Решение № 2370 от 10.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11988/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за трансгранично сътрудничество "Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) България - Турция" 2014-2020 г. (Програмата), срещу Решение 1281 от 04.11.2024 г. на Административен съд - Ямбол по адм. дело 267/2024 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение РД-02-14-1330 от 02.08.2024 г. на ръководителя на УО на Програмата, с което на Сдружение "Евроклуб жена" е определена финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по Договори 1 и 2 от 26.08.2019 г., сключени съответно със Т. Б. и С. С., за нередност за нарушение на чл. 61 от Регламент (EC, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, /ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (EC) 223/2014 и (EC) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046) и чл. 2, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), представляващо нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.) във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ. Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество "Интеррег ИПП България - Турция" 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът счита за неправилни изводите на съда, че не е налице нередностнередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата, съответно липсва нарушение. Обосновава, като неправилни и необосновани изводите на съда, че в двата процесни договора е бил предвиден механизъм за отчетност пред друго лице , доколкото в т. II от длъжностната характеристика, по отношение на първия договор изрично е посочено, че контролът върху работата на ръководителя на проекта се извършва от председателя на УС на сдружението (Управителния съвет), а по отношение на втория, контролът върху работата на експерт организатор на дейности се извършва от ръководителя на проекта, съответно - председателя на УС. Сочи, че така на практика Т. Б. като председател на УС на сдружението е определила себе си за член на екипа за изпълнение на проекта, сама си възлага задачи и извършва контрол на собствената си работа, което несъмнено поставя въпроса както за реалното и качествено изпълнение на задачите, така и за ефективността на извършения контрол. Подобно, според касаторът, е и положението при втория сключен договор със С. С., доколкото председателят на УС на организацията и ръководител на проекта (Т. Б.), възлага задачи и извърша контрол на работата на лицето, което е назначило нея на длъжността ръководител проект и това поставя под съмнение качеството на извършената работа и ефективността на упражнявания контрол. Посочва, че от една страна протоколът от заседанието на УС проведено на 31.07.2019 г. е представен едва след изпращане на първата писмена оценка на ръководителя на УО, при известното на дружеството задължение да представи по проекта цялата относима документация, а от друга, че решението на УС относно наблюдението, контрола и изпълнението на проекта, не е било взето предвид при изготвянето и подписването на документите за назначаването на екип на проекта, като е допуснато кръстосано подписване на трудови договори, което според УО създава съмнение относно момента на изготвяне на протокола от заседанието на УС и документите за вътрешно отчитане пред член на УС. Допълва, че противно на изводите на съда, определеното от УС лице С. Г., няма функции по възлагането на задачи и извършване на текущ контрол по силата на същите документи (трудови договори/длъжностни характеристики), тъй като същата единствено е приемала вътрешни отчети за работата по проекта в отделните отчетни периоди, което опровергава изводите на съда, че г-жа Б. е представяла отчети за работата по проекта пред упълномощен член на УС на сдружението, контролиращ дейността на екипа , тъй като такъв контрол не е предвиден в документите за назначаване на членовете на екипа по проекта. Счита за ирелевантен с оглед установените обстоятелства фактът, че лицата не са получавали възнаграждение в последните три месеца от изпълнението на проекта, тъй като преди сключеното допълнително споразумение за удължаване на срока на проекта поради пандемията от COVID 19, заложените в одобрения бюджет средства за възнаграждения са били усвоени в рамките на първоначално определения в договора срок за изпълнение на проекта. Противно на изводите на първоинстанционния съд, счита, че така описаната фактическа обстановка, сочи наличие на икономически интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на дейностите по проекта и компрометират избора на изпълнител в разглежданата процедура, като поставя под съмнение спазването на принципите на свободна конкуренция и прозрачност. Не на последно място твърди, че понятието конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране, което когато е предвидено в правните инструменти, следва да включва целенасочени действия за справяне с конфликт на интереси , по специално с цел осигуряване на равни условия, като в настоящия случай несъмнено е налице нарушение на принципа на прозрачност, тъй като бенефициерът е бил длъжен да преустанови всяка дейност, която може да опорочи обективното и безпристрастно вземане на решения и е имал възможност да избере други подходящи лица за членове на екипа по проекта. Отделно от това, касаторът счита, че няма данни и не се твърди, че от страна на бенефициера, е дадена гласност и е предоставена възможност и на други лица да кандидатстват за позиции в екипа на управление на проекта, за да може обективно на база професионалните им компетенции и квалификации да се направи преценка и подбор, от което следва, че частният интерес на бенефициера, възниква от облага от материален характер за свързаното с него лице и наличието на семейни връзки между последното и другото получило материална облага лице, което е достатъчно основание за наличие на конфликт на интереси. Посочва, че противно на изводите на съда, проверките по проекта извършени от контрольор първо ниво на контрол, не изключват възможността за извършване на последващи такива от страна на УО на Програмата, съответно липсва нормативно установена пречка от констатиране на нередности и последващо определяне на финансова корекция. Твърди, че решението за определяне на финансова корекция съответства на целта на закона, а именно - защита на финансовите средства от неоправдано разходване и спазването на финансова дисциплина, като твърдяно нарушение правилно е квалифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата и за него правилно е определен размера и основата на финансовата корекция. Иска съдът да отмени обжалваното решение. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция и прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от ответника разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, ако същите са над установените минимални размери. Представлява се от служител с юридическо образование З. Стефанова. Ответникът Сдружение Евроклуб жена , счита касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение за допустимо и правилно. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Иска решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция. Ответникът се представлява от адвокат С. Енчева, Ямболска адвокатска колегия. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на оспорване пред Административен съд Ямбол е Решение РД-02-14-1330 от 02.08.2024 г. на ръководителят на УО по Програмата, с което на Сдружение "Евроклуб жена" е определена финансова корекция в размер 100% от допустимите разходи по Договори 1 и 2 от 26.08.2019 г. с Т. Б. и С. С.. Сдружение "Евроклуб жена" е партньор, съвместно с Търговско -промишлена камара, Одрин, Република Турция (Партньор 2) по Договор за субсидия (Subsidy contract) по Инструмента за предприсъединителна помощ II РД-02-29-175 от 23.07.2019 г., за изпълнение на операция Еко жена инициативи за управление на естествените ресурси за по-добър живот по одобрено заявление СВ005.2.12.079, на стойност 114 135, 15 евро. В изпълнение на сключения договор за субсидия от страна на бенефициерът Сдружение Евроклуб жена , са сключени следни трудови договори: На 26.08.2019 г. между Сдружение Евроклуб жена , представлявано от С. П. С. (заместник-председател на УС на сдружението), в качеството му на работодател и Т. Й. Б. - служител е сключен Трудов договор 1 от същата дата, по силата на който работодателят възлага, а служителят приема да изпълнява длъжността Ръководител на проекта в проект СВ005.2.12.079. На 26.08.2019 г. между Сдружение Евроклуб жена , представлявано от Т. Й. Б. (председател на УС на сдружението), в качеството й на работодател и С. П. С. - служител е сключен Трудов договор 2, по силата на който работодателят възлага, а служителят приема да изпълнява длъжността Организатор на дейности в проект СВ005.2.12.079. На 26.08.2019 г. между Сдружение Евроклуб жена , представлявано от Т. Й. Б. (председател на УС на сдружението), в качеството й на работодател и П. П. Й. - служител е сключен Трудов договор 3, по силата на който работодателят възлага, а служителят приема да изпълнява длъжността Счетоводител на проекта в проект СВ005.2.12.079. На 10.07.2024 г. ръководителят на Управляващия орган на Програмата уведомява Сдружение Евроклуб жена , за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция, като на Сдружението е предоставена възможност за подаване на възражения. На 29.07.2024 г. Сдружение Евроклуб жена , представя възражение. На 02.08.2024 г. с Решение РД-02-14-1330, ръководителят на УО по Програмата, на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1, вр. § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ, определя финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по Договори 1 и 2 от 26.08.2019 г., сключени съответно със Т. Б. и С. С., за нарушение на чл. 61 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата Компетентността на издателя на решението е доказана с представена Заповед РД-02-14-564 от 29.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която определя М. Обретенов директор на Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" за ръководител на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество (ТГС) Република България - Република Турция , финансирана от Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) за периода 2014-2020 г. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа изискуемите реквизити и органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но същото е издадено в противоречие на материалния закон. За да достигне до последния извод съдът обосновава подробни изводи и приема, че в конкретния случай доказателствата по делото сочат недоказаност на нередността - конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Позовавайки се на относимата нормативна регламентация, съдът сочи, че от факта на сключване на двата процесни трудови договора, предвиждащи заплащане на трудово възнаграждение на членовете на екипа, не може да се формира категоричен извод, че същите са сключени в частен икономически интерес. Съдът обосновава изводи, че видно от представените доказателства по делото, в това число Устав на Сдружението и Протокол от проведено заседание на 31.07.2019 г., се установява, че Т. Б. (председател) и С. С. (зам. председател) имат предимно представителни и организационни функции, като нямат право на глас при обсъждането на въпроси от Сдружението отнасящи се до него, която забрана при вземането на решенията на Управителния съвет на Сдружението на заседанието от 31.07.2019 г. е спазена. Съдът не споделя изводите на УО за наличие на конфликт на интереси, при избора на членове на екипа, тъй като при проведеното гласуване за избор на членове на екипа по проекта, в следствие на което С. С. като зам. председател е сключил трудов договор с Т. Б. на длъжност Ръководител на проект , а Т. Б. като председател на Сдружението е сключила със С. С. трудов договор, за изпълнение на длъжността Организатор на дейности , С. С. (зам. председател), въобще не е присъствал на гласуването, като решението е взето с мнозинство от останалите членове, а Т. Б. (председател на сдружението) не е участвала в гласуването. В допълнение съдът счита, че противно на изводите на УО на Програмата, следва да се отчете факта, че двете посочени лица от една страна имат представителни функции по отношение на Сдружението, а от друга същите са физически лица притежават опит в съответната област, което не означава непременно, че е налице конфликт на интереси, тъй като дружеството посредством неговите представителни органи е сключило договор с физически лица за определените длъжности, които са били избрани законосъобразно, съгласно устава на Сдружението и при което избиране същите не са участвали. Приема, че на проведеното заседание, Управителния съвет на сдружението е упълномощило лицето С. Г. да представлява УО по отношение на наблюдението, контрола и изпълнението на проекта, тъй като по отношение на този проект Т. Б. е избрана за ръководител на същия, като именно въз основа на взетото решение, г-жа Б. е представила в изпълнение на задълженията си на посочената длъжност, доклад с приложения за проекта всички приети от упълномощения член на УС на Сдружението, контролиращ дейността на екипа на проекта - С. Г.. Не на последно място първоинстанционният съд посочва, че цени представените от Сдружението финансови отчети за целия период на изпълнение на проекта, подписани от финансов контрольор на УО, от които се установява, че на въпроса Открит ли е някакъв конфликт на интереси е посочен отговорът Не , както и представения Доклад от проверка на място от 19.01.2021 г. на същия контрольор, видно от който е прието, че за изпълнението на проекта се водят счетоводни записи, разходите за персонал са правилно документирани и в съответствие с правилата на Програмата, като за проверените разходи няма съмнение за измама. Въз основа на изложените съображения и доводи, съдът приема, че не е доказано, твърдяното от УО на Програмата нарушение - конфликт на интереси , предвид което не е налице първия елемент от фактическия състав за нередност, респективно не е налице основание за определяне на финансова корекция. Прави краен извод, че оспорвания акт е издаден в противоречие с материалноправните разпоредби, поради което го отменя. Решението е валидно, допустимо и правилно. Касационна инстанция споделя напълно изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма с посочване на фактически и правни основания, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на специалните административнопроизводствени правила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК не е необходимо да ги преповтаря. В разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ е регламентирано, че финансовата подкрепа със средства от ЕФСУ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция, когато по отношение на бенефициера е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. От своя страна, в чл. 61, § 1 от Регламент (ЕС) 2018/1046 е посочено, че финансовите участници по смисъла на глава 4 от настоящия дял и другите лица, включително националните органи на всяко равнище, участващи в изпълнението на бюджета при условията на пряко, непряко и споделено управление, включително в подготвителните действия, в одита или в контрола, не предприемат никакви действия, които могат да поставят собствените им интереси в конфликт с тези на Съюза. Те предприемат също така подходящи мерки за предотвратяване на конфликт на интереси във функциите, за които носят отговорност, и за справяне със ситуации, които обективно могат да бъдат възприети като конфликт на интереси. По отношение на понятието "конфликт на интереси", в § 3 на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 е регламентирано, че за целите на § 1 конфликт на интереси съществува, когато безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник или друго лице, посочено в § 1, е опорочено по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес. Анализът на така цитираната правна регламентация обосновава извод, че понятието "конфликт на интереси" е относимо по отношение на фактически обстоятелства, при които лицата, участващи в изпълнението на бюджета на Съюза и имащи задължение за неговото правилно разходване, действат безпристрастно и обективно и не са опорочени по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес. Текстът на § 1 на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 недвусмислено въвежда и понятието "ситуации, които обективно могат да бъдат възприети като конфликт на интереси". Това от своя страна обосновава извод, че наличието на риск от предполагаем конфликт на интереси следва да се основава на обективни и разумни съображения, т. е. следва да бъдат подложени на проверка фактическите данни за наличие на връзки между функциите и съответния интерес. В настоящия случай, за да обоснове извод за наличие на конфликт на интереси, УО на Програмата се позовава на възникнало трудово правоотношение по отношение на лицата Т. Б. и С. С., които са възложители, представляващи Сдружение Евроклуб жена и наред с това са определени за членове на екипа, които ще осъществят ръководството и организацията при изпълнението на проекта. Посочените обстоятелства, както правилно приема и първоинстанционният съд, не обосновават непременно наличието на конфликт на интереси. Съюзната разпоредба изисква наличието на опорочена безпристрастност и то при наличието на конкретни фактически обстоятелства и причини. В настоящия случай, от страна на административния орган такива конкретни обстоятелства и причини не са обосновани. Следва да се посочи, че съгласно чл. 43 от Устава на Сдружението, управителния съвет избира своя председател като с решението си определя неговите функции, изразяващи се в това да представлява сдружението в страната и чужбина, пред държавни органи, организации, търговски дружества, фирми, банки, сдружения, фондации, институции, учреждения и други такива при осъществяване на нейната основна и допълнителна стопанска дейност в съответствие с обема на представителната власт определена от УС. Съгласно чл. 44 от Устава, председателят на управителния съвет няма право да извършва разпоредителни действия и да обременява с тежести недвижимите имоти на сдружението. От представения по делото Протокол от проведено заседание на Управителния съвет на Сдружението с нестопанска цел - Евроклуб жена от 31.07.2019 г. е видно, че в дневния ред на заседанието са предвидени три точки, като втората предвижда определяне на членовете на екипите за управление и изпълнение на проектите, съгласно одобрените бюджети на Сдружението в съответните проекти, както и предприемане на необходимите правни и фактически действия за назначаването им. От членовете на УС е предложен следния екип за изпълнение на Проект СВ005.2.12.079 (процесния), а именно, за Ръководител на проекта Т. Б.; за Организатор дейности С. С., а за Счетоводител П. П.. Сред присъстващите членове (Т. Б., Е. К. и С. Г.) не попада С. С., като видно от посоченото в протокола, след предложените лица за членове на екипа е посочено, че ЗА има два гласа, като в гласуването не е взела участие г-жа Б.. Въз основа на проведеното гласуване, УС на Сдружението е възложило на представляващия същото - г-жа Б. да предприеме необходимите правни и фактически действия за изпълнение на решенията на УС по отношение на проекта, а г-н С., да сключи трудов договор от името на сдружението с г-жа Т. Б. като Ръководител проект за обсъжданите проекти. Не на последно място УС на Сдружението е упълномощило С. Г., да представлява УС по отношение на наблюдението, контрола и изпълнението на обсъжданите два проекта (в това число и процесния). Не е налице конфликт на интереси по отношение на посочените лица, тъй като Сдружението като юридическо лице се ръководи от своя управителен съвет, който видно от посоченото по-горе взима решенията с мнозинство по отношение на дейността на дружеството. Взетите решения за определяне на екип по проекта, както бе посочено, са взети без участието на г-жа Б. и г-н С., но същите по силата на решенията на УС са били определени за лица, които в изпълнение на волята на Сдружението да сключат трудови договори за изпълнение на определена длъжност с физическите лица Т. Б. и С. С., тоест те не са изпълнявали собствена воля, а тази на Сдружението, взета и изразена по предвидения в Устава ред. Нещо повече един от основните начини за финансиране и самоиздържане на сдруженията от този тип, е кандидатстването по проекти и печеленето на същите, което предполага, че изпълнението на проектите, именно ще бъде извършено от служители в сдружението, а няма да бъде възложено на външни такива, което не следва да се приема като конфликт на интереси или нарушение на принципите на прозрачност и равно третиране, тъй като всяко едно юридическо лице от този тип е свободно да предложи проект и от страна на УО да се прецени дали същото е допустим кандидат и следователно, дали ще получи помощта за изпълнението на същия или не. Описвайки фактическите констатации за свързаност между лицата, административният орган не е изследвал и анализирал по какъв начин тези факти обосновават наличието на конфликт на интереси по определението, дадено в § 3 на чл. 61 от Регламент 2018/1046. Цитираната разпоредба на Съюзното право включва в понятието "всякакъв друг пряк или косвен личен интерес", който би опорочил безпристрастното и обективно упражняване на функциите на лице, което е част от адресата на помощта. В случая органът се е позовал на съществуващите трудови отношения между сдружението Евроклуб жена и част от негови членове, но в мотивите на административния акт, липсват конкретни доводи или аргументи по какъв начин тези отношения обосновават наличието на икономически интерес за Сдружението Евроклуб жена , който интерес да опорочи функциите му на възложител на проекта. Действително, разпоредбата на чл. 61, § 3 от Регламент (ЕС) 2018/1046 съдържа и израза "всякакъв друг пряк или косвен личен интерес", който се явява по-широк и надхвърля пряката връзка между бенефициера и конкретното лице. В настоящия случай, от страна на административния орган липсва извършен анализ на твърдяната свързаност между двете лица и извод в резултат на този анализ, че именно тази свързаност обосновава опорочаване на безпристрастността и обективността при осъществяване на функциите на възложителя. Както правилно приема и първоинстанционният съд, в обстоятелствената част на административния липсват мотиви, които да удостоверят, че така установените взаимоотношения между лицата са опорочили проведената процедура. В този смисъл, доколкото административният орган не е обосновал извод относно твърдяното наличие на конфликт на интереси чрез посочени конкретни проявления на икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес, то формирания правен извод за наличие на извършено нарушение се явява недоказан. С оглед изложеното правилен е изводът на първоинстанционния съд за липса на нарушение на чл. 61 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Това значи, че не е налице елемент от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, за която органът е определил финансова корекция. Липсата на нарушение прави ненужна проверката от съда на квалифицирането му като нередността, за която е определена финансова корекция по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. От ответника Сдружение Евроклуб жена е направено искане за присъждане на разноски, но до приключване на устните състезания по делото, не са представени доказателства за реално направени разноски за касационната инстанция от страната и съответно такива не следва да се присъждат. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд