Решение № 7565 от 06.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4196/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020 г. (ОПОС), подадена чрез процесуален представител, срещу Решение № 204 от 17.02.2026 г. по адм. дело № 1223/2025 г. на Административен съд София – област(АССО).

С обжалваното решение съдът е отменил Решение №211/20.10.2025 г. на ръководителя на УО на ОПОС, с което на Община Костинброд е определена финансова корекция в размер на в размер - 5% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС разходи по сключения за обособена позиция №1 Договор № 9/19.01.2022 г. с изпълнител "Екосол България” АД, на стойност 231 950 лв. без ДДС за допуснато нарушение на чл. 49, ал. 1, във връзка с чл. 2, ал. 2 и ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и 25% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС разходи по сключения за обособена позиция №3 Договор №68/14.07.2021 г. с изпълнител "Бимко" ЕООД на стойност 18 900 лв. без ДДС за допуснато нарушение на чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП, квалифицирани съответно по т. 11, б. „б“ и по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за посочване на нередности - загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.).

Касационният жалбоподател – ръководителят на УО на ОПОС, навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

На първо място твърди, че съдът не е обсъдил всички относими факти и обстоятелства, а именно не е обсъдил представения в административната преписка Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ(АДПБФП) № Д-34-33 от 05.06.2028 г., който е сключен между ръководителя на УО по ОПОС и бенефициерите по договора – Община Костинброд (водеща община), Община Сливница, Община Божурище, Община Годеч, Община Драгоман, Община Своге (партньори по договора) и по този начин е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

На следващо място касаторът излага, че административният съд, приемайки Споразумението за партньорство между общините, като документът, който ръководителят на УО е следвало да вземе предвид при определянето на адресат на акта, е нарушил и материалния закон. Според касатора последният документ не обвързва по никакъв начин ръководителя на УО, а урежда единствено отношенията между партьорите.

Моли съдът да отмени обжалваното съдебно решение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и заплатената държавна такса за образуване на касационното производство. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от ответника разноски, поради липса на фактическа и правна сложност на делото. Сочи, че при определянето размера на разноските следва да се съобрази с решението на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 25.01.2024 г. по преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Софийския районен съд (България) с акт от 04 юли 2022 г. и решение на СЕС от 23.11.2017 г. по съединени дела С-427/16 г. и С-428/16 г.

Ответникът – Община Костинброд, чрез процесуален представител, в писмен отговор до съда изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Ответникът – Община Сливница, чрез процесуален представител, в писмен отговор до съда изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответниците и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна следното:

На 05.06.2018 г. е сключен е АДБПФП по ОПОС, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд на Европейския съюз, по Процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-2.002 „Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци“, между ръководителя на УО на ОПОС от една страна и от друга - Община Констинброд – водеща община и общини партньори – Община Божурище, Община Годеч, Община Драгоман, Община Сливница и Община Своге - съгласно чл. 1 от договора, всички наричани бенефициер.

По силата на сключения договор УО на ОПОС е предоставил на бенефициера безвъзмездна финансова помощ (БФП) в максимален размер до 13 017 333, 47 лева по Процедура BG16M1OP002-2.002 „Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци“, по приоритетна ос 2 „Отпадъци“ на ОПОС 2014-2020 г., съфинансирана до 85% от Европейския фонд за регионално развитие на ЕС, за изпълнение на Проект ИСУН BG16M1OP002-2.002-0009 „Проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталация за предварително третиране на битови отпадъци в територията на РСУО Костинброд“. С т. 2.2. от договора е определена стойността на проекта - 17 399 308, 80 лева, от която 11 064 733, 45 лева от Европейския фонд за регионално развитие, 1 952 600, 02 лева национално съфинансиране от държавния бюджет на Република България и 1 499 599, 13 лева собствен принос на бенефициера. В т. 2.2.2. са определени основните дейности по проекта. Съгласно т. 2.3. и 2.4. от договора, срокът за изпълнение на проекта е 30 месеца, като бенефициерът изпълнява проекта съгласно одобреното проектно предложение, насоките за кандидатстване в частта „условия за изпълнение, утвърдени със Заповед № РД – ОП-108/21.10.2016 г. на ръководителя на УО на ОПОС.

В изпълнение на сключения административен договор е открита и проведена процедура по ЗОП с предмет „Закупуване, доставка и монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения, обзавеждане и машини, необходими за инсталация за компостнране, разположена на територията на община Сливница“.

В резултат на проведената обществена поръчка по обособена позиция 1 (ОП 1) е сключен Договор №9 от 19.01.2022г. с изпълнител „Екосол България” АД, на стойност 231 950 лв. без ДДС и Договор №68 от 14.07.2021 г. с изпълнител “Бимко“ ЕООД на стойност 18 900 лева без ДДС.

С Писмо изх. № 08-00-1193/15.09.2025 г. на УО на ОПОС, Община Костинброд и партньорите по проекта Община Сливница и Община Драгоман са уведомени, съгласно чл. 73, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм., ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), за констатирани нарушения при осъществения последващ контрол за законосъобразност на посочената по-горе процедура по възлагане на обществена поръчка и сключените въз основа на нея договори, както и за размера на финансовата корекция. Дадена им е възможност да се запознаят с констатациите и в случай, че имат възражения да ги изложат, като ги подкрепят с доказателства в двуседмичен срок, считано от датата на получаване на цитираното писмо. УО на ОПОС е констатирал следните нарушения с финансов ефект, а именно:

1.нарушение на чл. 49. ал. 1 ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, изразяващо се в заложени изисквания в Техническите спецификации, които ограничават достъпа на участниците по Обособена позиция №1 на обществената поръчка. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, буква „б“ от Приложение №1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Посочено е, че поставените изисквания водят до ограничаване на достъпа на участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка по обособен позиция №1. В писмото е отбелязано, че констатираната нередност обосновава определянето на финансова корекция в размер на 5% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС по сключения за Обособена позиция №1 Договор № 9/19.01.2022 г. с изпълнител "Екосол България" АД, на стойност 231 950 лв. без ДДС;

2. нарушение на чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП, изразяващо се в неспазване от страна на възложителя на законовите изисквания за снабдяване с всички необходими документи преди подписване на договор с избрания за изпълнител участник по обособена позиция № 3, водещо до незаконосъобразно сключване на договора за възлагане на обществена поръчка. Нарушението според ръководителя на УО представлява нередност по т. 14 от Приложение №1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, като посочената нередност обосновава определяне на финансова корекция в размер на 25 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране разходи по сключения за обособена позиция №3 Договор №68/14.07.2021 г. с изпълнител "Бимко" ЕООД на стойност 18 900 лв. без ДДС.

Депозирано е Възражение с изх. №04-00202-001/23.09.2025 г. от Община Драгоман.

От страна на Община Костинброд и Община Сливница не са представени писмени възражения.

След разглеждане на постъпилото възражение и въз основа на извършения фактически и правен анализ, на основание чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ, УО на ОПОС не е приел изложените във възражението аргументи и е потвърдил изцяло констатациите си като е издал Решение №211/20.10.2025 г., с което е определил финансова корекция на Община Костинброд.

Решението е връчено на община Костинброд чрез ИСУН на 21.10.2025 г.

Първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроцесуалните правила. Съдът е приел, че ръководителят на УО е определил незаконосъобразно адресата на акта – Община Костинброд, тъй като не е зачел Споразумението за партньорство, сключено между общините.

Съдът е изложил, че между общините е сключено Споразумение за партньорство, уреждащо правата, задълженията и отговорностите между партньорите във връзка с изпълнение на проекта по договора. Съгласно чл. 5, ал. 4 от Споразумението водещата община и всяка една от общините-партньори носят отговорност за изпълнението на АДБФП съобразно договореността в настоящото споразумение. Според чл. 11, ал. 1 от същото общините - партньори се съгласяват собствения финансов принос от общите допустими разходи по проекта, както и финансовите средства за покриване на първоначалните допустими разходи по проекта и за покриване на недопустимите разходи да бъдат разпределени между тях пропорционално, на база количество на депонирания отпадък за 2016 г. по данни на оператора за Регионално депо за неопасни и инертни отпадъци за общините Костинброд, Своге, Сливница, Божурище, Годеч и Драгоман в землището на с. Богьовци, местност "Гоняреви падини", както следва: Община Костинброд - 44,31%, Община Божурище - 8,00 %, Община Годеч - 8,12%, Община Драгоман - 7,87%, Община Сливница - 8,01% и Община Своге - 23,69%.

Съдът е посочил още, че определената с оспорения акт финансовата корекция е поради залагане от бенефициера - партньор Община Костинброд на дискриминационно изискване, което ограничава достъпа на кандидатите или участниците в поръчката по ОП 1 и поради това, че техническата спецификация на възложителя е приложена неправилно в резултат на което е определен за изпълнител участникът „Екосол България“ АД, който не отговаря на предварително обявените условия.

Позовал се е и на разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Споразумението, по силата на която в случаи при налагане на финансови корекции върху общи разходи по проекта, с които се намалява размерът на средствата по проекта, извън тези по чл. 15 ал. 2, финансовите средства, които не са платени от бенефициера или следва да бъдат възстановени от бенефициера, са за сметка на всички общини, разпределени съобразно разпоредбите на чл. 11, ал. 1 от Споразумението.

Приел е, че в случая при определянето на адресат на акта за определяне на финансова корекция от страна на УО е приложима разпоредбата на чл.15, ал.3 от Споразумението.

Посочил е още, че УО не е съобразил договорните отношения в представеното Споразумение за партньорство от 2017 г., сключено между общините-бенефициери по АДБФП по ОПОС, като административният орган не е обсъдил и взел под внимание уговорените права и задължения между общините във връзка с начина на разпределение на отговорността им при финансови корекции върху общи разходи по проекта, както и върху разходи, извършени за изграждане на инсталации; не е установил на кого, съгласно договорните задължения на участниците в дадена операция, е възложена отговорността за финансови корекции; как е разпределена тази отговорност между икономическите оператори и могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган.

По изложените съображения съдът е приел, че Решение №211 от 20.10.2025 г. на ръководителя на УО на ОПОС за определяне на финансова корекция на Община Костинброд е незаконосъобразно поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и поради противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона.

Така мотивиран съдът е отменил административния акт и е присъдил разноски в полза на жалбоподателя.

Решението е недопустимо по отношение на конституираната като заинтересована страна пред първоинстанционния съд - Община Сливница и следва да бъде обезсилено по отношение на нея.

Съгласно чл. 15, ал. 1 АПК лицата, които могат да бъдат страна в административния процес, са административният орган, всеки гражданин или организация, чиито права, свободи или законни интереси са или биха били засегнати от административния акт или съдебното решение или за които те биха породили права или задължения, и прокурорът. На основата на така определения кръг от страни в административния процес чл. 153, ал. 1 АПК определя страните в съдебното производство по оспорване на индивидуален административен акт – оспорващият, органът, издал административния акт и всички заинтересовани лица.

Предмет на конкретния административноправен спор е решение, с което на Община Костинброд е определена финансова корекция в качеството й на икономически оператор, участващ в прилагането на Европейския фонд за регионално развитие на ЕС, за изпълнение на Проект ИСУН BG16M1OP002-2.002-0009 „Проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталация за предварително третиране на битови отпадъци в територията на РСУО Костинброд“.

Конституирането на Община Сливница като заинтересована страна по делото е довело до постановяване на съдебен акт с участието на ненадлежна страна. Оспореният административен акт не е благоприятен за Община Сливница, поради което процесуално незаконосъобразно съдът я е конституирал като страна по делото. Допуснатото нарушение на процесуалното правило на чл. 154, вр. с чл. 153, ал. 1 АПК е особено съществено, т. к. процесуалната легитимация на страните в съдебно-административното производство е процесуална предпоставка от категорията на абсолютните. Правилното конституиране на страните е служебно задължение на съда и след като в производството е участвала ненадлежна страна, постановеното решение е недопустимо в тази част и следва да бъде обезсилено по отношение на Община Сливница.

Решението е неправилно в допустимата си част.

Основателно е твърдението в касационната жалба, че решението е постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Съдът не е установил всички релевантни за спора факти и обстоятелства, не е обсъдил всички доказателства и не е отговорил на съществените за спора правни въпроси, в резултат на което е постановил решението си при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила.

Съгласно разпоредбата на чл. 172а, ал. 2 АПК към решението си съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда.

Цитираната разпоредба задължава съда да изложи към решението си мотиви, въз основа на които то е постановено, които мотиви следва да съдържат становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Именно в мотивите на съдебното решение следва да бъде даден отговор на важните и съществени въпроси, поставени за решаване на делото. В тях следва да са изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на преценката на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и по вътрешно убеждение. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. При мотивиране на фактическите и правни изводи на съда, същият следва да се произнесе по фактическите и правни доводи и възражения на страните, както и да обсъди събраните по делото доказателства, да посочи върху кои от тях основава приетата за установена фактическа обстановка, като обоснове приемането им или изключването от доказателствения материал.

Видно от мотивите на съдебното решение съдът не е обсъдил всички факти и обстоятелства, които са от значение за правилното решаване на съдебния спор.

На първо място неправилно съдът е приел, че адресатът на решението за определяне на финансова корекция се определя от ръководителя на УО в съответствие с договореното между общините в подписаното от тях Споразумение за партньорство. В резултат на този неправилен извод съдът не е изследвал и анализирал релевантния в случая АДПБФП – и по-конкретно чл. 2.4, чл. 6 и чл. 7 от договора, чл. 4, чл. 67 от Приложение № 2 към АДБФП и др.

В решението си от 6 март 2025 година по съединени дела C-471/23 и C-477/23 СЕС е приел, че чл. 2, т. 36 и т. 37 Регламент № 1303/2013, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган. В мотивите си Съдът е пояснил, че предмет на проверка от националните съдилища в тези случаи следва да бъде, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга - дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект те ще носят отговорност — индивидуално, солидарно или по друг начин — за финансовата корекция пред тези управляващи органи. В т. 68 от решението изрично е посочено, че "запитващата юрисдикция ще трябва да провери, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори".

От анализа на това решение следва, че за да се определи един икономически оператор като адресат на финансова корекция е задължително последният да е поел финансовата отговорност спрямо съответния управляващ орган, т.е. да е налице акт, който е подписан от него и съответния УО. Този акт в конкретния случай е АДПБФП, който е подписан от една страна от общините, в качеството им на бенефициер, и от ръководителя на УО - от друга страна. Споразумението за партньорство не е подписано от ръководителя на УО (последният не е страна по това споразумение) и следователно не може да бъде прието за акт, по силата на който съответните бенефициери са се задължили да отговарят финансово спрямо УО. Споразумението е подписано само от общините и има сила само по отношение на тях, но не и за административния орган. Като е приел обратното и като не е обсъдил приложения по делото АДПБФП, съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като не е установил всички факти и обстоятелства от значение за настоящия правен спор и по-конкретно не е установил дали правилно е посочен като адресат на акта за определяне на финансова корекция Община Костинброд предвид относимите в случая доказателства по делото (които не са обсъдени от съда).

Поради това направеният в решението краен извод за незаконосъобразност на административния акт се явява необоснован, а съдържанието на обжалваното решение не отговаря на изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК.

След като първоинстанционният съд не е разгледал фактическите и правни основания, въз основа на които е издаден оспорваният в настоящото производството административен акт, касационната инстанция не може за първи път да излага доводи в тази насока с оглед на забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Отмяната на процесния административен акт, при липса на обосновани правни изводи на съда досежно адресата на акта и посочените от административния орган нарушения на ЗОП, препятства възможността на съда да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт.

Предвид изложеното, настоящият съдебен състав приема, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи мотиви по всички фактически и правни основания за издаване на акта, да обсъди всички доводи на страните, да обсъди приетите по делото доказателства в тяхната съвкупност и въз основа на тях да извърши преценка за законосъобразността на акта, както и да отговори на следните въпроси: дали адресатът на акта за определяне на финансова корекция е определен в съответствие с разпоредбите на АДПБФН и неговите приложения. В случай, че отговорът на този въпрос бъде положителен съдът следва да изложи съображения относно останалите фактически констатации и правни изводи на УО, отнасящи се до констатираните нарушения, тяхната правна квалификация, както и дали последните правилно са квалифицирани като нередност, относно размера на определената финансова корекция.

По исканията за присъждане за разноски за настоящата съдебна инстанция ще се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 3 АПК, Върховният административен съд,