Решение № 12715 от 22.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 8044/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 76, ал. 5 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на "Университетска многопрофилна болница за активно лечение - Бургас" АД срещу Решение 3896/23.05.2024 г., постановено по адм. дело 20237040701081 / 2023 г. по описа на Административен съд Бургас, с което е отхвърлена жалба против Заповед за налагане на санкции РД-25-734/25.05.2023г., издадена от директора на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК)-Бургас, в частта по т.1, т.2, т.3, т.4, т.5, т.6, и т.7 и е осъдено Университетска многопрофилна болница за активно лечение Бургас АД, да заплати на РЗОК-Бургас сумата от 100 лева юрисконсултско възнаграждение. Наведените в жалбата възражения са относно неправилно приложение на чл. 55, ал. 2, т. 2,3 ЗЗО, вр. с чл.280 вр. с чл.292, т.6, б.а) от НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г., допуснати съществени нарушения на съдоброизводствените превила и необоснованост, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на първоинстанционното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени заповедта за налагане на санкции. Претендира се присъждане на разноски, включително юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - Директорът на Районната здравноосигурителна каса -Бургас в писмен отговор от процесуален представител гл.юрисконсулт Р. Пейкова. оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Претендира за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, настоящият състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е Заповед за налагане на санкции РД-25-734/25.05.2023г.,, издадена от директора на РЗОК Бургас, с която за 7 нарушения, които от т.1 до т.6 са квалифицирани като нарушение по чл.55, ал.2, т.2 и т.3 от ЗЗО, чл.280 и чл.292, т.6б от НРД за медицинските дейности за 2020-2022г., по т.7 нарушение по чл.55, ал.2, т.2 и т.3 от ЗЗО, чл.280 и чл.292, т.6а от НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г., е наложена санкция финансова неустойка" в размер на 200 лева за всяко нарушение. По делото е установено, че между НЗОК, като възложител и Университетска многопрофилна болница за активно лечение Бургас АД, е сключен договор 020607/18.02.2020г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки. Със заповед РД-25-224/20.02.2023 г. директорът на РЗОК - Бургас е разпоредил извършване на проверка на Университетска многопрофилна болница за активно лечение Бургас АД, със задача: Контрол относно спазване на изискванията на НРД за медицинските дейности за 2020г. и ЗЗО по отношение на дейност м.януари 2023г., по Приложение 1 и извън Приложение 1, по отношение на дейности за м.януари 2023г. с вложените медицински изделия, заплащани от НЗОК извън цената на КП, контрол по писма от изпълнителния директор на лечебното заведение, контрол по доклади и справки от РЗОК-Бургас. Във връзка с тази заповед, определените лекари-контрольори са извършили указаната проверка, като резултатите от същата са обективирани в протокол 232/24.03.2023г.. Констатирани са нарушения при 7 истории на заболяванията (ИЗ), които от т.1 до т.6 са квалифицирани като нарушение по чл.55, ал.2, т.2 и т.3 от ЗЗО, чл.280 и чл.292, т.6 б от НРД за медицинските дейности за 2020-2022г., по т.7 нарушение по чл.55, ал.2, т.2 и т.3 от ЗЗО, чл.280 и чл.292, т.6 а от НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г.. Констатирани са и три нарушения при работа с медицинска документация. Съставен е и протокол за неоснователно получени суми 344 от 24.03.2023 г., вх. РД-25-2243/03.04.2024 г., в който са описани нарушенията по протокол 232/24.03.2023г. Двата протокола са връчени на лечебното заведение на 03.04.2023 г. От касатора е депозирано възражение с рег. 4270 от 07.04.2023г против констатираното нарушение в Протокола за неоснователно получени суми, в което са изложени съображения против констатациите на проверяващите за допуснати нарушения. По делото е приложен доклад от 15.05.2023г. от контролните органи, извършили проверката, в която са описани направените констатации, както и изготвените протоколи за неоснователно получени суми. Впоследствие е издадена оспорената заповед РД-25-734/25.05.2023г., като в мотивите на заповедта, административният орган е преповторил обективираните в протокол 232/24.03.2023г. констатации. Първоинстанционният съд е приел, че в хода на административното производство не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Приел, че заповедта е издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма. Проверката била извършена от компетентни длъжностни лица контрольори от РЗОК-Бургас, в изпълнение на чл.72, ал.2 от ЗЗО, които след приключване на проверката са съставили протокол, като в 7-дневен срок от връчването на протокола по ал. 3 на чл.74 ЗЗО не било постъпило възражение пред директора на РЗОК Бургас. Развити са съображения, че безспорно е установено извършването на посочените в заповедта нарушения и правилно е наложената предвидената в нормативния акт санкция за всяко от тях. Върховният административен съд шесто отделение намира първоинстанционното решение на валидно и допустимо, но неправилно. Оспореният съдебен акт е постановен при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, а именно от съда не са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за спора, предвид служебното начало в административния процес, което преклудира възможността на касационната инстанция да извърши в пълен обем контрол за материалната законосъобразност и обосноваността на проверяваното решение. В случая, в резултат на възложена от компетентния орган директора на РЗОК Бургас, проверка на лечебно заведение, са съставени два протокола, единият за установени нарушения на НРДМД 2020-2022 от 24.03.2023 г., а другият за неоснователно получени суми от 03.04.2023 г., които са връчени на една и съща дата на проверяваното лице и съдържащи едни и същи констатации. В протокола за неоснователно получени суми е посочено, че възражения срещу него могат да се направят на основание чл.76а ал.2 от ЗЗО. Съгласно чл.74 ал.3 изр.първо от ЗЗО при установяване на нарушение по чл. 73, ал. 1 съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 съставя и подписва протокол, в който описва установените факти. Според чл.76а ал.1 и ал.2 от ЗЗО в случаите, когато изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон или на НРД, и това е установено при проверка от контролните органи по чл. 72, ал. 2, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите, като в този случай се съставя протокол за неоснователно получени суми. Със съставянето на два отделни протокола за проверяваното лице възниква неяснота какви са крайните констатации от проверката дали установяване на нарушение по чл. 73, ал. 1 от ЗЗО, което предпоставя налагане на санкция или предписание за отстраняване на съответното нарушение чл. 74, ал. 3 и ал. 5 от ЗЗО, дали установяване на получени суми без правно основание в резултат на извършено нарушение по ЗЗО или НРДМД, предполагащо налагане на наказания, определени в ЗЗО или НРД и кумулативно издаване покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, след влизане в сила на наказателното постановление и/или на заповедта за налагане на санкция чл. 76"б", ал. 1 и ал. 2 от ЗЗО, чл. 410, ал. 1 и ал. 2 от НРДМД 2020-2022 или издаване на покана за възстановяване на суми получени без правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон или на НРД, по чл.76а ал.1 от ЗЗО. В случая касатора е направил възражения против протокола за неоснователно получени суми, но е изложил възражения срещу констатациите за допуснати нарушения, които са идентични и в двата протокола. В този смисъл е възникнало съмнение спрямо кои констатации от протоколите се отнася процесното възражение (в случая във възражението се сочи, че е по повод протокол за неоснователно получени суми, а се излагат доводи за липса въобще на нарушения на ЗЗО и НРДМД). Във връзка с това съмнение е следвало да се изиска уточнение от лечебното заведение и възражението да се приеме като възражение срещу констатираните от административния орган нарушения и да се изпрати на основание чл. 75, ал. 1 от ЗЗО и чл. 423, ал. 1 от НРДМД 2020-2022 на арбитражна комисия, което действие по делото липсват да е сторено. Неизпращането на възражението на оспорващия за разглеждане от арбитражна комисия, съобразно реда по чл. 75 и чл. 76 от ЗЗО, би представлявало съществено нарушение на процесуалните правила и би обусловило незаконосъобразност на крайния акт. (Решение 3592/14.04.2022 г. по адм. д. 10917/2021 г., VІ отд.; Решение 5890 от 5.06.2023 г. на ВАС по адм. д. 10106/2022 г., VI о.) Дори административния орган да е приел, че не е подадено възражение срещу протокол 233/24.03.2023г., тъй като в подаденото възражение от лечебното заведение е посочен протокол 344/24.03.2023 г., то е следвало изрично да изрази становище относно това обстоятелство. В конкретния случай лечебното заведение е изразило своите възражения срещу констатациите по констативния протокол. Наличното възражение е налагало свикването на арбитражна комисия и изчакване произнасянето й преди преценката дали за това нарушение да се издаде заповед за налагане на санкция. С оглед на това, че лечебното заведение е упражнило правото си да възрази срещу констатациите обективирани в протокола, то за административният орган възниква задължението да обсъди направените възражения предвид императивните изисквания на чл. 34, ал. 3 и чл. 35 от АПК. Действително в чл. 76, ал. 3 от ЗЗО е предоставена възможност на управителя на НЗОК, съответно директорът на РЗОК да издаде мотивирана заповед, действайки в условията на оперативна самостоятелност, като хипотезата на правната норма визира случаи, при които арбитражната комисия е надлежно формирана, но в срока по чл. 75, ал. 7 ЗЗО не се произнесе в срок или е налице равен брой гласове, поради което не е постигнато решение. В тези случаи административният орган следва да изложи свои мотиви, с оглед установената фактическа обстановка, възраженията и обясненията на проверяваното лечебно заведение, и да издаде или не заповед за налагане на санкции. Цитираната разпоредба е в унисон с правилото на чл. 35 от АПК, което предвижда задължително мотивиране за органа, тъй като актът се издава едва след като са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и след като се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите страни. В случая са повторени констатациите от протокола, без да бъдат изложени конкретни съображения по направените възражения, което не може да се приеме за мотивиране за заповедта в хипотезата на чл. 76, ал. 3 от ЗЗО. Горното би представлявало самостоятелно основание за отмяна на процесната заповед като издадена при липса на мотиви, представляващо съществено процесуално нарушение. В същия смисъл е и практиката на ВАС, изразена в Решение 9954/21.07.2020 г. по адм. д. 4567/2020 г., VІ отд.; Решение 8283 от 3.07.2024 г. на ВАС по адм. д. 4662/2024 г., VI о. и др. По делото не е установено и това не е видно от административната преписка, дали органът е спазил процедурата по чл. 76, ал. 4 от ЗЗО. Съгласно този текст от нормативния акт (в относимата към момента на издаването на заповедта редакция) директорът на РЗОК издава мотивирана заповед, с която може да наложи санкциите без да е необходимо становището по чл. 74, ал. 4 да бъде разглеждано от арбитражна комисия, но само ако същата не се е формирала в срока по чл. 75, ал. 6 от ЗЗО. Следователно за да има право директорът на РЗОК да издаде заповед за налагане на санкции е необходимо да изтече срокът за формиране на арбитражна комисия и едва след това в зависимост от сформирането и такава заповед може да бъде издадена или не. Налице са нормативно регламентирани изисквания, които са част от процедурата по издаване на заповедта за налагане на санкции и нарушаването им опорочава тази процедура. В случая липсват данни дали административният орган е спазил 14 дневния срок за сформиране на комисия, а е издал процесната заповед, с която е наложил санкции "финансова неустойка" без да се съобрази с евентуалното решение на комисията по подаденото възражение, при положение, че такава комисия би се сформирала. При всички случаи следва да се изчака нормативно определения срок за сформирането и тъй като съгласно чл. 75, ал. 6 от ЗЗО арбитражната комисия не е задължителна освен ако не се е сформирала в двуседмичен срок от писмената покана на директора на съответната РЗОК до съответните лица и организации. При това положение издаването на процесната заповед на основание чл. 74, ал. 5 от ЗЗО би се явило неправилно като противоречащо на приложимите материалноправни норми. (Решение 236 от 10.01.2023 г. на ВАС по адм. д. 9289/2022 г., VI о., Решение 11949 от 5.12.2023 г. на ВАС по адм. д. 5965/2023 г., VI о.) Производството по реда на чл. 76 ЗЗО е уредено в раздел десети от ЗЗО "Контрол, експертиза и спорове". Всички въпроси в това санкционно производство по отношение на установяване на фактите, оценка на доказателствата, фактически и правни изводи относно формулиране на нарушението, санкциите, размер и индивидуализация, изключващи наказуемостта обстоятелства и други относими факти и доказателства съставляват предмета на контрола за законосъобразност в съдебното производство за наличие на основанията по чл. 146 АПК. Дали е проведена процедура от арбитражна комисия, по делото не е установено и този въпрос не е изследван от първоинстанционния съд. Като не е извършена пълна проверка от съда за законосъобразност на акта е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. В този контекст се налага извод за нарушаване на процесуалното правило по чл. 172а, ал. 2 от АПК. Неизлагането на мотиви и правни изводи в дължимия обем и смисъл винаги представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила и има за последица постановяването на неправилно по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК решение, което обуславя отмяна на обжалвания съдебен акт по реда на чл. 221, ал. 2, изреч. 1, предл. 2 от АПК. Съгласно въведената с императивната разпоредба на чл. 220 АПК забрана за фактически установявания, касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон спрямо фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. Доколкото по силата на чл. 218, ал. 2, предл. 3 АПК, за съответствие на решението с материалния закон съдът следва да следи и служебно, неизяснеността на спора от фактическа страна преклудира възможността за извършване на касационна проверка от настоящата инстанция. Налице са условията на чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, след отмяна на неправилното решение делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния административен съд, който да разгледа по същество жалбата на лечебното заведение срещу заповедта за налагане на санкции. Новият съдебен състав, след като даде съответните указания за попълване на материалите по делото с цялата административна преписка и събере всички други допустими и необходими доказателства, трябва да установи всички факти и обстоятелства от значение за спора и да обсъди всички относими към неговия предмет възражения на страните, като им даде изричен отговор в мотивите си. При новото разглеждане на делото съдът при спазване изискването на чл.226 ал.2 от АПК, следва да установи спазването на процедурата по чл.75 ал.5, респективно чл.76 ал.4 от ЗЗО и като извърши цялостна преценка на всички относими и допустими доказателства, да обоснове фактическите и правните си изводи относно релевантните по спора факти и обстоятелства. При условията на чл. 226, ал. 3 АПК съдът следва да се произнесе и за разноските по делото, включително за извършените за водене на делото пред Върховния административен съд. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ от АПК и чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд в състав на шесто отделение,