Решение № 10985 от 19.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3782/2016 г.

Решение № 10985 от 19.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 3782/2016 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Б. А. Е. и Р. А. Е. против решение № 5/04.01.2016 г., постановено по адм. д. № 10241/2015 г. по описа на Административен съд С. - град (АССГ).

Касационните жалбоподатели обжалват съдебното решение като твърдят, че е неправилно, поради нарушение на материалния закон - касационно основание за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Искат да бъде отменено обжалваното решение и оспорения административен акт, като формулират и евентуално искане за сезиране на Конституционния съд на Р. Б. и спиране на производството по делото до неговото произнасяне. Съображения в подкрепа на твърдяното касационно основание и искането са изложени в касационната жалба. Не претендират разноски.

Ответникът - директорът на Дирекция "Социално подпомагане" - Красно село, редовно призован за съдебно заседание, не се е явил и не е изразил становище по касационната жалба. Не претендира разноски.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за основателност на искането за спиране на производството по делото и отправяне на въпрос до Конституционния съди, като изразява евентуално становище за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежни страни, в срок и е процесуално допустима.

Настоящият съдебен състав намира, че не са налице процесуални пречки за разглеждане на спора по същество, включително и не са налице предпоставки за спиране на производството по делото при условията на чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. По принцип съдът не е задължен да сезира Конституционния съд на Р. Б., когато това е поискано от страна по делото, но в конкретния случая не е налице и възможност да бъде получен отговор от Конституционния съд на Р. Б. по поставения в касационната жалба въпрос. Независимо, че определенията на Конституционния съд на Р. Б. нямат силата на решения по чл. 151, ал. 2 от Конституцията на Р. Б., установената практика в тях не може да бъде пренебрегната. Непротиворечиво (определение 2/02.06.2015 г. по к. д. 2/2015 г. и определение № 5/13.10.2016 г. по к. д. 4/2016 г.) Конституционният съд на Р. Б. приема, че не следва да се произнася по поставени пред него въпроси по повод отменени правни законови разпоредби. Поставеният от касационните жалбоподатели въпрос е по повод разпоредбата на чл. 10б от Закона за семейни помощи за деца (ЗСПД), която не е действащо право от 01.01.2016 г. и съобразно установената практика би бил отклонен.

С обжалваното решение № 5/04.01.2016 г., постановено по адм. д. № 10241/2015 г. по описа на АССГ е отхвърлена жалбата на Б. А. Е. и Р. А. Е. срещу отказ да бъде отпусната месечна помощ по чл. 10б от ЗСПД за периода от 01.07.2015 г. до м. 08.2015 г., обективиран в писмо изх. № 94ББ 019/23.09.2015 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" Красно село. В съдебното решение е допусната техническа грешка при изписване на датата, определяща началото на периода, а именно 01.07.2015 г. вместо посочената в писмото 01.07.2014 г., но индивидуализацията на оспорения административен акт е достатъчна за определяне на обективните предели на силата на пресъдено нещо. Изразената воля също е ясна и не е необходимо да бъде провеждана нарочна процедура по отстраняване на явна фактическа грешка, която не е наведена като оплакване в касационната жалба и не представлява касационно основание за отмяна.

Административният съд е обосновал извода за неоснователност на жалбата като е приел, че законодателят е изразил намерение да подпомогне семействата, чиито деца не могат да бъдат записани в общински детски заведения, но реализацията на това намерение е поставено в зависимост от постигане на конкретни бюджетни показатели, което не е сторено, защото липсват нормативни източници за достигането на тези бюджетни показатели за 2014 г. и 2015 г. за разлика от 2013 г. Според първоинстанционния съд това нормативно разрешение не държи сметка за задължението на държавата съгласно чл. 47, ал. 1 от Конституцията на Р. Б. и за чл. 3 от Конвенцията на ООН за правата на детето, но не може да бъде отстранено от административния орган, който е длъжен да прилага чл. 10б от ЗСПД.

Така постановеното решение е валидно, допустимо, но незаконосъобразно.

Разпоредбата на чл. 10б от ЗСПД е създадена с § 100, т. 7 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Р. Б. за 2009 г. (ЗДБ за 2009 г., в сила от 01.01.2009 г., обн., ДВ, бр. 110 от 30 Декември 2008 г., изм., ДВ, бр. 12 от 13 Февруари 2009 г., изм., ДВ, бр. 32 от 28 Април 2009 г., изм., ДВ, бр. 99 от 15 Декември 2009 г., изм., ДВ, бр. 102 от 22 Декември 2009 г., с изтекъл срок на действие) със следното съдържание: "Семейства, на които детето (децата) не може да бъде записано в общинска детска градина, имат право на помощ в размер на 100 лв. месечно за всяко дете на възраст от 3 до 6 години. Помощите са за сметка на републиканския бюджет. Министърът на финансите издава наредба за реда за получаване и изразходване на помощите."

Според § 104 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г. този закон влиза в сила от 1 януари 2009 г., с изключение на § 100, т. 7, която влиза в сила от 1 април 2009 г., ако са изпълнени условията на § 102.

§ 102 от преходните разпоредби на ЗДБ за 2009 г. предвижда, че "Министерският съвет след 31 март 2009 г. може да одобри допълнителни бюджетни кредити по бюджета на Министерството на труда и социалната политика за реализиране на изпълнението на § 100, т. 7, при условие че:

1. очакваният годишен размер на положителното салдо по консолидираната фискална програма превишава 3 на сто от прогнозата за годишния брутен вътрешен продукт;

1. не се влошава утвърденото с чл. 1, ал. 3 бюджетно салдо по републиканския бюджет.

(2) Бюджетните кредити по ал. 1 не се включват в размера на допълнителните бюджетни кредити по чл. 35, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет."

Допълнително следва да бъде посочено, че цялостното изпълнение на ЗДБ за 2009 г. е възложено на Министерски съвет (§ 103 от преходните и заключителни разпоредби) следователно правото да добри допълнителни бюджетни кредити за влизане в сила на § 100, т. 7 (т. е. на създадения с този параграф чл. 10б от ЗСПД) не е изключение като правна конструкция. Изключение от обичайната законодателна техника при определяне на начина на влизане в сила на отделни законови разпоредби е формулировката, използвана в § 104 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г. В нея е определен срок за влизане в сила на целия закон - 01.01.2009 г. с изключение на относимата към настоящия спор (новосъздадената с § 100, т. 7 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г.) разпоредба на чл. 10б от ЗСПД, за която е определн срок за влизане в сила - 01.04.2009 г. с добавен към тази дата израз "ако са изпълнени условията на § 102 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г.".

Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Р. Б. всички нормативни актове се публикуват. Те влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. В случая явно е определен "друг срок". Проблемът е относно тълкуването, което се прави относно това, допустимо ли е определяне влизането в сила на нормативен акт по различен начин освен с посочване на дата или период т. е. в стриктния смисъл на понятието "срок" или и чрез поставяне на условие, изпълнението на което е предоставено на друг орган, различен от автора на правната норма.

От текста на оспореното пред АССГ писмо е възможно и да се изведе още една гледна точка, която очевидно е възприета и от първоинстанционния съд, а именно, че разпоредбата на чл. 10б от ЗСПД действа само за годината, през която са изпълнени условията на § 102 от преходните разпоредби на ЗДП за 2009 г., като по този начин се игнорира въпроса относно влизането в сила на правната норма.

Настоящият съдебен състав намира, че поради невъзможността в конкретния случай да се отправи въпрос към Конституционния съд на Р. Б., следва се приложи правилото на правилото на чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове - прилагане на правните норми според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Р. Б.

Най-конкретно и точно в съдържанието на разпоредбата на § 104 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г., регламентираща влизането в сила чл. 10б от ЗСПД, е посочването на датата 01.04.2009 г. Обичайно влизането в сила на нови правни норми се обозначава с конкретна дата или определяне на период от време в дни, месеци (или неизползвано към настоящия момент от нашия законодател - години), считано от датата на обнародване на нормативния акт. В случая е посочена най-ранната дата - 01.04.2009 г., когато би трябвало да влезе в сила чл. 10б от ЗСПД, но е добавен и друг срок, определен по необичаен начин. Като приемем, че всеки законодател действа добросъвестно и в обществен интерес, предполагащ и стабилност на обществените отношения и правна сигурност, сме длъжни да разглеждаме формулировката "ако са изпълнени условията на § 102" като специфичен начин за определяне на точен бъдещ момент след 01.04.2009 г., вместо конкретна, но явно неизвестна при приемане на акта, дата, когато да влезе в сила чл. 10б от ЗСПД и да се прилага от този момент до неговата отмяна.

Според приетото в мотивите на обжалваното съдебно решение условията на § 102 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г. са били налице през 20013 г., което е обосновано с приемането на Постановление № 289 на МС от 14.12.2013 г. за предоставяне на допълнителни бюджетни кредити по бюджета на Министерството на труда и социалната политика за 2013 г. за изплащане на обезщетения и помощи за домакинствата.

Това обстоятелство не е оспорено от ответната страна, поради което и при условията на чл. 220 от АПК касационната инстанция следва да формира правните си изводи.

Следователно с предоставянето на бюджетни кредити по бюджета на Министерство на труда и социалната политика за 2013 г. за отпускане на обезщетения и помощи за домакинствата, Министерски съвет, след като преди това се е уверил, че са налице специфичните бюджетни показатели, заложени пред него в § 102 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г. като условия за отпускане на тези бюджетни кредити, е изпълнил диспозицията на тази норма и с това е фиксирал момента на влизане в сила на чл. 10б от ЗСПД. На практика Министерски съвет е приел, че условията за изплащане на помощи са налице и за 2013 г., което е извънредно странен и своеобразен начин за придаване на обратна сила на правна норма, но при положение, че законодателят е изразил желание за начало на действието на нормата да постави дори още по-ранна дата (01.04.2009 г.), а и с оглед характера на нормата, този подход не изглежда вече толкова труден за възприемане.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че и през относимите към спора 2014 г. и 2015 г. разпоредбата на чл. 10б от ЗСПД е част от действащата правна система на Р. Б., независимо, че през тези две години Министерски съвет не е одобрил допълнителни бюджетни кредити по сметка на Министерство на труда и социалната политика. След влизане в сила на разпоредбата на чл. 10б от ЗСПД поради настъпване на определяемия срок нормата става действащо право и подлежи на изпълнение, независимо, че в следващите периоди не са изпълнени условията на § 102 от преходните и заключителните разпоредби на ЗДБ за 2009 г. Условията по § 102 са за влизане в сила на § 100, т. 7 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г., а не за изпълнението на чл. 10б от ЗСПД.

В подкрепа на този извод са и няколко допълнителни аргумента:

1. Нормата на чл. 10б от ЗСПД е част от действащата правна система и урежда, настъпили правоотношения през 2013, 2014 г. и 2015 г., защото в противен случай не би съществувала нужда да бъде:

1.1. изменяна с § 60 от преходните и заключителни разпоредби на Закон за публичните финанси (обн., ДВ, бр. 15/2013 г.), според който "в Закона за семейни помощи за деца в чл. 5 и 10б думата "републиканския" се заменя с "държавния" и

1.2. изрично отменяна с § 3 от преходните и заключителни разпоредби на Закона държавния бюджет на Р. Б. за 2016 г. (ДВ, бр. 96 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.)

1. Това тълкуване съответства най-точно на използваните изразни средства в § 100, т. 7, § 102 и § 104 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г.

1. Определянето на срок за влизане в сила на приета и обнародвана правна норма съответства на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Р. Б. и на цялата установена законодателна дейност, която установява, че общите правила за поведение, установени в закон имат продължително действие спрямо всички адресати в продължителен неограничен период от време с определен начален момент. Според теорията изключение правят законите за бюджета, но в случая със закон за бюджета се създава правна норма в друг нормативен акт (ЗСПД), поради което за действието на чл. 10б от ЗСПД следва да намерят приложение общите правила с начален момента, а не отделно спорадично действие в зависимост от бюджетните показатели през отделни години.

1. Целта на разпоредбата на чл. 10б от ЗСПД е да се подпомогнат семействата, чийто деца не могат да посещават общинска детска градина като чрез това подпомагане се реализират задълженията на държавата по Конвенцията за правата на детето, установени в нейните чл. 3, според който висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи. Държавите - страни по конвенцията, се задължават да осигурят на детето такава закрила и грижи, каквито са необходими за неговото благосъстояние, като се вземат предвид правата и задълженията на неговите родители, законните настойници или на другите лица, отговорни по закон за него, и за тази цел те предприемат всички необходими законодателни и административни мерки; чл. 18, ал. 2 и ал. 3, според които с цел гарантиране и закрила на правата, изложени в тази конвенция, държавите - страни по нея, оказват подходяща помощ на родителите и законните настойници при осъществяване на тяхната отговорност по отглеждане на децата и осигуряват създаването на институции, служби и услуги в областта на грижите за децата. Държавите - страни по конвенцията, предприемат всички подходящи мерки, за да осигурят на децата на работещите родители правото да се възползват от услугите за деца и детските заведения, които се полагат за тяхното отглеждане; чл. 27, ал. 1, установява, че Държавите - страни по конвенцията, признават правото на всяко дете на жизнен стандарт, съответстващ на нуждите на неговото физическо, умствено, духовно, морално и социално развитие; чл. 27, ал. 3 предвижда, че Държавите - страни по конвенцията, в съответствие с националните условия и в рамките на своите възможности предприемат необходимите мерки с цел да подпомагат родителите и другите лица, отговорни за детето, да осъществяват това право и в случай на нужда предоставят материална помощ и програми за подпомагане, особено по отношение на изхранването, облеклото и жилището.

Следователно прилагането на правилото относно влизане в сила на чл. 10б от ЗСПД и действието на установеното с него подпомагане на семейства с деца, които не могат да бъдат приети в общинска детска градина, съответства в най-пълна степен на поетите от Р. Б. задължения по международен договор да предприеме възможните мерки за подпомагане на родители при осъществяване на тяхната отговорност при отглеждане на деца като компенсация за невъзможността да им бъде осигурено реално ползването на установените в страната социални услуги за деца. Възможностите на държавата да започне това подпомагане е установено през 2013 г. от Министерски съвет, на когото е възложено и цялостното изпълнение на закона.

1. Възприемането на действието на установена със закон и представляваща елемент от закон правна норма като период от време от от влизането й в сила до изричната й отмяна съответства и на основните начала на правото на Р. Б. Тълкуването, направено от АССГ и от административният орган, че чл. 10б от ЗСПД действа само за съответната година, през която са налице условията на § 102 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г. е в противоречие с тези основни начала и не кореспондира с използваните от законодателят изрази. Законодателят не е поставил като условие за изплащане на помощите по чл. 10б от ЗСПД наличието на предпоставките на § 102 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ за 2009 г. във всеки един момент, когато такава помощ се иска и дължи, а е посочил, че § 100, т. 7 влиза в сила на 01.04.2009 г., ако са изпълнени условията на § 102. Следователно влизането в сила на параграфът, с който се създава чл. 10б от ЗСПД се поставя в зависимост от предпоставките на § 102, а не въобще действието през годините на нормата след нейното влизане в сила.

1. На последно място, независимо, че няма правно значение, може да бъде посочено и разбирането на тясно специализирани експерти в областта на визуализиране, съхранението и разпространението на нормативни актове, отразено в базата данни на информационната система АПИС. Рубриката редакции на чл. 10б от ЗСПД в АПИС има следното съдържание:

"Чл. 10б. (Нов - ДВ, бр. 110 от 2008 г., в сила от 1.04.2009 г., ако са изпълнени условията на § 102, изм., бр. 15 от 2013 г., в сила от 1.01.2014 г., отм., бр. 96 от 2015 г. Сравнение с предишната редакция, в сила от 1.01.2016 г.).

Чл. 10б. (Изм. - ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 1.01.2014 г.) Семейства, на които детето (децата) не може да бъде записано в общинска детска градина, имат право на помощ в размер на 100 лв. месечно за всяко дете на възраст от 3 до 6 години. Помощите са за сметка на държавния бюджет. Министърът на финансите издава наредба за реда за получаване и изразходване на помощите.

Чл. 10б. (Нов - ДВ, бр. 110 от 2008 г., в сила от 1.04.2009 г., ако са изпълнени условията на § 102) Семейства, на които детето (децата) не може да бъде записано в общинска детска градина, имат право на помощ в размер на 100 лв. месечно за всяко дете на възраст от 3 до 6 години. Помощите са за сметка на републиканския бюджет. Министърът на финансите издава наредба за реда за получаване и изразходване на помощите. "

При отразяване различните редакции на разпоредбата редакторите на АПИС са преценили, че след 01.01.2014 г. не е необходимо да бъде прибавян изразът "ако са изпълнени условията на § 102", най-вероятно, защото също са приели, че на тази дата е изпълнено условието на § 102.

По всички тези изложени съображения настоящият съдебен състав намира, че чл. 10б от ЗСПД е част от действащото право към 03.09.2015 г. - датата на подаване на молбата на Б. А. Е. и Р. А. Е. Като е приел обратното, АССГ е постановил решение в противоречие с материалния закон - касационно основание за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК.

При извършената служебна проверка при условията на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция намира, че обжалваното съдебно решение е действително и допустимо, но в несъответствие с материалния закон, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде отменено. При постановяване на своето решение АССГ е възприел фактическата обстановка по спора, така както е описана в жалбата и административния акт, като на практика не са събирани никакви доказателства относно съществуването на фактите от хипотезата на приложимата правна норма, защото и АССГ, и Административният орган неправилно са приели, че тя не е действащо право. При липса на касационни оплаквания за допуснати нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, настоящият съдебен състав следва да постанови своето решение върху същите приети за установени от първата инстанция факти и няма правомощие да върне делото на СГС за ново разглеждане и за събиране на относими доказателства.

Административният орган е приел, че Б. А. Е. и Р. А. Е. са родители на дете, родено през 2011 г., което е кандидатствало, но не е прието в общинска детска градина при навършване на тригодишна възраст. За нито един от тези факти по делото няма никакви доказателства. Съдът няма достъп до информационната система на Столична община за прием в детските градини и не е възможно да извърши служебна справка за минали периоди от време. Отказът да бъде отпусната исканата семейна помощ за дете е обусловен от неправилно тълкуване относно действието на чл. 10б от ЗСПД, поради което следва да бъде отменен като незаконосъобразен, а делото да бъде върнато като преписка на директора на Дирекция "Социално подпомагане - Красно село за ново произнасяне при съобразяване задължителните за него мотиви относно приложимото право. При произнасянето административният орган следва да събере (включително и чрез служебни справки) необходимите доказателства за установяване дали и за какъв период от време Б. А. Е. и Р. А. Е. отговарят на изискванията, посочени в чл. 10б от ЗСПД, като съобразят, че чл. 10б от ЗСПД е действаща законова правна норма от датата на подаване на искането на жалбоподателите (03.09.2015 г.) до 01.01.2016 г., и липсата на подзаконов нормативен акт по прилагането на закон не може да ограничи действието на самия закон. При новото произнасяне следва да бъде извършена преценка в кой момент е възникнало правото на семейни помощи за дете на жалбоподателите и в какъв размер.

По водене на делото пред настоящата инстанция страните не претендират разноски и такива не следва да бъдат определяни.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,