Решение № 11368 от 13.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7958/2025 г.

Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна следното:

Между Министерството на енергетиката, в качеството му на Програмен оператор по Програма "Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност" 2014-2021 г., финансирана от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, от една страна и Община Бургас, от друга страна, на основание чл. 7. 6 от Регламента за изпълнение на ФМЕИП и Решение Е-РД-16-2 от 06.01.2021 г. на ръководителя на ПО на Програмата относно проектно предложение с вх. номер ИСУН BGENERGY-2.001-0072 на 02.03.2021 г., е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с рег. BGENERGY-2.001-0072-002, с наименование на проекта Модернизация на системата за улично осветление на 22 зони, включващи главните пътни артерии на град Бургас . Предоставената безвъзмездна финансова помощ по проекта е в размер на 1 173 498, 00 лева.

На 22.06.2020 г., с Решение 93-ОП20-52, кметът на Община Бургас обявява открита процедура за избор на изпълнител на обществена поръчка с предмет: Модернизация на уличното осветление в гр. Бургас , по две обособени позиции, както следва: Обособена позиция 1 Модернизация на системата за уличното осветление на 22 зони, включващи главни пътни артерии на град Бургас и Обособена позиция 2 Подмяна на елементи от осветителната система на гр. Бургас в участъци от бул. Ст. Стамболов и бул. Демокрация .

Документацията е публично достъпна на адрес: https://app.eop.bg/today/65508.

На 04.03.2021 г. между Община Бургас и Улично осветление ЕАД е сключен Договор 93-ОП-20-52/14, с предмет: Модернизация на системата за уличното осветление на 22 зони, включващи главни пътни артерии на град Бургас , на стойност 1 505 879, 36 лв. без ДДС, съответно 1 807 055, 36 лв. с ДДС.

На 14.10.2021 г. между Община Бургас и Сдружение Рънсайкъл , на основание чл. 20, ал. 4, т. 3 ЗОП, е сключен Договор 04-00-162

Административният орган приема, че по начина, по който е формулирано изискването към участниците същото задължава от една страна всеки член на обединението, който извършва строителство, да е регистриран в ЦПРС, а от друга, всеки член на обединението, който извършва строителство да е регистриран в ЦПРС за трета група, пета категория на строителство. Според органа така, както е записано пояснението от възложителя в същото не се уточнява, че при участие на обединения съответствието с критерия за подбор ще се доказва от всяко от лицата, включени в обединението, което ще изпълнява дейността, за която се изисква регистрация, а е записано, че при участие на обединение, регистрация се изисква от всяко лице, което ще извършва строителство съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на същото, като под строителство може да се разбира и друга дейност, в нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 6 ЗОП.

Тези изводи са неправилни.

В Раздел IV Критерии за подбор: Минимални изисквания и доказателства за годност (правоспособност) за упражняване на професионална дейност, икономическото и финансовото състояние и технически и професионални способности на участниците на обществената поръчка , т. 1 Годност (правоспособност) за упражняване на професионална дейност от документацията на процесната обществена поръчка, възложителят е поставил следното изискване:

Участникът трябва да има регистрация в Централния професионален регистър на строителя (ЦПРС) към Строителната камара за изпълнение на строежи от категорията строеж, в която попада обектът, за ОП 1: Трета група, Пета категория строежи; за ОП 2: Трета група, Трета категория строежи, съгласно Правилника за реда за вписване и водене на централния професионален регистър на строителя (ПРВВЦПРС) и чл. 137 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), а за чуждестранни лица в аналогични регистри, съгласно законодателството на държавата членка, в която са установени или на друга държава - страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство.

В допълнение от възложителя е направено уточнение, че ако участникът е обединение, което не е юридическо лице, изискването за регистрация се доказва от всеки участник в обединението, който ще извършва строителство съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението.

Съгласно чл. 59, ал. 6 ЗОП при участие на обединения, които не са юридически лица, съответствието с критериите за подбор се доказва от обединението участник, а не от всяко от лицата, включени в него, с изключение на съответна регистрация, представяне на сертификат или друго условие, необходимо за изпълнение на поръчката, съгласно изискванията на нормативен или административен акт и съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението.

Законът за Камарата на строителите урежда специални изисквания към лицата, извършващи строителство на територията на Република България, като налага строителите, изпълняващи строежи от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 ЗУТ или отделни видове строителни и монтажни работи, посочени в Националната класификация на икономическите дейности, позиция "Строителство", да бъдат вписани в ЦПРС. Съгласно чл. 3, ал. 3 ЗКС, когато физически или юридически лица се обединяват за изпълнение на строежи или отделни видове строителни и монтажни работи по ал. 2, поне един от участниците в обединението трябва да е вписан в регистъра, като ал. 4 изрично предвижда, че участието в обединението по ал. 3 не поражда права за лицата, които не са вписани в регистъра, самостоятелно да изпълняват отделни строителни и монтажни работи по ал. 2. В съответствие с чл. 163, ал. 2, т. 6 ЗУТ, строителят носи отговорност за изпълнението на строежи, съответстващи на направената регистрация по чл. 3, ал. 2 ЗКС за съответната група и категория строежи, в случаите, когато тя е задължителна.

Видно от посочената нормативна уредба, регистрацията по чл. 3, ал. 2 ЗКС, чрез вписване в ЦПРС, не се изисква за всички видове СМР, а само за строежите от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 ЗУТ или за отделни видове строителни и монтажни работи, посочени в Националната класификация на икономическите дейности, позиция "Строителство". Изискването на чл. 3, ал. 3 ЗКС поне един от участниците в обединението да е вписан в ЦПРС следва да се тълкува във връзка с ал. 2 на същия член, изискващ регистрация в ЦПРС за всеки от строителите, извършващ посочените в разпоредбата строежи и/или строителни и монтажни работи, т. е. то не може да води до заобикаляне на закона.

С оглед на това изискването поне един от участниците в обединението да бъде вписан в ЦПРС е приложимо тогава, когато с оглед на разпределението именно той ще извършва тези от строежите или тези от строително-монтажните работи, за които се изисква регистрация. Ако повече от един от членовете на обединението ще извършват дейности в обществената поръчка, за които се изисква регистрация, то и тези членове на обединението следва да бъдат вписани в ЦПРС. Разпределението на дейностите в обществената поръчка между членовете на обединението, даващо отговор и на въпроса кой от тях следва да е вписан в ЦПРС, се предвижда в договора за създаване на обединението.

В случая, противно на изводите на административния орган, възложителят е поставил изискване за вписване на всички членове на обединението, които ще изпълняват дейност по строителство.

Правилно съдът приема, че по делото се установява, че включените в обществената поръчка СМР касаят строеж трета група, пета категория. За извършването му строителите, включително членовете на обединението, следва да бъдат вписани в ЦПРС. Както правилно приема първоинстанционният съд, при обосноваване на нарушението органът не е изследвал дали в предмета на обществената поръчка се включват и други строителни дейности, за които не се изисква регистрация. Съответно не може да се направи извод, че би имало членове на обединението, които ще изпълняват дейност по строителство, за които не се изисква вписване. Предвид на това, не е установено, че така формулирано, изискването е ограничително, спрямо обединения, част от чиито членове ще участват пряко в изпълнение на строителните дейности, съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението, за които не се изисква вписване, съгласно чл. 3, ал. 2 ЗКС.

Наред с това, както правилно сочи и съдът, от страна на възложителя е направено изрично уточнение, че по отношение на участниците обединения, съответствието с критерия за подбор се доказва съгласно чл. 59, ал. 6 ЗОП.

По изложените съображения, правилен е изводът на първоинстанционния съд за липса на осъществено от Община Бургас нарушение на чл. 59, ал. 2 и ал. 6 във вр. с чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 3, ал. 3 ЗКС.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция.

По отношение на нарушението на чл. 59, ал. 6 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП:

Административният орган обосновава изводи, че при проверката на конкретната обществена поръчка е установено, че е издадено Разрешение за строеж 48 от 13.03.2020 г., от което е видно, че обектът е от VI-та категория, а не от V-та, което поставя изискването на възложителяучастникът да има регистрация в ЦПРС, извън необходимите изисквания по чл. 59, ал. 2 ЗОП. Приема, че лицата, които са вписани в ЦПРС за пета категория строежи, следва да отговарят на по-високи изисквания от тези, които са вписани за шеста категория строеж, какъвто е обектът на строителство в настоящата обществена поръчка, предвид което обосновава констатации, че изискването, свързано с притежаване на регистрация за по-висока категория строежи пета, не е необходимо за изпълнение на възлаганото строителство, като същото е необосновано завишено спрямо действителната категория на обекта и ограничава необосновано участието на лица, притежаващи регистрация в ЦПРС за шеста категория строежи.

Тези изводи са неправилни.

Действително видно от представеното по делото Разрешение за строеж 48 от 13.03.2020 г. на началник отдел Геодезия и техническа инфраструктура към Община Бургас, в същото е посочено, че категорията на строежа е VI-та, като е посочена разпоредбата на чл. 137, ал. 1, т. 2 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), която касае втора категория строежи, за която се изисква вписване на строителите в ЦПРС.

Предвид изложеното следва да се посочи, че доводите на касатора, че неправилно първоинстанционният съд е кредитирал твърденията на Общината, че в разрешителното е допусната техническа грешка, са неоснователни, тъй като касаторът е имал възможност да оспори съдържанието на въпросното разрешително и твърденията на Общината, но видно от доказателствата по делото, последният не се е възползвал от тази възможност.

Както правилно приема и първоинстанционният съд административният орган не е изследвал въпроса дали дейностите, които са включени и подробно описани в документацията на процесната обществена поръчка по ОП 1 (подмяна на осветителни тела на територията на главни улици и булеварди в гр. Бургас, чрез LED осветители LED осветители с модул за димиране; реновиране на табла за управление; реновиране на стълбове чрез боядисване; инсталиране на соларни LED осветители на пешеходни пътеки; подмяна на осветителни стълбове; полагане на ново трасе на ел. кабелна линия) и по конкретно тези за които е издадено разрешението за строеж (демонтаж на съществуващи осветителни тела с НЛВН и монтаж на нови LED осветителни тела; демонтаж на съществуващи ел. табла за улично осветление и монтаж на нови ел. табла; монтаж на соларни осветителни тела и метални стълбове) попадат сред посочените в разпоредбата на чл. 3, ал. 2 ЗКС, съгласно която строителите, изпълняващи строежи от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 ЗУТ или отделни видове строителни и монтажни работи, посочени в Националната класификация на икономическите дейности, позиция "Строителство", подлежат на вписване в Централния професионален регистър на строителя.

Предвид липсата на изложен анализ от УО дали в предмета на процесната обществена поръчка са включени и строителни дейности, за които не се изисква регистрация в ЦПРС, не може автоматично да се приеме, че поставеното от възложителя изискване е ограничително и необосновано завишено, само защото в процесното разрешително за строеж е посочено, че същото е издадено за строеж от VI-та категория, за която не се изисква регистрация на строителите в ЦПРС.

Изложеното прави изводите на първоинстанционния съд за липса на нарушение на чл. 59, ал. 6 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, правилни.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция.

По отношение на нарушението посочено в т. 1.2 от акта, на чл. 59, ал. 2, във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП:

Административният орган приема, че в поставеното от възложителя изискване участниците да притежават застраховка Професионална отговорност не е определена конкретна минимална застрахователна сума на изискуемата застраховка за професионална отговорност за обекта от ОП 1, като критерият за годност изисква вписване в ЦПРС за по-висока категория строежи от действителната категория на обекта. В допълнение УО приема, че е налице неяснота относно конкретния критерий за икономически възможности, на който участниците в процедурата следва да отговарят, което несъмнено води до неравно третиране и допускане на дискриминация на участниците и има разубеждаващ ефект спрямо заинтересованите икономически оператори.

Тези изводи са неправилни.

Както многократно е сочено в практиката на Върховния административен съд неяснотата на дадено изискване не обосновава извод, че поставеното изискване е ограничително.

В документацията на процесната обществена поръчка в Раздел IV Критерии за подбор: Минимални изисквания и доказателства за годност (правоспособност) за упражняване на професионална дейност, икономическото и финансовото състояние и технически и професионални способности на участниците на обществената поръчка , в т. 6 Икономическо и финансова състояние , възложителят е поставил изискване, участникът да притежава застраховка Професионална отговорност на участниците в строителството по чл. 171 ЗУТ, покриваща минималната застрахователна сума, обхваща категорията строеж съобразно категорията строеж, в която попада обектът в обособената позиция, за която участва, а за чуждестранни лица в аналогични регистри съгласно законодателството на държавата членка, в която са установени, съгласно Наредба за условията и реда за задължително застраховане в проектиране и строителството, или съответен валиден аналогичен документ.

Разпоредбата на чл. 171, ал. 1 ЗУТ задължава строителите да застраховат професионалната си отговорност за вреди, причинени на други участници в строителството и/или на трети лица, вследствие на неправомерни действия или бездействия при или по повод изпълнение на задълженията им. Условията и редът за задължително застраховане на строителите и останалите лица по чл. 171, ал. 1 ЗУТ са регламентирани в НУРЗЗПС. Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 3 НУРЗЗПС, сред лицата, задължени да имат застраховка при условията и по реда на наредбата, са и строителят - за цялостно изпълнение на строителството или на отделни видове строителни и монтажни работи. В чл. 5, ал. 2 НУРЗЗПС са предвидени минималните застрахователни суми за строителите, за строежите от първа до пета категория, съгласно чл. 137, ал. 1, т. 1 - 5 ЗУТ.

Както правилно приема и първоинстанционният съд, отново от страна на УО е направен един изолиран и повърхностен анализ на поставените от възложителя изисквания към участниците, тъй като макар категорията на строежа да не предвижда задължение строителите да застраховат професионалната си отговорност за вреди, причинени на други участници в строителството и/или на трети лица, вследствие на неправомерни действия или бездействия при или по повод изпълнение на задълженията им, то не така стои въпросът по отношение на предвидените за изпълнение по процесната обществена поръчка СМР.

В този смисъл не може да се приеме, че поставеното изискване е ограничително и има разубеждаващ ефект по отношение на потенциално заинтересованите участници, единствено и само поради действителната категория на строежа за което е издадено разрешителното, тъй като дейностите по реализиране предмета на договора, могат да включват и такива, които попадат в обхвата на чл. 137, ал. 1, т. 1 - 5 ЗУТ и съответно за които се изисква строителите задължително да притежават застраховка Професионална отговорност .

По изложените съображения, правилен е изводът на първоинстанционния съд за липса на осъществено от Община Бургас нарушение на чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция.

По отношение на констатираното от органа нарушение на чл. 70, ал. 7 и ал. 5 ЗОП:

Видно от процесната методика за оценка, възложителят е приел възлагането на поръчката да се осъществява въз основа на два показателя

П1: Техническо предложение за изпълнение на поръчката и П2: Ценово предложение . За определяне на оценката по П1 са предвидени три подпоказателя, а именно: Предлаган подход за качествено изпълнение на предмета на поръчката (ППК), Организация за изпълнение на предмета на настоящата поръчка (ОИ) и Мерки за опазване на околната среда (МОС), като за първите два подпоказателя е предвидено оценяване по тристепенна скала в зависимост от наличието на едно или две от посочените надграждащи обстоятелства, като максималния брой точки е 12 т. (съответно 4, 8 и 12 т.), съответно за третия подпоказател е предвидено оценяване по двустепенна скала в зависимост от наличието на едно от посочените надграждащи обстоятелства, като максималния брой точки които могат да се присъдят са 6 т. (съответно 3 и 6 т.). Спорът по делото е по отношение и на трите подпоказателя.

На първо място, както правилно приема и първоинстанционният съд, следва да се посочи, че административният орган твърди нарушения на чл. 70, ал. 7 и ал. 5 ЗОП, без да конкретизира фактите по всяко от твърдените нарушения. От описаните в процесния административен акт фактически основания не става ясно кои от тях органът счита за доказващи всяка една от визираните в чл. 70, ал. 7 ЗОП хипотези, съдържащи изисквания към начина за определяне на оценката по всеки показател. Няма пречка ръководителят на УО да счита за нарушени и трите, регламентирани в чл. 70, ал. 7 ЗОП, хипотези, но от словесното описание на нарушението, не може да се изведе волята на органа за фактическите основания за всяко от нарушенията, тъй като не е подвел нито едно от описаните нарушения към конкретна хипотеза на чл. 70, ал. 7 ЗОП. Налице е съвкупност от факти, като никой от тях не е подведен към конкретна правна норма, за да обоснове доказаност на приетото нарушение на чл. 70, ал. 7 и ал. 5 ЗОП.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че изводите на първоинстанционния съд за липса на "незаконосъобразна методика", са правилни.

Видно от съдържанието на спорния показател и включените в него подпоказатели, не е налице твърдяната неяснота по отношение на използваните в методиката изрази, доколкото, както правилно приема и първоинстанционният съд, за всеки един от употребените изрази ( задача , приложими , реалистични/изпълними мерки ) е посочено подробно разяснение, като съдържанието им е напълно ясно и разбираемо, особено за разумно (добре) информираните и полагащи обичайна грижа потенциални участници, притежаващи опит в съответната дейност - предмет на процесната поръчка (монтаж на осветителни тела и др. сходни дейности).

Според касационната инстанция условията, поставени в методиката са относими към качеството на крайните резултати, описани са достатъчно ясно и изчерпателно, така че да не създават предпоставка за различното им тълкуване от участниците и да им предоставят насоки, какво трябва да съдържа офертата им, за да получат по голям брой точки. От възложителя подробно, ясно и конкретно е посочено, за наличието на съответното обстоятелство и предложените мерки, колко точки ще бъдат присъдени на участника. Посочените условия в методиката предлагат начин на оценяване, който да позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях, отделните стъпки съдържат описание на критериите за оценяване и ясно дефинират правилата, при които ще бъдат определяни съответният брой точки, като не са създадени предпоставки за различното им тълкуване от страна на участниците или на оценителната комисия. Така посочените правила предоставят на участника достатъчно информация за механизма, който ще се прилага при определяне на оценката по обжалваните показатели и не са в противоречие с регламентацията в чл. 70, ал. 7 ЗОП, тъй като включените в методиката подпоказатели и предвидените стъпки за поставянето на точки дават възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите на участниците и им осигуряват достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател.

Предвид изложеното мотивите на органа за нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7 ЗОП са неправилни и несъответни на доказателствата по делото.

Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция.

По нарушението на чл. 20, ал. 1 във вр. с чл. 21, ал. 15 ЗОП:

Административният орган приема, че сключвайки Договор 04-00-162