване няма отношение към законосъобразността на акта, а към правото за неговото оспорване.

Избраната от органа епистоларна форма на индивидуалния административен акт е само илюстрация на разбирането му за значението на формата на индивидуалния административен акт и на начина на упражняване на властническите му правомощия и по никакъв начин не променя същността му на индивидуален административен акт.

С оглед на горното, оспореният акт е издаден при спазване на изискванията за писмена форма на административния акт и условно на изискванията към съдържанието на тази форма. Доколко фактическите и правни основания на акта са съответни на доказателствата по делото и на материалния закон е въпрос на материалната законосъобразност на акта.

1. По административнопроизводствените правила:

В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила.

1. По съответствието с материалноправни разпоредби:

Оспореният акт е издаден на основание чл. 168, ал. 1, т. 1 и чл. 170, ал. 1 ЗЗП. Избраната епистоларна форма на изразяване от органа фактически е довела до посочване на правните основания за издаване на акта в мотивите му. Видно от съдържанието на акта органът е приел, че по отношение на жалбоподателя не са налице изискванията на чл. 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП и на чл. 170, ал. 1 ЗЗП.

Разпоредбата на чл. 168, ал. 1 ЗЗП регламентира изискванията към сдружения на потребителите. Сдруженията на потребителите са проява на основното право на гражданите по чл. 44, ал. 1 от Конституцията да се сдружават. Министърът на икономиката няма никакви правомощия да разреши или да откаже регистрирането на едно сдружение, което има за предмет дейности в защита на потребителите. Разпоредбата на чл. 168, ал. 1 ЗЗП визира четири изисквания към регистрирано сдружение, което иска да ползва правата по чл. 169, ал. 1 ЗЗП. Това са: 1.) да действа изключително в интерес на потребителите; 2.) да не е свързано с определена политическа партия; 3.) да е икономически независимо от производители, вносители, търговци и доставчици и да е вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, което действа в обществена полза. Сдруженията, които отговарят на тези изисквания, имат правата по чл. 169 ЗЗП, но за тяхното упражняване не е необходимо някакво специално разрешение на министъра на икономиката и жалбоподателят не е искал такова.

Жалбоподател е сезирал органа с искане да му предостави статус на представително сдружение на потребителите. Това става с нарочен акт на министъра на икономиката при наличието на законово определени предпоставки – чл. 170, ал. 1 ЗЗП. Представителното сдружение на потребителите, съгласно чл. 171 ЗЗП, участва в Националния съвет за защита на потребителите, в колективните и консултативни органи на защита на потребителите, а държавата, с оглед на чл. 172, ал. 1 ЗЗП, може да го финансира съобразно обема и общественото значение на извършената работа.

Видно от релевантната нормативна уредба сдруженията на потребителите и представителните сдружения на потребителите са различен вид сдружения на потребителите, с различни права, и именно поради това законодателят е регламентирал по различен начин изискванията към тях.

Член 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП, на който се е позовал органът, за да мотивира отказа си, е относим за сдруженията на потребителите, а не за представителните сдружения на потребителите. Органът сочи, че жалбоподателят не отговора на изискванията на чл. 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП, тъй като: 1.) промяната на наименованието на сдружението е факт, който не създава необходимата устойчивост, не спомага за утвърждаването му и е пречка за разпознаваемостта му сред потребителите; 2.) проведената от сдружението инициатива за "въвеждане на законово минимално странично разстояние при изпреварване на велосипедист" не е свързана със защитата на потребителите; 3.) интернет страницата на сдружението е пасивна; 4.) информацията за декларираната в устава цел – завеждането на искове за защита на колективни интереси на потребителите, е подвеждаща.

Но както бе посочено по-горе разпоредбата на чл. 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП не е приложима по отношение на искането по чл. 170, ал. 1 ЗЗП, поради което тези мотиви на органа са неотносими към предмета на искането, с което е сезиран.

В мотивите на оспорения акт органът е посочил и разпоредбата на чл. 170, ал. 1, т. 6, б. "ж" ЗЗП, в контекста на четвъртото основание за несъответствие с чл. 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП, като е приел, че декларираната от сдружението дейност по смисъла на разпоредбата, т. е. функционираща приемна, е "крайно недостатъчна". Какви са мотивите на органа за този извод не е ясно, а и това правно основание не е посочено като мотивиращо крайния извод на органа, а е посочено в контекста на чл. 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП.

Посочената от органа релевантна разпоредба на чл. 170, ал. 1 ЗЗП съдържа шест конкретни изисквания, като шестото от своя страна съдържа седем подизисквания. Всяко едно от тези изисквания е конкретно основание за отказ от предоставянето на искания статус, но органът не ги е обсъдил и не е посочил кое от тях счита за липсващо, за да бъде мотив на акта му. Тогава, когато една правна норма съдържа няколко различни хипотези, органът е длъжен да посочи и мотивира конкретно коя счита за осъществена. Съдът не може вместо органа да подвежда фактите по делото към релевантната правна норма.

Видно от изложеното оспореният акт е материално незаконосъобразен, тъй като органът не е извършил проверка за съответствието на искането, с което е сезиран, с релевантните изисквания на чл. 170, ал. 1, т. 1 – 6 ЗЗП. Извършената от органа проверка за съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1, т. 1 ЗЗП е несъответна на разпоредбите на закона. Органът не е посочил и конкретно правно основание за постановения отказ.

Това прави оспорения акт постановен в нарушение на материалноправните разпоредби.

1. По съответствието с целта на закона:

Нарушението на материалния закон прави акта постановен и в несъответствие с целта на закона.

Видно от изложеното оспореният акт е издаден от компетентен орган – оглед на задължителното за настоящия състав Решение № 2040 на Върховния административен съд – петчленен състав, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Поради това съдът следва да го отмени и да изпрати преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. На основание чл. 174 АПК съдът следва да определи срок за произнасяне. При отчитане на характера на акта и на регулираното с него правоотношение съдът определя срок от един месец.

С оглед на изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на икономиката – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, да заплати на Сдружението направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 10, 00 лв. държавна такса и 800, 00 лв. адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие от 2.05.2018 г., 800, 00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 10.04.2019 г. и 400, 00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие от 6.03.2020 г.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 във вр. с чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК Върховният административен съд