Решение № 14573 от 21.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9754/2012 г.

Решение № 14573 от 21.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9754/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 8244 от 08.06.2012 г., постановено по административно дело № 1152/2012 г., тричленен състав от седмо отделение на Върховния административен съд (ВАС) е отхвърлил жалбата на "Мобилтел" ЕАД, със седалище и адрес на управление в гр. София, ул. "Кукуш" 1, срещу т. 2 от Решение № 1096 от 01.12.2011 г. на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС), с която точка жалбоподателят е задължен да предостави информация по Приложения № 3 и № 6 от решението, в срок до 30 дни от получаване на същото. Съдебният акт е атакуван с касационна жалба от "Мобилтел" ЕАД, гр. София, ЕИК 131468980. По съображения за неправилност, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, касаторът претендира отмяна на решението на тричленния състав на ВАС. Ответникът по касация - Комисия за регулиране на съобщенията, оспорва касационната жалба и моли решението на първоинстанционния съд да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и предлага оспореното с нея решение на съда да бъде потвърдено. Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, счита касационната жалба за процесуално допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която атакуваното с нея съдебно решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността и допустимостта на решението, настоящият съдебен състав я намира за неоснователна. Предмет на съдебен контрол в първоинстанционното съдебно-административно производство пред тричленния състав на седмо отделение на ВАС е оспореното от "Мобилтел" ЕАД в касаещата го част решение на КРС от 01.12.2011 г., с което се изисква информация от всички предприятия на съответния пазар във връзка с изготвянето на модели за определяне на разходите за ефективен оператор, предоставящ електронни съобщителни услуги чрез фиксирани и/или мобилни мрежи. Изготвянето на моделите е в изпълнение на Препоръка на Европейската комисия (ЕК) от 07.05.2009 г. относно подхода за регулиране на цените на терминиране на фиксирана и мобилна връзка в ЕС (2009/396/ЕО). Подложеното на касация съдебно решение, с което жалбата на "Мобилтел" ЕАД срещу т. 2 (вменяваща му задължение да предостави информация на регулаторния орган) от решението на КРС от 01.12.2011 г. не е уважена, е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от компетентен съд в рамките на правомощията му, след надлежно сезиране от активно легитимирана страна, адресат на оспорения административен акт. Съдът се е произнесъл в пределите на сезирането, по процесуално допустима жалба, отговаряща на изискванията за форма и съдържание. Атакуваният пред настоящата инстанция съдебен акт е правилен и не страда от твърдяните от касатора пороци, съществуването на които би обусловило наличието на касационните отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Решението се основава на обоснована преценка на събраните доказателства, издадено е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановено при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. Първоинстанционният съд (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на процесния административен акт) в хода на проведеното от него съдебно-административно производство е събрал и коментирал относимите към казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна, надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички релевантни за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, и е проверил изцяло законосъобразността на процесното решение съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168, ал. 1 от АПК по критериите в чл. 146 от АПК. Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства и при анализа им във връзка с приложимата в случая нормативна уредба е направен правилен краен извод за неоснователност на жалбата срещу акта, като убедително са опровергани релевираните и пред настоящата инстанция доводи от жалбоподателя за неговата незаконосъобразност. На база на правилно установените факти съдът е извел обосновани изводи, че решението е валиден административен акт, издаден от компетентен орган, при спазване на материалния закон и целта му. Обосновано въз основа на събраните по делото доказателства и приложимата в случая нормативна уредба тричленният състав е приел за установено, че оспореният пред него административен акт е законосъобразен. Изискваната от КРС информация е необходима за осъществяването на възложените на този колективен административен орган регулаторни функции. За изпълнение целите на секторната регулация, залегнали в чл. 4 от ЗЕС и съобразно визираните в чл. 30 на същия закон правомощия, на основание чл. 40, ал. 1 от ЗЕС КРС може да отправя до предприятията, които осъществяват електронни съобщения, обосновани писмени искания за предоставяне на информация, в съответен обем, срок и подробности, необходима за изпълнението на регулаторните й функции. Комисията в мотивите към искането за информация е посочила причините и целта, за които се иска информацията, а искането за информация е пропорционално на целта, за която е направено. Изисканата от регулаторния орган информация е във връзка с упражняване компетентността на КРС и по повод препоръка на Европейската Комисия от 07.05.2009 г. относно подхода за регулиране на цените за терминиране на фиксирана и мобилна връзка в ЕС (2009/396/ЕО), във връзка със стартирал проект по договор за изготвянето на модели за определяне на разходите на ефективен оператор, предоставящ електронни съобщителни услуги от фиксирана и мобилна мрежа. За да бъде изготвен модел на ефективно предприятие, който да дава максимално близки до действителните резултати, следва предприятията на съответния регулиран пазар да предоставят изискваната от тях информация, което от своя страна да доведе до изготвяне на коректен модел, отговарящ на действителното положение. Противно на твърдяното от касатора, с процесното решение № 1096 от 01.12.2011 г. на КРС се иска предоставяне на информация на регулаторния орган, а не се изисква резултат по изпълнение на наложени с предходно решение специфични задължения. С визираното от "Мобилтел" ЕАД в тази връзка решение № 236/17.03.2009 г. КРС е определила пазара на терминиране на гласови повиквания в индивидуални мобилни мрежи като съответен пазар, подлежащ на регулиране, и е наложила на три предприятия (сред които и жалбоподателя), като оператори със значително въздействие на пазара, специфични задължения. Това решение обаче не е относимо към обжалваното пред тричленния състав на ВАС решение на КРС от 01.12.2011 г. Двете решения освен различен предмет (налице е съществена разлика, между решенията, с които КРС налага специфични задължения и такива, с които се изисква информация от предприятията във връзка с регулаторните й функции), имат и различни адресати (решението от 2009 г. касае предприятия със значително въздействие на съответния пазар, а решението от 2011 г. има за адресати всички участници на съответния пазар), цели (съгласно чл. 171, ал. 2 от ЗЕС с цел изчисляване на разходите за ефикасно представяне на услугите, КРС може да използва методи за отчитане на разходите, независимо от методите, прилагани от съответното предприятие) и правни последици от неизпълнението им (ирелевантно е за изхода на настоящия процес евентуалното ангажиране на административно-наказателна отговорност на дружествата-оператори). Именно защото с последното решение не се налагат специфични задължения, нито се изисква изпълнение на наложени такива, а се иска предоставяне на информация на регулаторния орган във връзка с изпълнение на регулаторни функции, неотносимо се явява касаторовото възражение в насока, че решения на КРС № 1361 и № 1362 от 31.05.2012 г., с които е било наложено задължение на "Мобилтел" ЕАД за прилагане на разходоориентирани цени за терминиране в мобилни и фиксирани мрежи въз основа на BULRIC модел, разработен от Комисията, не са били още приети към момента на искане на информация с решение № 1096/01.12.2011 г. Несъмнено системата за определяне на разходите е част от специфичното задължение за разходоориентираност на цените, но събирането на информация във връзка с изработване на различен модел на настоящия етап не променя съществуващата към момента регулаторна рамка, а оттам и не засяга правата на оператора. В тази връзка неоснователни са и касаторовите доводи, че след като по отношение на "Мобилтел" ЕАД не е налице специфично задължение за прилагане и терминиране на разходоориентирани цени в мобилната му мрежа, определена чрез BULRIC модел, то не е налице и задължение за предоставяне на информация за изработването на същия. На практика задължението за предоставяне на необходимата информация произтича по силата на закона и искането, предмет на оспореното решение, съответства на изискванията на чл. 40, ал. 1 от ЗЕС, а за изпълнението му не е необходимо към този момент операторът да е прилагал BULRIC (Botton-Up Long-Run Incremental Cost) модел. Не е задължително към момента на приемане на решение № 1096/01.12.2011 г. на КРС "Мобилтел" ЕАД да е прилагал или разработвал модел за определяне на разходите за терминиране на фиксирана мрежа, тъй като информацията за този модел не променя обхвата на нормативно установените правомощия на КРС. Искането на информация е пропорционално на целта, формулирана в чл. 171, ал. 2 от ЗЕС, и КРС може да изиска от предприятията пълна обосновка на цените и когато е необходима тяхната промяна. Искането на информация не е действие по ефективно прилагане на неналожени мерки, както неправилно третира въпроса жалбоподателя. Освен това предоставянето й не би могло да създаде необходимост от допълнителен ресурс и време, защото поисканата от КРС информация по същество представлява извадка от базата данни на предприятието и не изисква допълнителна или утежняваща обработка или събиране, а съставлява по характера си чисто техническа дейност. Тричленният съдебен състав основателно не е възприел погрешното тълкуване на нормите на ал. 1 и ал. 3 от чл. 40 на ЗЕС от жалбоподателя, който по същество ги е поставил в кумулативна зависимост. Ал. 3 изчерпателно изброява органите, на които може да бъде предоставена информация при мотивирано писмено искане, която хипотеза се различава от хипотезата по ал. 1, където КРС изисква информация, необходима й за изпълнение на регулаторните й функции, една от които е регулирането на цените за терминиране в мобилна и фиксирана връзка в ЕС, имащо за цел защита на интересите на крайните потребители (абонатите) и превантивна роля срещу ценови подходи, които възпрепятстват конкуренцията. Не би могло да бъде кредитирано и възражението на касатора, че първоинстанционният съд не е отчел обстоятелството, че поисканата информация, която съставлява търговска тайна, няма да бъде надлежно защитена. В случая КРС е предприела необходимите действия за защита на информацията, представляваща търговска тайна, като е изготвила проект за тристранно споразумение с клауза за конфиденциалност, без подписването на каквото информация не би била предоставена на лицето, на което е възложена обществената поръчка. Провеждането процедурата по възлагане на обществената поръчка стои извън обхвата на предметните предели на процесния спор, и позоваването от касатора на евентуални нарушения в тази връзка е ирелевантно за изхода му. В решението си тричленният състав правилно е отбелязал, че искането на информация от КРС е въз основа на дадените й от ЗЕС правомощия и е във връзка с и по повод на Препоръката на Европейската комисия от 07.05.2009 г., а не на основание и в изпълнение на последната (както превратно интерпретира касатора). Освен това, ако и компетентността на КРС да изисква информация не произтича от Препоръка 2009/396/ЕО, а от чл. 40 от ЗЕС, то следва да се отбележи, че препоръките на Европейската комисия във връзка с приложението на Европейската регулаторна рамка за електронни съобщителни мрежи и услуги не са лишени от специфичен правен ефект, каквато теза е лансирана в касационната жалба, а имат значение за осъществяване на правомощията на регулаторните органи. Регулаторната рамка представлява комплекс от разпоредби на правото на Европейския съюз (ЕС), които почти изключително и детайлизирано определят регулирането на конкуренцията в сектора на електронните съобщения, и са въведени в националното ни право със Закона за електронните съобщения. Правилото на чл. 288, ал. 5 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), според което препоръките и становищата нямат задължителна правна сила, в никакъв случай не следва да бъде интерпретирано по начин, че тези актове на институциите на ЕС изцяло са лишени от правен ефект. Голяма част от правилата, които следва да се прилагат от националните регулаторни органи, се съдържат именно в редица незадължителни правни актове на ЕК. Съгласно константната съдебна практика на Съда на Европейския съюз (СЕС) в Люксембург и неговите тълкувания, принципа за индиректния ефект на европейското право е разпрострян върху незадължителните актове (в това число препоръките) на Европейската комисия, които традиционно се определят като гъвкав инструмент за провеждане на секторната политика в областта на електронните съобщения. Както прецизно е отбелязано в мотивите на първоинстанционния съдебен акт в това отношение, препоръката цели предизвикването на определен правен резултат, без сама да го създава, но бидейки тълкувателен, субсидиарен източник на правото на Европейския съюз, съгласно практиката на Съда на Европейския съюз, не е напълно лишена от правно действие и националните органи са длъжни да я прилагат. Правните норми и по аргумент от по-силното основание - административните практики, които противоречат на препоръките, не следва да се прилагат по силата на закрепения в чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) принцип на лоялно сътрудничество. Ето защо Препоръка № 2009/396/ЕО на ЕК налага на КРС съобразяване с предписания подход относно регулиране на цените за терминиране на фиксирана и мобилна връзка в ЕС, поради което и обоснованото във връзка с действието й, но взето на основание чл. 40 от ЗЕС решение за изискване на информация е законосъобразно. Следва да се има предвид и това, че незадължителните актове на европейските институции не само не са лишени от правен ефект, а представляват задължителен тълкувателен инструмент за националните съдилища, защото принципът е за тълкуване на националното право в съответствие с правото на Евросъюза. Нещо повече, задължението да се тълкува националното право в светлината на европейското право и съобразно индиректния ефект и на незадължителните актове на евроинституциите, се разпростира както върху националния съд, така и върху всеки национален административен орган, в противен случай ще е налице неизпълнение на съответните императивни норми на Рамковата директива във връзка с чл. 4