Решение № 7279 от 26.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 714/2011 г.

Решение № 7279 от 26.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 714/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на директора на дирекция "Български документи за самоличност" в Министерството на вътрешните работи, гр. София, бул. "Мария Луиза" № 48 срещу решение № 3466 от 3.11.2010 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 2815/2010 г. С обжалваното решение съдът отменил негова заповед № 200306639 от 7.08.2003 г., с която на основание чл. 75, т. 5 от Закона за българските документи за самоличност е отказано издаването, разпоредено е отнемането на издадените, паспорт или заместващи ги документи на Златинка Пеева Янева, гр. Варна, бул. "Приморски" № 53, ет. 1, ап. 1 до отпадане на основанието. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че не са налице законоустановените предпоставки за налагане на принудителната административна мярка. Не отчел, че органът действа в условията на обвързана компетентност и законосъобразността на акта зависи единствено от съответствието му с чл. 75, т. 5 от Закона за българските документи за самоличност (изменено заглавие Закон за българските лични документи - ЗБЛД). Неправилно съдът приел, че мярката е наложена на Янева в качеството й на физическо лице, а не като чл. на контролен орган на дружество, което има публични задължения. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът по касационната жалба - Златинка Пеева Янева, счита същата за неоснователна. Съдът правилно установил фактите по делото и направил обоснован извод за допуснато от касатора съществено нарушение на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон. Заповедта за налагане на мярката не е връчена на Янева, издадена е без да са събрани всички относими доказателства, както и с цел, различна от визираната в закона, не е мотивирана. Мярката е наложена без да са налице материалните предпоставки на закона и е непропорционална. Излага подробно фактическите обстоятелства свързани с отменената заповед. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно установил фактите и приложил материалния закон. От доказателствата по делото е безспорно, че данъчните задължения са погасени по давност, което е достатъчно основание да се приеме, че не са налице предпоставките на чл. 75, т. 5 ЗБЛД. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но в нарушение на материалноправните предпоставки на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, редакция към процесния период. Органът наложил мярката на Янева в качеството й на физическо лице, не на чл. на контролния орган на дружество - длъжник на публични задължения. Това, приел съдът, е в противоречие с писмото на директора на териториалната данъчна администрация, послужило като основание за налагане на мярката. Въз основа на така констатираното противоречие между мотивите на оспорената заповед и фактите, съдът направил извод за наличие на съществено нарушение на изискването за форма по смисъла на чл. 15, т. 4 Закона за административното производство (ЗАП отм.). С оглед приетото в хода на съдебното производство доказателство - протокол № 1 от 18.05.2009 г. на териториална данъчна дирекция, гр. Варна, съдът, на основание чл. 142, ал. 2 АПК, приел, че към датата на приключване на устните състезания данъчните задължения на "Агропродукт" ЕООД, послужили като основание за налагане на мярката, са погасени по давност. В съответствие с тези си изводи съдът отменил оспорваната заповед като незаконосъобразна. Крайният извод на съда е правилен. По делото няма спор за факти. Безспорно е, че с писмо от 11.07.2003 г. директорът на териториалната данъчна служба, гр. Варна, поискал от касатора на Янева, в качеството й на собственик и управител на "Агропродукт" ЕООД, да бъде наложена принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 ЗБЛД, редакция към процесния период, за неизплатени данъчни задължения на дружеството. Безспорно е също, че към датата на издаване на заповедта Янева била собственик и управител на "Агропродукт" ЕООД. Не се спори, че с решение от 25.01.2007 г. дружествения дял на Янева е прехвърлен и тя престанала да бъде собственик и управител на дружеството. Не се спори също, че данъчните задължения, за които е наложена мярката, са погасени по давност през 2007 г. и 2008 г. При така установените фактически обстоятелства спорът по делото е досежно правната квалификация на фактите и техните правни последици, т. е. по приложението на материалния закон. Видно от мотивите на оспорената заповед административният орган издал акта, позовавайки се изрично на предложението на директора на териториалната данъчна администрация. По този начин той приобщил към заповедта искането на данъчния орган и го направил част от фактическите основания за нейното издаване. В искането на данъчния орган изрично е посочено, че мярката следва да се наложи на Янева в качеството й на собственик и управител на дружество - длъжник на публични задължения. Следователно от фактическите основания за издаване на заповедта е безспорно, че мярката не се налага на Янева в качеството й на физическо лице, а на управител и собственик на дружество - длъжник. С оглед на това факта, че в диспозитива на заповедта не е изписано изрично отново качеството, в което на Янева се налага мярката, а само трите й имена, не води до извод за противоречие между фактите по административната преписка и диспозитива на заповедта, както приел съдът. Фактическите основания на административния акт трябва да дават възможност да се установи кои факти, според административния орган, са релевантните за материалното правоотношение, предмет на регламентиране, както и каква е оценката на органа за значението, което тези факти имат за това отношение. От мотивите на оспорената заповед тази възможност безспорно е налице и както адресатът, така и съдът могат да ги установят. Незаконосъобразността на оспорената заповед е следствие не на приетото от съда противоречие между мотивите на акта и фактите по делото, а поради противоречие на разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, редакция към процесния период, с релевантните нормативни актове, които са били в сила към датата на издаване на заповедта и към датата на постановяване на съдебното решение. Оспорената заповед е издадена на 7.08.2003 г. За България, към тази дата вече е била в сила (от 7.09.1992 г., а от 28.10.2000 г. и нейния Протокол 4) Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията нейните норми имат предимство пред норми на вътрешното право, които им противоречат. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 на Конвенцията упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава, а отнемането, респективно отказа да се издаде паспорт препятства упражняването на това право, не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. Разпоредбата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, редакция към процесния период, изисква автоматично налагане на ограничението при наличие на публични задължения. Административният орган няма право на преценка, а е длъжен, при отправено към него искане от компетентните данъчни органи, да наложи мярката. По този начин мярката не се съобразява с релевантните обстоятелства досежно конкретното лице, не отчита тежестта на случая и въздействието, което той би имал върху националната или обществената сигурност, съответно върху поддържането на обществения ред, т. е. не е ясно тя преследва ли една от законните цели, посочени в т. 3 на чл. 2, макар да служи по принцип на справедлива цел - събиране на дължими публични задължения, и да е в съответствие с правото на държавата да приема такива закони, каквито счете за необходими, за да гарантира плащането на данъци - чл. 1 от Протокол 1 към Конвенцията. Автоматичното налагане на мярката не дава възможност съдът да прецени съобразена ли е тя и с принципа на пропорционалност, както и не е ясно необходима ли е в едно демократично общество. Т. е. съдът не може да извърши проверка с наложената принудителна мярка намерен ли е справедливия баланс между обществения интерес и правата на адресата на акта, а това съобразно разпоредбата на чл. 6 АПК, е условие за законосъобразност на административния акт. Автоматичното налагане на мярката и невъзможността нито административният орган, нито съдът да обсъждат релевантните за налагането й факти като размер, предоставено в хода на производството обезпечение, погасяване и други, правят съдебният контрол неефективен и с оглед на това водят до нарушение на чл. 13 от Конвенцията - право на ефективни правни средства за защита. С оглед на изложеното наложената принудителна административна мярка е постановена в нарушение на изискванията на чл. 2, т. 3 от Протокол 4 и чл. 13 от Конвенцията, които с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията имат предимство пред нормите на вътрешното право, в случая пред разпоредбите на чл. 75, т. 5 и чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, редакции към процесния период, които им противоречат. След постановяване на заповедта, но преди приключване на устните състезания, България стана чл. на Европейския съюз. С оглед на това съдът е длъжен, на основание чл. 142, ал. 2 АПК, да вземе предвид, при преценка законосъобразността на акта, и настъпилите след издаването му, но до приключване на устните състезания нови юридически факти от значение за делото, т. е. да съобрази заповедта и с разпоредбите на релевантните актове на правото на Европейския съюз. Янева е български гражданин и като такава е и гражданин на Европейския съюз - чл. 20, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Всеки гражданин на Европейския съюз има право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки - чл. 20, § 2, б. "а" и чл. 21, § 1 ДФЕС, както и чл. 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Правото на свободно движение, което е и основна свобода на европейските граждани, се осъществява при спазване на ограниченията и условията предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Релевантният общностен акт е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38). Директивата е неделима част от правния ред, приложим в страната, и съдът, с оглед на разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, следвало да прецени законосъобразността на наложената мярка с оглед на правния статус на Янева като гражданин на Европейския съюз. Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Сравнявайки визираното в чл. 75, т. 5 ЗБЛД, редакция към процесния период, ограничение - чрез отнемане, съответно отказ да бъде издаден паспорт, с разпоредбата на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, включително в контекста на практиката на Съда на Европейския съюз, е видно, че наложената на Янева принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността. Визираните в общностното право изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на разпоредбата органът действа в условията на обвързана компетентност. Той е длъжен винаги, когато е сезиран от компетентния данъчен орган, да наложи принудителната административна мярка без да извърши исканата от директивата преценка на личното поведение на лицето и на заплахата, която то представлява за обществения ред или обществената сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото. Мярката се налага автоматично. Следователно налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на публично задължение, без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на ЕС съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма (решение от 15.07.1964 г. по делото Costa v E. N. E. L., 6/64; решение от 9.03.1978 г. по делото Simmenthal, 106/77, § 13 - 26). Нормите на чл. 27, § 2 и 3 от Директива 2004/38 са достатъчно точни и безусловни, поради което имат директен ефект и съдът е длъжен да ги приложи като по този начин осигури защита на правата на гражданите произтичащи от общностното право (решение от 5.02.1963 г. по делото van Gend & Loos, решение от 19.11.1991 г. по делото Andrea Francovich, обединени дела С-6/90 и С-9/90). Прилагайки общностното право съдът счита, че оспорената заповед е незаконосъобразна, тъй като налага ограничение на свободата на движение на касатора на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Наред с изложеното, следва да се посочи, че с решение № 2 от 31.03.2011 г. Конституционният съд на Република България обяви за противоконституционна разпоредбата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД. Макар и постановено след приключване на устните състезания по настоящото дело и имащо действие занапред, чл. 151, ал. 2 от Конституцията, както и по отношение на друга редакция на разпоредбата, но имаща същото смислово съдържание, както нормата към датата на издаване на акта, това решение установява противоконституционността на нормата, което е в подкрепа на изложеното по-горе досежно незаконосъобразността на оспорената заповед. Видно от изложеното заповед № 2002006639 от 7.08.2003 г. на директора на дирекция "Български документи за самоличност" е незаконосъобразна, постановена в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Релевираните от касатора твърдения за неправилност на съдебното решение са неоснователни. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода от делото съдът следва да остави без уважение искането на касатора за присъждане на направените по делото разноски. Ответникът по жалбата не е поискал присъждане на разноските, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд,