Решение № 7613 от 4.8.2022 г. на ВАС, II о.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба, подадена от "ТЮФ Инженеринг" ЕООД, със седалище гр. София, представлявано от управителя С. Дулев, чрез процесуалния му представител адвокат И. Алексиев, срещу чл. 13, ал. 1, т. 1,б. а изречение второ, чл. 18, ал. 1, т. 7, в частта: "изискването не се прилага за КТП, собственост на Министерството на вътрешните работи, на Държавна агенция "Технически операции", на Националната служба за охрана и на държавните и общинските училища от системата на училищното образование" и т.10, в частта: както и свидетелства за проверка по реда на чл. 9, ал. 6 /§ 10, т. 1, б. б и б. г от НИД на Наредба Н-32/2011 г., обн., ДВ, бр.80/2020 г./ и чл.24, ал.1, в частта на текста 6-10от Наредба Н-32/16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, изм. обн. ДВ, бр. 80/11.09.2020 г., издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Релевирани са оплаквания за незаконосъобразност на горепосочените разпоредби и се претендира отмяната им. В открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора, жалбата се поддържа от процесуалния представител на оспорващия. Ответната страна - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, чрез пълномощника си юрисконсулт Рогова, в открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора, оспорва жалбата и претендира отхвърлянето й като неоснователна. Твърди, че атакуваните текстове не противоречат на цитираните в жалбата разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, нито при приемането им са допуснати съществени процесуални нарушения. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за един процесуален представител в минимален размер. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за частична основателност на подадената жалба. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. Предвид обстоятелството, че "ТЮФ Инженеринг" ЕООД притежава разрешения 1327 и 1789 за извършване на периодични прегледи за проверка на техническата изправност на ППС, издадени от Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията, валидни до 19.11.2023 г., съответно до 10.12.2024 г., настоящият състав приема, че за жалбоподателя е налице правен интерес от предявеното оспорване и жалбата е допустима. При преценка на основателността на подадената жалба, Върховният административен съд, в настоящия състав на второ отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Наредба Н-32/16.12.2011 г. /обн., ДВ, бр. 104/27.12.2011 г., в сила от 01.01.2012 г., изм. бр. 80/11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г./ има характера на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 147, ал. 1, 5, 6 и 8 и чл. 148, ал. 1, ал. 3, т. 4, ал. 4, т. 1, 2 и 3, ал. 6, т. 1, 2 и 3 и ал. 10 от Закона за движението по пътищата. Текстовете предвиждат, че условията и редът за извършване на прегледа на превозните средства и за издаване на разрешения за извършване на периодичен преглед за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, участващи в движението по пътищата, се определят с наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията съгласувана с министъра на вътрешните работи. С оглед горепосочените разпоредби, съдът приема, че атакуваните допълнения на процесната наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, са издадени от компетентен орган. Но видно от събраните по делото доказателства, в т.ч. административната преписка, при приемане на обжалваните в настоящото производство изменения на наредбата, са допуснати съществени нарушения на процесуални правила, поради неизпълнение на изискванията по чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и на такива по глава Пета, раздел III АПК, касаещи изработването на проекта, публикуването и приемането му, представляващи самостоятелно основание за отмяната на нормативния акт в атакуваната му част. Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове, в чийто чл. 26, ал. 1 са прогласени основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. С публикуването на проекта на Портала за обществени консултации се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Видно от представената административна преписка, процесният проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба Н-32/2011 г., и мотивите към него, са публикувани на 12.04.2019 г., с посочена дата на приключване на консултациите - 13.05.2019 г. След отразяване на направените бележки и изменения в първоначално публикувания проект, изменителната наредба е публикувана за повторно обсъждане в нов четиринадесетдневен срок, на 28.02.2020 г. Спазването на сроковете по чл. 26, ал. 4 ЗНА обаче не е единственото задължение на органа, произтичащо от изпълнението на приложимите в случая разпоредби. Съгласно чл. 26, ал. 3 ЗНА, в актуалната редакция на текста по ДВ бр. 34/2016 г., преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА. В тази връзка следва да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 ЗНА, съдържание на мотивите. На първо място, те трябва да сочат причините, налагащи приемането на акта. В изпълнение на това изискване, в Портала за обществени консултации в случая е посочено само, че проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба Н-32/2011 г. е разработен в изпълнение на ангажимента по Националната програма за подобряване качеството на атмосферния въздух /2018-2024/ в България, с която е отчетено лошо качество на атмосферния въздух в страната, свързано със значително превишаване на допустимите норми на емисиите от прахови частици в големите градове предимно от вредното въздействие на моторните превозни средства, свързано с емисиите им от отработени газове. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА, в мотивите следва да се посочат и целите, които се поставят, като в тези към процесния проект за изменение на наредба е записано единствено, че инициативата на общините е да се ограничи движението на моторни превозни средства, отделящи високо количество вредни емисии в определени части на населеното място в дните с пикови стойности на замърсяване на въздуха. На трето място, в тях следва да бъдат отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата наредба - чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА, но мотивите на процесното изменение не съдържат каквото и да било обсъждане на средствата, необходими за прилагане на изменената наредба, независимо от въведежданите с нея, нови изисквания към структури от различните нива на компетентност, както и за наличието на собствени способности, изискващи финансов ресурс, който на свой ред се явява необходим за изпълнението на тези нови изисквания. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, според чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА, но в случая не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено. На пето място, следва да е направен анализ и на съответствието с правото на Европейския съюз, но такъв липсва в мотивите към проекта на наредбата, публикувани за обществено обсъждане на 12.04.2019 г. и съответно на 28.02.2020 г. Мотивите към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба Н-32/2011 г., публикувани в Портала за обществени консултации съдържат единствено отбелязването, че "с проекта се постига напредък по изпълнение на една от мерките в изпълнение на решение на Съда на Европейския съюз от 05.04.2017 г. по дело С-488/15 /ФПЧ10/ срещу Република България, за неспазване на нормите за качество на атмосферния въздух. Мярката е свързана с категоризацията на моторните превозни средства в екологични групи, в зависимост от отделяните от тях емисии на вредни вещества". Но така посоченото не удовлетворява изискването да е налице извършен анализ на съответствието на измененията с правото на Европейския съюз, несъмнено предполагащ преценка на пропорционалността на изискванията, въвеждани с атакуваните допълнения на наредбата, и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или друга материална тежест, която адрестатите им следва да понесат при тяхното изпълнение. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че мотивите на оспорените текстове на наредбата, не съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Противно на твърденията на процесуалния представител на ответната страна, такива мотиви не се съдържат и в изготвения доклад до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията с рег. 10-03-130/21.08.2020 г. В доклада е цитирано единствено решението на СЕС, без какъвто и да е анализ на съответствието на проекта с останалите източници на правото на ЕС, а по отношение на финансовите средства - се сочи само, че предложението не оказва пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и не са необходими финансови, и други средства за прилагане на новата уредба, без обосновка или обсъждане на разходите, евентуално свързани с привеждането на използваните софтуери в съответствие с въвежданите нормативни изисквания. Ето защо, съпоставката на атакуваните текстове, с посочените по-горе, относими части от мотивите и доклада, налага извода, че последните се свеждат единствено до кратък и най-общо формулиран преразказ на въвежданите разпоредби, който не може да бъде отъждествен с мотиви, отговарящи на всички императивни изисквания по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формално нарушение по посочения текст, не дава възможност на съда и да извърши проверка спазени ли са принципите, на които трябва да отговаря подготовката на подзаконовия нормативен акт. Още повече, че според изричното правило на чл. 28, ал. 4 ЗНА, проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад и предварителна оценка на въздействието, съгласно изискванията по ал. 2, не следва изобщо да се обсъжда от компетентния орган. Чл. 77 АПК на свой ред въвежда задължително обсъждане на проекта, ведно с представените по него становища, предложения и възражения. Анализът на горепосочените разпоредби налага извода, че императивно уредената от законодателя, процедура, цели спазване на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА, включително и осигуряването на възможност за излагане на тезите на заинтересованите лица и тяхното обсъждане, преди приемането на подзаконовия нормативен акт, а не след това - при неговото оспорване, с всички произтичащи от това последици. С оглед формулировката на чл. 77 АПК, текстът е относим към всички предложения и възражения, и предполага съобразяване, както с правилото на чл. 28 ЗНА, така и с това на чл. 26 ЗНА. Противно на наведените от ответника доводи, предвид задължителния характер на изискванията по чл. 77 АПК и чл. 28, ал. 2 ЗНА, неизпълнението на горепосочените процедурни правила винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяната на атакувания нормативен административен акт и само на това основание. Поради това, без да обсъжда изложените от оспорващия твърдения за противоречия на оспорените текстове с материалноправни разпоредби от по-висок ранг и целта на закона, на основание чл. 196, във връзка с чл. 146, т. 3 и чл. 168, ал. 1 АПК, и с оглед правомощията си по чл. 193 АПК, Върховният административен съд в настоящия състав на второ отделение, приема, че оспореният по делото подзаконов нормативен акт следва да бъде отменен в обжалваната част. С оглед изхода от спора претендираното от ответника по касация юрисконсултско възнаграждение не се дължи. Жалбоподателят не е направил искане за разноски, поради което и такива не се присъждат с настоящото решение.