Решение № 2316 от 21.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1648/2017 г.

Решение № 2316 от 21.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1648/2017 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник - изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", подадена чрез процесуалния представител юрк. К. Г., против решение № 708/15.12.2016 г., постановено по адм. д. № 928/2015 г. по описа на Административен съд П., с което, по жалба на З. Д. К. е отменено Уведомително писмо изх. № 02-130-6500/7712 от 20.11.2015 г./в диспозитива- технически грешно посочено от 20.01.2015 г./ на заместник изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по Мярка 213 "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО - за земеделски земи" за кампания 2014 г., за отказано финансиране в размер на 14 318, 51 лева, и преписката е върната на касатора за ново произнасяне при спазване на дадените от съда указания. Релевирани се доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател твърди, че неправилно съдът е приел, че в оспорения акт не се съдържат фактически основания за издаването му, а правните са посочени неточно, и излага подробни съображения по приложимите разпоредби на Наредба № 3 от 23.02.2011 г. за условията и реда за прилагане на мярка 213 "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО - за земеделски земи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. на МЗХ и на ЗПЗП. Моли ВАС да отмени решението, като вместо него постанови друго, с което да отхвърли жалбата против уведомителното писмо. Претендира заплащане на направените по делото разноски. В откритото съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател не изпраща процесуален представител. Ответникът по касационната жалба - З. Д. К. от гр. П., чрез процесуалния си представител адв. С., и в писмен отговор оспорва жалбата като неоснователна и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира заплащане на разноски, за което представя доказателства по реда на чл. 78 ГПК. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Намира, че съдът е установил изцяло релевантната фактическа обстановка, която е обсъдил ведно с приложимото материално право и е извел законосъобразен извод за неправилност на оспореното писмо на изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие". Намира освен това, че в него административният орган не е посочил фактически основания за издаването му, поради което е правилен изводът на съда, че административният акт е немотивиран, тъй като не са установени обстоятелства, във връзка с разпоредбите, определящи допустимостта за подпомагане на постоянно затревените площи, като не е посочен установеният брой на дърветата и храстите и тяхната височина. Счита и, че съгласно редакцията на чл. 37 от ЗПЗП към датата на издаване на оспореното уведомително писмо - 20.11.2015 г., интегрираната система за контрол включва административни проверки на подадените заявления за подпомагане и проверки на място, като административните проверки се извършват автоматизирано и РА всяка година проверява на място с контролна извадка по подадените заявления за подпомагане- въз основа на анализ на риска, а проверки на място се извършват чрез инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Намира, че след като в разпоредбата не е предвидено извършването на теренна проверка по смисъла на отменените с ДВ, бр. № 50/03.07.2015 г. чл. 16а, ал. 3 и ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105/22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол на МЗХ. Счита, че въпреки, че тези разпоредби са отменени към датата на издаване на уведомителното писмо, административният орган е мотивирал действията си с тях, т. е. с извършените въз основа на тях теренни проверки, които дори не са подписани от земеделския производител, откъдето извежда извод, че то е издадено в нарушение на материалноправните предпоставки и този извод не се променя от обстоятелството, че теренните проверки, видно от датите на представените протоколи, са извършени преди отмяната им. Намира, че са налице обстоятелства, обуславящи приложимост на основанията по чл. 146, т. 2 и т. 4 от АПК за отмяна на оспореното писмо, както аргументирано е приел съдът с процесното решение. Счита доводите на касатора за неоснователни и че не са налице касационни основания за отмяна, като предлага решението да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по жалба на З. Д. К. от гр. П.., против Уведомително писмо изх. № 02-130-6500/7712 от 20.11.2015 г. на заместник- изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 213 "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО - за земеделски земи" за кампания 2014 г., с което й е отказано финансиране по мярка 213 (Натура 2000) в размер на 14 318, 51 лева, по подадено заявление за подпомагане с УИН 13/190614/77960 от 09.06.2014 г.. Оспорващият възразил, че обжалваният административен акт е опорочен поради неспазване на установената форма, с оглед непосочени в него фактически основания, обуславящи посочения в процесното уведомително писмо извод за недопустимост, освен че е издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила- чл. 12, чл. 26 и чл. 35 от АПК и чл. 26б от ЗПЗП и противоречие с материалноправните разпоредби - отменителни основния по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 от АПК. От писмените доказателства по приложената административна преписка и тези, представени от страните, съдът приел за установено, че административното производство е образувано по подадено от оспорващия заявление за подпомагане с посочения по-горе номер, в което е заявил за подпомагане за кампания 2014 г. по Мярка 213 "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО - за земеделски земи" за кампания 2014 г., 18 броя земеделски парцела с култура "постоянно затревени площи - пасища и мери за паша" в землището на с. К. Д. с обща площ 49, 65 ха. Установил, че по това заявление били извършени административна и теренни проверки от ОСЗ П., документирани съответно с протоколи с № 14231/04.11.2014 г., № 14232/04.11.2014 г.; № 14229/04.11.2014 г., № 14019/29.10.2014 г., № 10197/23.09.2014 г. и № 14240/04.11.2014 г., в които било посочено, че обективират специализирана теренна проверка на място на физически блокове в землището на с. К. Д., като в графата на протоколите "ФБ- установени култури/ДПП- причини за недопустимост по Наредба № 5/10.03.2010 г. на МЗХ" е отразено, че за голяма част от физическите блокове е установено- на основание чл. 16, ал. 1, т. 3 и, ал. 2 от тази наредба, наличие на по-голям от допустимия процент недопустими елементи, както и че площите са неземеделски, непригодни за извършване на земеделска дейност. Констатирал и липса на уведомяване на жалбоподателката за извършване на теренните проверки на ОСЗ П. по подаденото от нея заявление за подпомагане, но и че тя е подала възражение пред ОД "Земеделие", гр. П. срещу обхвата на слоя "Площи, допустими за подпомагане" в частта, касаеща разликата между декларираната и определената с актуализирания слой площ в добро земеделско състояние", по което Министерството на земеделието и храните я уведомило на 05.06.2015 г. за отрицателния резултат на разгледаното възражение. С назначена и кредитирана по делото съдебно- техническа експертиза /л. 169/установил, че размерът на допустимата площ е определен изцяло въз основа на теренни проверки, извършени от общинските структури на МЗХ, и че съответно по заявлението на жалбоподателката са изключени площи, попадащи извън специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане за кампания 2014 г." на база извършени теренни проверки от съответната ОСЗ- гр. П. и изключената площ е в размер на 42, 38 ха. В тази връзка съдът съобразил, че оспореният административен акт е издаден на 20.11.2015 г., но с решение № 1155/02.02.2015 г., постановено по адм. д. № 10538/2014 г., състав на ВАС, Второ отделение, е отменил чл. 16а, ал. 3 в частта, относно израза "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях в чл. 16а, ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105/22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол на министъра на земеделието и храните", и че това решението е обнародвано в ДВ бр. № 50/03.07.2015 г. Взел предвид и, че в протоколите за извършени теренни проверки ОСЗ П. се е позовала на Наредба № 5/10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми на плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища, но че тази наредба е отменена със заключителните разпоредби на приетата Наредба № 2/17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане на схеми и мерки за плащане на площ и отмяната е влязла в сила на 24.02.2015 г. Приел, че в новата наредба се урежда и мярката за подпомагане по Наредба № 3/2011 г. за условията и реда за прилагане на мярка 213 "Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО за земеделски земи" от ПРСР 2007 г. - 2013 г. и че макар в новата наредба да са уредени сходни със старата площите, които не са земеделски и постоянно затревените площи, то постоянно затревените площи, според начина за поддържането им, са уредени по различен начин от опредените в отменената наредба като постоянни пасища, освен че съгласно чл. 7, ал. 2 не са допустими за подпомагане земеделски площи или части от тях, в които елементите по, ал. 1- заети от дървесна или храстовидна растителност, сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирани или оголени терени, са компактно разположени и заемат заедно или поотделно, повече от 100 кв. м.. На тази база извел решаващия си извод, че в тази насока издателят на акта не е изложил мотиви, а такива мотиви не се намират и в преписката по издаване на акта. На второ място приел, че съгласно приложимата норма на чл. 9, ал. 1 от Наредба № 2/17.02.2015 г., допустими за подпомагане са постоянно затревените площи, когато на тях има не повече от 100 броя дървета и/или храсти на хектар, с височина над 0, 5 м, за клек и хвойна, независимо от височината, които са с мозаечно разположение и има мозаечно разположени сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени терени, които заемат не повече от 10 % от общата площ на пасището, след изключване на неподходящите за подпомагане площи по чл. 7, ал. 2 от Наредбата, а мотиви за тези обстоятелства също въобще не са изложени. Така формирал и извод за липса на установени обстоятелства, във връзка с разпоредбите, определящи допустимостта за подпомагане на постоянно затревените площи- не е посочен установения брой на дърветата и храстите и тяхната височина, както и разположение, а също и параметрите на мозаечно разположени сгради, съоръжения, скали, скални участъци, ерозирали или оголени терени, които да заемат повече от 10 % от общата площ на пасището. Преценил и че бланкетното посочване в протоколите на разпоредбите на отменената наредба не освобождава административния орган от задължението да мотивира акта си и да изложи фактите, които обосновават извода за недопустимост на заявените площи. Така съдът преценил оспорения административен акт за издаден от компетентен орган-заместник изпълнителния директор на ДФЗ, в кръга на делегираните му правомощия съгласно чл. 20, т. 3 и чл. 20а, ал. 1 и ал. 2, т. 2 ЗПЗП. С оглед на горните констатации съдът извел извод, че отказът за финансиране не отговоря на изискването за форма на акта по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, Съобразявайки горните обстоятелства и практиката на ВАС съдът приел, че неизлагането на мотиви е съществен порок на акта и всякога е основание за неговата отмяна, тъй като не дава възможност на страните за защита и препятства правилното упражняване на съдебния контрол за законосъобразност. Независимо от този, съдът извел и втори извод- че оспореното писмо е постановено в противоречие с материално-правните разпоредби, основан на направената констатация, че в протоколите за извършени теренни проверки ОСЗ П. е съобразявала Наредба № 5/10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми на плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища, вече отменена с Наредба № 2/17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане на схеми и мерки за плащане на площ, в сила от 24.02.2015 г. По тези съображения преценил оспореното Уведомително писмо за незаконосъобразно и го отменил. Упражнил правомощието си по чл. 173, ал. 2 от АПК и върнал преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Постановеното решение е правилно. Наведеният довод в касационната жалба, че фактическите основания за отказа се установяват от данните по преписката, е неоснователен. Той не намира опора в чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Изискването за мотивиране на отказа от финансиране е именно посочване на фактическите основания и съпоставянето им с правните такива, от които административният орган черпи правомощието си да издаде отказа. Правилна е преценката на съда за нарушаване на изискването за форма. Посочването на фактическите и правни основания за издаването на акт от страна на органа са предпоставка, обуславяща възможността за упражняване на контрол върху същия, а и за възможността за организиране на адекватна защита спрямо него. В случая, с оглед специфичните изисквания на относимата наредба за отказ и с оглед изложеното по-горе досежно записванията в оспореното писмо, основателни са били доводите на жалбоподателя, че административният акт не съдържа ясно изложение на фактическите основания, поради наличието на които е издаден отказ за финансово подпомагане, с което съществено е затруднил защитата му срещу него. Основните доводи на жалбоподателя в производството пред първоинстанционния съд за немотивираност на оспорения акт правилно са преценени като основателни. Няма колебания в практиката на ВАС, че по принцип няма пречка мотивите към акта да бъдат изложени и отделно от самия акт, в друг документ към преписката, но в случая такива няма, а мотивите към процесното уведомително писмо не могат да се изведат и от разясненията, посочени в колоните на таблицата, приложена към него. Противно на твърдяното в настоящата жалба, решаващият съд е стигнал до правилния извод, че в издадения акт няма конкретни, относими и адекватни констатации по отношение на заявлението на оспорващия за процесните имоти. Съгласно чл. 12, т. 4 от Наредба № 3 - ДФЗ - РА отказва изплащането изцяло или на част от финансовата помощ, когато се установи за една и съща площ са подадени две или повече заявления и спорът между засегнатите кандидати за подпомагане не е разрешен. В колона 3 са посочени площите на парцелите след разрешаване на двойно заявени площи, но в отказа не е посочено правно основание за тези площи и в какъв размер, респ. в колона 8 от УП за посочената установена площ не са посочени фактически основания, въз основа на които е определен този размер, а в обстоятелствената част на УП липсват мотиви в тази връзка. Посочването в таблицата за отделните парцели само на разлики в цифрово изражение без посочване на фактически основания за разликата между декларирана и установена площ е неправилно и обхваща неизчерпателно правното основание за отказ за финансиране, което обуславя извод за правилност на преценката, че актът не е издаден при спазване на закона. Така напр. и в решение № 14968 от 06.12.2017 г. по адм. д. № 13439/2016 г., IV отд. на ВАС по идентичен случай. За пълнота на изложението следва обаче да се посочи, че понятието "теренни проверки", което се съдържа в чл. 16а, ал. 4 и чл. 16и, ал. 2 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол е отменено с решение на Върховния административен съд и посочените норми от тази наредба са отменени, но отмяната им е обнародвана в ДВ, бр. 50 от 3.07.2015 г. и действа занапред, поради което към момента на извършването на специализираните теренни проверки през 2014 г. нормите са съществували, били са част от действащото право и са били приложими. Освен това следва да се посочи, че с изменението и допълнението на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 61 от 11.08.2015 г. е създадена нова ал. 4 на чл. 33, в която на законно нива е закрепено извършването на специализирани теренни проверки. Така напр. в решение № 10312 от 05.10.2016 г. по адм. д. № 598/2016 г., IV отд. на ВАС. Посочените по-горе категорично установени и относими към спора факти и обстоятелства налагат извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради което съдът правилно го е отменил и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК върнал преписката на административния орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид горните съображения настоящият състав на ВАС намира, че обжалваното решение на АССГ е съобразено с материалния закон, обосновано е и не страда от релевираните с касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски по делото, предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК, вр. с чл. 228 АПК, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Искането за разноски, направено от процесуалния представител на ответната страна за защита пред ВАС е основателно, с оглед чл. 143, ал. 4 АПК вр. с чл. 228 от АПК и доказано, предвид данните в представеното на л. 15 от делото адв. пълномощно, установяващо действително плащане на договореното в размер на 350 лева адвокатско възнаграждение. Поради това искането следва да бъде уважено, като ДФЗ следва да заплати разноските на ответната страна в този размер. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК настоящият състав на Върховният административен съд, четвърто отделение