Решение № 5683 от 20.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 1888/2011 г.

Решение № 5683 от 20.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 1888/2011 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Радка Тереза Ханс - Вулф от гр. София, понастоящем настанена в Дом за възрастни с психични разстройства с. Радовци, област Габровска, чрез пълномощника адв. Анета Генова, против решение № 3303/27.10.2010 г., постановено по адм. дело № 1351/2010 г. по описа на Административен съд София - град, с което е отхвърлена жалбата й против бездействие на кмета на Столична община да изпълни нормативното си задължение и да осигури социални услуги в общността, включително психосоциална рехабилитация, които да й гарантират, че тя като човек с психично страдание няма да бъде институционализирана извън общността и така, лишена от средата си и подложена на социална изолация. Касаторът поддържа, че решението е недопустимо като постановено по непредявено основание, както и че е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По подробни съображения, изложени в касационната жалба, моли решението да бъде отменено, а делото върнато за ново разглеждане от друг състав на съда или да бъде решено по същество от касационната инстанция, като бъде уважена подадената жалба и ответника бъде осъден за извърши посочените в жалбата действия. Ответникът по касационната жалба - кметът на Столична община, представляван от пълномощника юрисконсулт Калинка Никова, оспорва жалбата. В писмена защита излага подробни съображения за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Поддържа, че решението е недопустимо като постановено по искане, което не може да бъде квалифицирано като такова по чл. 257 АПК, а представлява действие по глава осма от АПК - "Предложения и сигнали", като съответните актове по тях са необжалваеми пред съда. При условията на евентуалност поддържа, че с решението правилно е отхвърлена жалбата на страната, тъй като не е установено същата да е отправяла конкретни искания до съответен административен орган. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото, приема следното: С обжалваното решение на Административен съд София - град е отхвърлена жалбата на Радка Тереза Ханс - Вулф срещу бездействие на кмета на Столична община да създаде и развие посочените в чл. 36, ал. 2 от Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане /ППЗСП/ социални услуги в частта, касаеща психосоциалните програми от грижи в такава степен, че те да са достъпни и достатъчни за жалбоподателя. За да постанови това решение съдът е приел, че производството е по реда на чл. 256, чл. 257 АПК, които предоставят възможност за оспорване на бездействия /извършване на фактически действия/, които административният орган е длъжен да извърши по силата на закона, като при наличие на установените процесуални и материалноправни основания съдът осъжда административния орган да извърши действието, определяйки срок за това. Изложил е, че съдът следва да установи от една страна кои са конкретните действия, които закон вменява като задължение на административния орган и от друга страна - факта на неизвършване на предписаните действия. Съдът е посочил, че жалбоподателката не твърди да е искала под каквато и да е форма кметът на Столична община да извърши конкретни фактически действия спрямо нея, поради което е направил извода, че в случая защитата по реда на чл. 257, ал. 1, вр. чл. 256 АПК е неприложима. В тази връзка е изложил още, че претенциите на жалбоподателката за предоставяне на посочените от нея социални услуги по чл. 36, ал. 2 ППЗСП биха могли да бъдат задоволени единствено и само след изричното им заявяване пред компетентния административен орган, като последният няма задължение, както се твърди от жалбоподателката, да следи и наблюдава кога за определено лице, отговарящо на специалните изисквания на ЗСП и ЗИХУ ще възникне необходимост да ползва услуги, като му предложи това служебно. В заключение съдът е приел, че не е установено бездействие от страна на кмета на Столична община по отношение на задължения, които му вменяват ЗСП и ЗИХУ, посочил е също, че последният закон е въвел задължения за органите на местното самоуправление, каквито са общинските съвети на съответните общини, докато кметът е орган на изпълнителната власт в общината. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е правилно. Производството пред Административен съд София - град е образувано по жалба с вх. № 21864/08.12.2009 г., подадена от Радка Тереза Ханс - Вулф против неоснователно бездействие, свързано с осигуряване на системата от социални услуги в общността на територията на гр. София, допуснато от Министъра на труда и социалната политика и Столична община. С определение от 10.02.2010 г. по адм. дело № 8540/2009 г. производството е разделено, в резултат на което е отделено това по жалбата против бездействие на кмета на Столична община и по него е образувано адм. дело № 1351/2010 г., по което е постановено решението, предмет на настоящото производство. Според формулираното в жалбата искане, жалбоподателката моли съда на основание чл. 257, ал. 2 АПК да установи процесното бездействие на ответниците и да ги задължи, като им постави конкретен срок за това, да създадат и развият процесните услуги по чл. 36, ал. 2 ППЗСП /включване в дневен център за хора с психични разстройства, на територията на гр. София, включване в център за социална рехабилитация и интеграция, специализиран за хора с психични увреждания, на територията на гр. София, контакт с кризисен център на територията на гр. София, участие в програма "наблюдавано жилище", ползване на обществена трапезария за периоди, в които не може да си осигури храна самостоятелно, координиране на случая, след оценка на психосоциалните потребности/ и Наредба № 1 от 11.01.2007 г. в частта, касаеща психосоциалните програми от грижи, в такава степен, че те да са достъпни и достатъчни и за нея като една от лицата с психични заболявания в гр. София, за да живее в общността си, а не изолирана в сегрегирана институция. След дадените от съда указания за уточняване предмета на жалбата, от страна на жалбоподателката е посочено с молба вх. № 8699/29.04.2010 г., че фактическите действия, които конкретно кметът е длъжен да извърши са следните: да осигури на потребителите социални услуги в общността до изчерпване на възможностите за това, едва след което и само след което да ги настани в специализирани институции, което произтича от чл. 18 ЗСП, вр. чл. 36, ал. 4 ППЗСП, вр. чл. 40а, ал. 2 ППЗСП; да управлява социалните услуги в общността, което задължение е предвидено в чл. 18а, ал. 1 ЗСП; да осигури общината да изработи анализ на потребностите на потребителите на социални услуги в общината и да предложи на общинския съвет да го приеме, което произтича от чл. 36а, ал. 3 ППЗСП; да организира разработването на стратегия за развитие на социалните услуги в общината, която да се приеме от общинския съвет, като това задължение произтича от чл. 36б, ал. 1 ППЗСП; да предложи на общинския съвет годишен план за развитие на социалните услуги в общината, което произтича от чл. 36б, ал. 4 ППЗСП; да създаде условия и да съдейства на Агенцията за социално подпомагане, като й предостави сгради, помещения и други материални условия, необходими за осигуряването на социални услуги в общността, което е предвидено като задължение в § 35 ПЗР ЗИД ЗСП; както и на редица задължения, които са възникнали за кмета на общината по силата на Общинската стратегия за психично здраве /2008-2013 г./. Жалбоподателката поддържа, че тези действия кметът на общината е бил длъжен да извърши от момента на влизане в сила на нормите, които предвиждат тези действия, за да е в състояние към момента на възникване на потребността на жалбоподателката от социални услуги да й предложи обслужване в общността, вместо да я институционализира. В подадената молба за уточнение на жалбата изрично е посочено, че жалбоподателката не е отправяла искане за конкретни социални услуги в общността, като счита, че това не е в нейна тежест. От фактическа страна по делото е безспорно, че Радка Тереза Ханс - Вулф страда от параноидна шизофрения - непрекъснато протичане, като с експертно решение на ТЕЛК, Психиатрични заболявания, София град, от 20.06.2006 г. е установена трайно намалена работоспособност 100 %, със срок на инвалидността - пожизнено. През м. май-юни 2006 г. същата е била на лечение в МБАЛ "Св. Иван Рилски" гр. Нови Искър, след което е настанена в Дома за възрастни с психични разстройства в с. Радовци, община Дряново, област Габровска, където пребивава и към момента на приключване на делото. Радка Тереза Ханс - Вулф не е поставена под запрещение към момента на образуване на съдебното производство, включително до приключване на устните състезания по делото пред ВАС, съобразно представените в тази връзка доказателства. По искане на родственик на Радка Тереза Ханс - Вулф е образувано съдебно производство по реда на чл. 275 и сл. ГПК (отм.) за поставянето й под запрещение, като с решение от 10.02.2009 г. по гр. дело № 407/2007 г. по описа на Софийски градски съд същата е поставена под ограничено запрещение. Решението е оставено в сила с решение № 145/17.02.2010 г. по гр. дело № 1621/2009 г. на Софийски апелативен съд. Касационната жалба против решението е върната с разпореждане от 30.09.2010 г., против последното е подадена частна жалба, както и искане за възстановяване на срок, с разпореждане от 18.02.2011 г. частната жалба и искането за възстановяване на срок са върнати, това разпореждане също е обжалвано, а с определение № 286/10.05.2011 г. по ч. гр. дело № 243/2011 г. на ВКС, четвърто гражданско отделение, разпореждането за връщане на касационната жалба е потвърдено, а разпореждането за връщане на частната жалба и искането за възстановяване на срок е отменено, като делото е върнато на Софийския апелативен съд за произнасяне по молбата за възстановяване на срок. С определение № 1571/21.10.2011 г. по гр. дело № 1621/2009 г. на САС молбата за възстановяване на срока за касационно обжалване на въззивното решение е оставена без уважение. Това определение не е влязло в сила към момента на приключване на устните състезания по настоящото дело. Предвид изложеното се налага извода, че Радка Тереза Ханс - Вулф не е била поставена под запрещение с влязло в сила съдебно решение както към момента на образуване на първоинстанционното производство, така и при образуване на касационното производство. Последното се посочва предвид обстоятелството, че по настоящото дело е поставен на обсъждане въпроса относно представителната власт на адв. Анета Генова, която е подала касационната жалба като пълномощник на Радка Тереза Ханс - Вулф, въз основа на пълномощно, подписано единствено от последната. В тази връзка е постановено определението от 08.07.2011 г. по настоящото дело за изясняване на представителната власт на пълномощника, респективно - за подаването на жалбата от лице с представителна власт. В съответствие с представените пред настоящата инстанция доказателства съдебният състав приема, че касационната жалба е подадена от лице с надлежно учредена представителна власт и в този смисъл е допустима. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. От изложението на фактическите обстоятелства по жалбата, с която е сезиран първоинстанционния съд и формулираното искане до съда, така както са уточнени с молбата от 29.04.2010 г., се налага извода, че се оспорва неоснователно бездействие на административен орган. Защитата срещу неоснователни бездействия е регламентирана в раздел II от глава петнадесета от АПК, в текстовете на чл. 256 и чл. 257 АПК. В първата от посочените разпоредби /чл. 256/, озаглавена "Предмет на оспорването" е предвидено, че неизвършването на фактически действия, които административният орган е длъжен за извърши по силата на закона, подлежи на оспорване в 14-дневен срок от подаването на искане до органа за извършването му, а във втората от разпоредбите /чл. 257/, озаглавена "Ред за оспорване", е предвидено, съответно в ал. 1, че бездействието на административен орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат правилата съответно за оспорването на индивидуалните административни актове, а в ал. 2 е предвидено, че с решението си съдът осъжда административния орган да извърши действието, като определя срок за това или отхвърля искането. Двете разпоредби се отнасят до една единствена форма на правна защита срещу неоснователни бездействия на административен орган, като в първата разпоредба е очертан предмета на оспорването, а във втората - реда, по която се осъществява защитата. Този извод следва от цялостното тълкуване на двете разпоредби в раздела, озаглавен "Защита срещу неоснователни бездействия", от заглавията на двата текста, както и от предназначението на съдебното производство, регламентирано в този раздел. Така, предметът на оспорване по този раздел е неизвършването на фактически действия от административен орган, които същият е длъжен да извърши по силата на нормативен акт и които не е извършил в 14-дневен срок от подаването на искане до този орган за извършването им. Защитата по този ред обхваща неизвършването на фактически действия, но не и неизпълнение на задълженията за волеизявление, т. е. за издаване на индивидуален административен акт. Когато по силата на закона административният орган е длъжен да издаде определен административен акт, но не го прави, е налице мълчалив отказ за издаването на акта, който може да бъде оспорван от заинтересованото лице по реда, предвиден за оспорване на отказите, включително мълчаливи такива, като видове индивидуални административни актове по чл. 21, ал. 1 АПК. Задължението за административния орган трябва да произтича пряко по силата на нормативен акт, което означава, че задължението на органа за извършване на фактическо действие следва да е конкретно и да е ясно определено в този нормативен акт. Не може да се приеме, че е налице пряко произтичащо от нормативен акт задължение за извършване на фактическо действие от административен орган, когато е формулирано принципно задължение /отговорност или компетентност/ на административния орган. Без значение за квалифицирането на поведението на административния орган като неоснователно бездействие по смисъла на раздел II от глава петнадесета на АПК е дали задължението произтича от закон или от друг нормативен акт. Законът несъмнено е вид нормативен акт, затова в понятието "...задължение, произтичащо пряко от нормативен акт.. ", използвано в чл. 257, ал. 2 АПК се включва и задължение, произтичащо пряко от закон, а в понятието "...фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши по силата на закон.. ", използвано в чл. 256 АПК се включат и действия, произтичащи и от други нормативни актове, а не само законови, доколкото не съществува никаква правна логика да бъдат изключени от предмета на оспорване при защитата против неоснователни бездействия, след като са включени в разпоредбата, регламентираща реда за оспорване. Тълкувани съвместно разпоредбите на чл. 256 и чл. 257 АПК налагат извода, че бездействието може да бъде оспорено безсрочно, след изтичане на 14-дневния срок от подаване на искането до органа за извършването му. Не може да се приеме, че в чл. 256 АПК е регламентиран срок за оспорването и той е 14-дневен от подаване на искането, тъй като това би означавало срокът за оспорване на бездействието да започне да тече веднага от момента на подаване на искането за извършване на съответното фактическо действие, което административният орган е длъжен да извърши. Подобно тълкуване противоречи на смисъла и предназначението на искането, което е свързано на първо място със сезиране на компетентния административен орган да извърши по отношение на конкретния правен субект фактическите действия, които е задължен да извърши по силата на нормативен акт, като му даде подходящ срок за това /според закона подходящият срок е 14-дневен/, и на следващо място - да постави административния орган в забава, което представлява елемент от фактическия състав по чл. 256 АПК за упражняване на правото на съдебна защита против неоснователно бездействие. Затова, макар от буквалното тълкуване на чл. 256 АПК да следва, че неизвършването на фактически действия подлежи на обжалване в 14-дневен срок от подаване на искане до органа за извършването му, то логическото, семантичното и систематичното тълкуване на разпоредбата налагат извода, че срокът за оспорване започва за тече от изтичане на 14-дневен срок от подаване на искането за извършването му. Освен това в чл. 256 АПК е регламентиран предмета на оспорване и в този смисъл напълно логично е именно в предмета на оспорването да бъде включено изискването за подаване на искане за извършване на определено фактическо действие, както и изискването за изтичане на определен период от време, след който възниква правото на засегнатото лице да оспори бездействието пред съда. Следователно, в предмета на оспорването е включено това неизвършване на фактически действия от страна на административния орган, което той е длъжен да извърши по силата на закона /бездействие на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт/, които не е извършил и в рамките на 14-дневен срок от подаване на искане за извършването им. Редът за упражняване на правото на оспорване на неоснователните бездействия е регламентиран в чл. 257, като в ал. 1 е посочено, че оспорването е безсрочно /защото задължението за фактическото действие произтича пряко от нормативен акт и лицето е подало нарочно искане за извършването му/, както и че оспорването се извършва по правилата за оспорването на индивидуалните административни актове. В ал. 2 са регламентирани правомощията на съда в производството по оспорване на неоснователни бездействия. Следователно и двете алинеи на чл. 257 АПК регламентират отношения, свързани с реда за оспорване, а не създават отделна хипотеза, различна от тази по чл. 256. Предвид всички изложени съображения настоящият състав приема, че чл. 256 и чл. 257 АПК уреждат една хипотеза, като първата разпоредба регламентира предмета на оспорване, а втората - реда за оспорване. В този смисъл една от предпоставките за успешното упражняване на правото на защита против неоснователни бездействия по реда на раздел II от глава петнадесета на АПК е да е подадено искане до административния орган за извършването на съответното фактическо действие /действия/, което същият е длъжен да извърши по силата на закон. Липсата на такова искане води до липса на предмет на оспорване по чл. 256 АПК, което от своя страна обуславя неоснователност на оспорването, или според използваното в чл. 257, ал. 2 АПК понятие - отхвърляне на искането. Като се имат предвид горните съображения се налага извода, че първоинстанционният съд правилно е квалифицирал производството като такова по чл. 256 и чл. 257 АПК. Неправилно касаторът поддържа в жалбата си, че съдът не е уточнил по коя от двете разпоредби е предявено оспорването и че поради това е постановил недопустимо и неправилно решение. Според становището на настоящия състав двете разпоредби се отнасят до едно и също производство, до една и съща форма на правна защита, поради което правилно съдът е приел, че производството е по реда на раздел II от глава петнадесета на АПК - "Защита срещу неоснователни бездействия" /чл. 256-257 АПК/. По делото е безспорно, че от Радка Тереза Ханс - Вулф не е подадено искане до административния орган за извършване на фактическите действия, които същата претендира, че произтичат за него пряко по силата на нормативни актове /законови и подзаконови/. Това обстоятелство обуславя извод за неоснователност на оспорването, тъй като, както подробно се изложи по-горе, липсата на искане води до липса на предмет на оспорване, така както е определен с нормата на чл. 256 АПК. Дори и да е налице неизпълнение на фактически действия, които административният орган е длъжен да извърши по силата на нормативен акт, то лицето няма право на защита против това бездействие по реда на раздел II от глава петнадесета на АПК, ако не е направило искане до органа за извършването му. Следва да се посочи, че представените пред настоящата инстанция доказателства за направено искане от Радка Тереза Ханс - Вулф за предоставяне на социална услуга - настаняване в защитено жилище за хора с психични увреждания - молба с вх. № Д-441/20.08.2010 г. до директора на дирекция "Социално подпомагане" гр. Севлиево, не обосновават извод за наличие на искане за извършване на действие по смисъла на чл. 256 АПК. Тази молба е подадена значително след образуване на съдебното производство пред първата инстанция /оспорването до съда е от 08.12.2009 г./ и очевидно не представлява искане, бездействието по което е било оспорено по образуваното вече съдебно производство. Ако и доколкото по искането е постановен отказ /изричен или мълчалив/, то същият представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК и подлежи на оспорване по реда за оспорване на тези актове. Оспорването по чл. 256-257 АПК не включва оспорване на административни актове, тъй като същите са правни актове и за оспорването им е предвиден специален ред, а защитата по посочените текстове се отнася само до фактически /неправни/ действия. Отделно от изложеното стои въпросът, че искането за предоставяне на социална услуга е направено от лицето Ганка Михайлова Матева от гр. Дряново като попечител на Радка Тереза Ханс - Вулф, а както се обсъди по-горе, последната не е поставена под запрещение с влязло в сила решение и съответно - не може да има надлежно назначен попечител. Като е достигнал до извод за неоснователност на искането по същите съображения - за липса на искане до административния орган за извършването на фактическите действия, първоинстанционният съд е постановил правилно решение. Поради неоснователността на искането на посоченото основание, съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствени правила като не е обсъждал по същество дали е налице произтичащо от нормативен акт задължение за извършване на фактическите действия, посочени от жалбоподателката и съответно - дали действително е налице неоснователно неизпълнение на тези задължения. По изложените съображения, обжалваното първоинстанционно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение