Решение № 6012 от 7.6.2023 г. на ВАС, IV о.

Производството по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Адвокатска колегия - Бургас, представлявана от председателя й, адвокат В. Фотева лично и като пълномощник на адвокат Е. Даскалова, адвокат М. Трифонова, адвокат Т. Иванова, адвокат Е. Топузанова, адвокат Г. Стоянов, адвокат П. Киров и адвокат С. Каров против Решение 3133/11.12.2020 г. на Висшия адвокатски съвет. Решението е със следното съдържание: Ежегодна заверка на адвокатската карта по смисъла на чл. 9, ал. 5 от Закона за адвокатурата се извършва чрез полагане на стикер за съответната година. Стикерът се издава и предоставя на всяка адвокатска колегия от Висшия адвокатски съвет съобразно броя на членовете й, които са изпълнили задълженията си по чл. 49, ал. 1 от Закона за адвокатурата към Висшия адвокатски съвет. Жалбоподателите излагат доводи, че оспореното решение е прието при липса на компетентност, без да е спазена установената от закона форма, при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправни разпоредби на закона и при несъответствие с целта му. Считат, че при съобразяване на систематичното място на разпоредбата на чл. 9, ал. 2 от Закона за адвокатурата /ЗА/, както и структурата и целта на закона, издаването на адвокатската карта и нейната заверка са прерогатив на съответния адвокатски съвет, което тълкуване на закона се е наложило и в практиката при прилагането му от неговото приемане до момента. Излагат, че Висшият адвокатски съвет разполага с нужната компетентност със свое решение да приеме образеца на документ, чрез който на практика следва да се осъществява заверката, но само и единствено адвокатските съвети са тези, които имат правомощието да решават как, по какъв ред, на кого и при какви условия да бъде предоставен материализиращият заверката документ, какъвто в конкретния случай е стикерът. Според жалбоподателите обаче, дори и да се приеме, че в първото си изречение решението да е взето при наличието на изрична компетентност на органа, в останалата си част това решение определя не само образец на елемент от адвокатската карта /който да служи за обективиране на заверката й/, но и органа, който да издава този документ и на практика поставя ограничение пред действащ адвокат да упражнява адвокатската професия. В подкрепа на последния извод се представят доказателства, от които е видно, че адвокати, които не са получили годишна заверка на адвокатската си карта посредством полагане на предвидения за съответната година стикер, са били възпрепятствани да изпълняват служебните си задължения. В допълнително становище подробно се развива тезата, че решението на Висшия адвокатски съвет има за предмет ново регулиране на адвокатската професия по смисъла на Директива (ЕС) 2018/958 на Европейския парламент и на Съвета от 28 юни 2018 година относно проверката за пропорционалност преди приемането на ново регулиране на професии. Моли съда да обяви обяви нищожността на оспорения акт, алтернативно да го отмени. Претендират разноски, съобразно представен списък. Ответникът по жалбата Висшия адвокатски съвет, чрез процесуалния си представител адвокат В. Гигова поддържа становище за недопустимост на жалбата, като моли съдът да прекрати производството по делото, по съображения, че решението, което се атакува по реда на чл. 186 от АПК няма характер на нормативен акт. Счита, че актът не съдържа общо абстрактно правило за поведение, адресирано към неиндивидуализиран кръг правни субекти и не е издадено от Висшия адвокатски съвет в рамките на предоставената му нормотворческа компетентност. Излага съображения, че решението е прието в рамките на неговата оперативна самостоятелност и дейност, която неизчерпателно е посочена в разпоредбата на чл. 122, ал. 1 от ЗА. Според ответната страна, противно на разбиранията на жалбоподателите, с него не се засягат нито техни права, нито права на конкретни адвокати, защото то е адресирано до адвокатските колегии, на които е възложено събиране на членския внос към Висшия адвокатски съвет. Последният от своя страна не следял за изпълнение задълженията на адвокатите, което по силата на закона било възложено на адвокатските съвети. Според изложеното от ответника получаването на адвокатска карта и годишната й заверка се извършвало именно от адвокатските съвети и пътят за защита при нарушаване права на адвоката е обжалване на отказа на съответния адвокатски съвет да издаде адвокатска карта и респективно да издаде стикер за заверка на адвокатската карта, доколкото ежегодната заверка е елемент от самото съдържание на адвокатската карта, с която адвокатът се легитимира пред трети лица. Изтъква се, че атакуваното решение не е издадено в правомощията на Висшия адвокатски съвет по упражняване на публично-правни функции, а в качеството му на частно-правен субект, на който е дадена възможност да прецени по целесъобразност начина на организация на работа, вътре в общността на адвокати, с цел осигуряване именно на конституционно гарантираната независимост на адвокатурата. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Заинтересованите страни адвокат Е. Даскалова Радева лично и като пълномощник на адвокат Н. Маринова-Янкова, Й. Лалова К. Атанасова, С. Милушева, В. Лазов, Д. Будакова-Лазарова, Г. Баев, Н. Симеонов, Р. Драгинова, А. Йотова, М. Станджикова, П. Бонев, Д. Кисьов, М. Гунчева,О. Ангелов, И. Ангелова и Д. Костова, в съдебно заседание и в писмено становище поддържат изложените депозираната жалба обстойни доводи. По същество считат, че от особено значение е обстоятелството, че образецът на стикер се определя от Висшия адвокатски съвет, а отпечатването и последващото разпределяне на стикерите между адвокатските колегии е изцяло негово правомощие и дейност. Висшият адвокатски съвет предоставял на адвокатските съвети брой стикери, пропорционален на отчетените суми за членски внос. Поради това адвокатските съвети не можели да предоставят стикери, след като не разполагали с такива. Изложени са съображения за обвързаната компетентност на адвокатските съвети от решенията на Висшия адвокатски съвет, което води до прякото засягане на заинтересованите лица от тези решения, като включително е акцентирано на нормата на чл. 122, ал. 2 от ЗА. Останалите заинтересовани страни - А. Недев, А. Сепетлиев, А. Пейчев и Д. Рангелов, които в съдебно заседание се представляват от упълномощения адвокат Фотева, вземат индентично на жалбоподателите становище за наличие на основания за обявяване на нищожността на оспореното решение, респективно за неговата отмяна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична основателност на жалбите. Счита, че решението в частта му "... които са изпълнили задълженията си по чл. 49, ал. 1 от Закона за адвокатурата към Висшия адвокатски съвет" е нищожно, като издадено от орган, който няма нормотворческа компетентност да урежда за първи път материята, засягаща за условията и реда за предоставяне на стикери за заверка на адвокатска карта. Според участвалия по делото прокурор в останалата част оспореното решение няма нормативен характер и не подлежи на съдебен контрол, тъй като е от кръга решения, които касаят въпроси от текущата дейност на Висшия адвокатски съвет и е издадено от овластен от закона орган, в съответствие с разпоредбите на чл.121, ал.2, чл.9, ал. 5 от Закона за адвокатурата. Върховният административен съд счита жалбите за допустими подадени са срещу акт, който има белезите на нормативен административен, от лица, за които е налице право на оспорване. Въпросът относно характера на акта и правото на оспорване Върховният административен съд е изложил в постановеното от тричленен състав на пето отделение Определение 7149 от 14.07.2022 г. по адм. дело 5202/2022 г. Според приетото в него, на основание чл. 147, изречение второ от ЗА правилата за водене на регистрите се определят с наредба на Висшия адвокатски съвет, поради което тези регистри и картата на адвокат са неразривно свързани, доколкото съдържат и отразяват една и съща информация под различна организационна форма и имат една и съща цел удостоверяване придобиването и наличието на право да се упражнява регулираната професия адвокат. В изпълнение на предоставените със ЗА правомощия Висшият адвокатски съвет е приел Наредба 3 от 20.11.2020 г. за реда за водене, съхраняване и достъп до регистрите на адвокатските колегии и единните адвокатски регистри /обн., ДВ, бр. 107 от 18.12.2020 г., в сила от 1.05.2021 г., изм., бр. 24 от 23.03.2021 г.) и оспореното Решение 3133/11.12.2020 г. на Висшия адвокатски съвет, с което се регламентира ежегодната заверка на адвокатската карта чрез полагане на стикер, начина на издаването, предоставянето и полагането му. ВАС, като е анализирал разпоредбите на чл. 149 от ЗА и относимите разпоредби на Наредбата, е приел, че в изпълнение на предоставеното му със закон правомощие да установява образец на адвокатската карта Висшият адвокатски съвет е установил създаването на стикер като един елемент от адвокатската карта, който става нейна неразделна част при определени условия, посочени в същото това решение. Според съда предвидената в чл. 9, ал. 5 от ЗА ежегодна заверка на адвокатската карта е за постигане на ясната цел да удостоверява актуалния правен статус на адвоката, за което се водят и регистрите - без тяхната прецизност във времето, но при несравнимо по-голямо улеснение за възприемане на същата информация в компресиран вид. Формирал е категоричния извод, че оспореното решение притежава всички белези на нормативен административен акт, защото съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно действие. Признал е правен интерес на жалбоподателите, тъй като са страни по регулираните отношения и съответно са адресати на оспорения от тях акт, независимо как се е проявило или ще се прояви спрямо тях неговото задължително за тях действие (получили ли са или не стикер/и). С оглед на заключението на прокурора, дадено в съдебно заседание на 21.03.2023 г. и поддържаното от ответника становище за недопустимост на жалбата, настоящият съдебен състав извърши още веднъж проверка на характера на акта и на правото на жалбоподателите на оспорване и счита, че не са налице основания за промяна на изводите му. При преценката на характера на един акт съдът винаги изхожда не формално от наименованието му, а от неговото съдържание. Съдържанието на акта е това, което предпоставя действието му и с оглед на това неговите правни последици, в съответствие, с които се извършва и класификацията му. Безспорно е, че с чл. 121, ал. 1от ЗА на Висшия адвокатски съвет е предоставена законовата делегация за приемане на наредбите, предвидени в закона и Етичния кодекс на адвоката. Според обжалваното в настоящото производство Решение 3133/11.12.2020 г. на Висшия адвокатски съвет Ежегодна заверка на адвокатската карта по смисъла на чл. 9, ал. 5 от Закона за адвокатурата се извършва чрез полагане на стикер за съответната година. Стикерът се издава и предоставя на всяка адвокатска колегия от Висшия адвокатски съвет съобразно броя на членовете й, които са изпълнили задълженията си по чл. 49, ал. 1 от Закона за адвокатурата към Висшия адвокатски съвет. Съгласно разпоредбата на чл. 9, ал. 4 от ЗА след вписването по ал. 3 в 14-дневен срок адвокатският съвет издава на всеки адвокат карта по образец, установен с решение на Висшия адвокатски съвет. Компетентността за утвърждаване на първоначален образец на адвокатската карта несъмнено включва и възможността при необходимост да бъдат предвидени допълнителни атрибути на адвокатската карта, а както е в конкретния случай да бъде указано допълнително поставяне на стикер, който става неразделна част от тази карта, при условията посочени в оспореното решение. След като регистъра на адвокатската колегия, Единния регистър на адвокатите при Висшия адвокатски съвет и картата на адвокат отразяват една и съща информация под различна организационна форма, и имат една и съща цел удостоверяване придобиването и наличието на право да се упражнява регулираната професия адвокат, то несъмнено Висшият адвокатски съвет е уредил едни и същи правоотношения по два различни начина и с два отделни акта - Наредба 3 от 20.11.2020 г. за реда за водене, съхраняване и достъп до регистрите на адвокатските колегии и единните адвокатски регистри и Решение 3133/11.12.2020 г. Докато посочената Наредба е издадена при спазване на предвидените в Закона за нормативните актове /ЗНА/ правила, то по делото е безспорно установено, че за оспореното решение процедурата по чл. 26 и чл. 28 ЗНА не е спазена и актът не е обнародван, а единствено е сведен до знанието на председателите и членовете на адвокатските съвети с писмо с изх. 1371 от 22.12.2020 г. на председателя на Висшия адвокатски съвет. Изискването за влизане в сила на нормативен акт е той да бъде обнародван в Държавен вестник, което е условие за превръщането на акта в част от действащото законодателство. Необнародването е пречка актът да породи правни последици, което означава, че липсата на този елемент от фактическия състав на нормативния акт води до опорочаването му до степен на нищожност. С оглед изложеното по-горе ирелевантно за валидността на решението се явява възражението на ответната страна че получаването на адвокатска карта и годишната й заверка се извършвало от адвокатските съвети и пътят за защита при нарушаване права на адвоката е обжалване на отказа на съответния адвокатски съвет да издаде адвокатска карта и респективно да издаде стикер за заверка на адвокатската карта. Само за пълнота следва да бъде посочено, че съгласно разпоредбата на чл. 122, ал. 2 от ЗА решенията на Висшия адвокатски съвет са задължителни за органите на адвокатурата, поради което последните са задължени да предоставят стикери за заверка само на посочените в решението на Съвета лица. Освен това, видно от доказателствата по делото адвокатските съвети са поставени в обективна невъзможност да снабдят всички действащи адвокати от съответната колегия с ежегодни стикери, при положение че получават брой съотвестващ на броя адвокати, заплатили членски внос към Висшия адвокатски съвет. При преценката на съответствието на оспореното решение с изискванията на закона следва да бъде съобразено съдържанието на чл. 49, ал. 1 от ЗА. Според посочената норма адвокатът или адвокатът от Европейския съюз е длъжен ежемесечно да заплаща дължимите вноски към адвокатския съвет и към Висшия адвокатски съвет. Санкцията за неизпълнение е ясно формулирана в ал. 2 на чл. 49, според която адвокат или адвокат от Европейския съюз, който не е изпълнил задълженията си по ал. 1 за месеца, предхождащ изборите за органи на адвокатурата, не може да участва в тези избори и да бъде избиран в тези органи. Извън посочената санкция, законът не предвижда никакви други последици от неплащането на определените вноски. Поради това следва да се приеме, че отказът да се извърши заверка на адвокатската карта посредством предоставяне на стикер за съответната година не е легитимен, а още по-малко нормативно установен способ на уреждане на финансовите отношения между адвоката и адвокатската колегия, съответно Висшия адвокатски съвет. Поради това с решението на Висшия адвокатски съвет в частта които са изпълнили задълженията си по чл. 49, ал. 1 от Закона за адвокатурата към Висшия адвокатски съвет се явява нищожна и поради това, че с него се уреждат обществени отношения, които не са уредени от нормативен акт от по-висока степен, без необходимата за това компетентност. За да издаде подзаконов нормативен акт съответният орган е необходимо да има изрична законова делегация чл. 2, ал. 1 от ЗНА и чл. 76, ал.1 АПК. Само Конституцията и закона са тези, които създават правната възможност относно компетентността на съответния орган да издаде нормативен административен акт, с който да регламентира определения в тази норма кръг обществени отношения. Законодателят е този, който извършва преценка по отношение необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт и той е този, който определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво, съответно кой е органът, който да стори това. Докато ЗА признава на Висшия адвокатски съвет правото и задължението да уреди правоотношенията свързани с регистъра на адвокатската колегия, Единния регистър на адвокатите при Висшия адвокатски съвет и картата на адвокат, то не така стои въпросът със санкциите, с които е скрепено задължението адвокатите да внасят определените в закона парични вноски. Недопустимо е за първи път с подзаконов акт, какъвто характер безспорно е признат на решението на Висшия адвокатски съвет, при липса на законова делегация да урежда последиците от неизпълнение на задължението по чл. 49, ал. 1 от ЗА, да се уреждат отношения, които не са уредени от конкретна законова разпоредба, тъй като с това се стига до първично правно регулиране с подзаконов акт, от орган, който не притежава такова правомощие. Подзаконовите нормативни актове се издават в изпълнение на закона и следва да съответстват на Конституцията на Република България и нормативните актове от по висока степен по аргумент от чл. 15, ал. 1 от ЗНА. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че оспореното решение на Висшия адвокатски съвет е нищожно. Тази нищожност следва да бъде обявена от съда с настоящото решение, без да се обосновават изводи досежно материалната законосъобразност на издадения акт. Единствено за пълнота и доколкото ответникът отрича с акта да се създават права и задължения за адвокатите, следва да бъде посочено, че освен че липсва материалноправно основание за това стикер за заверка да се предоставя под условие за изпълнението на задължението по чл. 49, ал. 1 от ЗА, то същото се явява ограничително, включително за изпълнение на вменените с Глава девета на закона задължения на адвоката. При този изход на делото разноските за тази инстанция са в тежест на ответника. Жалбоподателите и заинтересованите лица, представлявани от общия процесуален представител адвокат Фотева са представили списък по чл. 80 от ГПК (л. 71 от делото), в който са включени разноски за производството по адм. дело 933/2021 г. по описа на Административен съд София град и по адм. дело 5202/2022 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, като същите са доказани по основание и размер. При липса на възражение за тяхната прекомерност, същите следва да се присъдят в пълния претендиран размер. По изложените съображения и на основание чл.193, ал.1 от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,