Решение № 246 от 9.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6580/2014 г.

Решение № 246 от 9.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6580/2014 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от "Сдружение на тютюнопроизводителите 2003" ООД срещу решение № 1558/12.03.2014 г., постановено по адм. д. № 5397/2013 г. на Административен съд София - град (АССГ). Касационният жалбоподател твърди, че решението е неправилно и необосновано, постановено в противоречие на материалния закон - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска да бъде отменено обжалваното съдебно решение и да бъде потвърдено решение № 77/25.03.2013 г. на Комисията за защита от дискриминацията (КЗД). Подробни съображения в подкрепа на твърдените касационни основания и искането са изложени в касационната жалба и писмени бележки. Не претендира заплащане на разноски. Ответникът - Комисията за защита от дискриминация, редовно призована за съдебно заседание, не изпраща процесуален представител и не изразява становище по касационната жалба. Не претендира разноски. Ответникът - изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие", редовно призован, не се явява и не изпраща процесуален представител и не изразява становище по касационната жалба. Не претендира разноски. Ответникът - министърът на земеделието и храните (МЗХ) оспорва касационната жалба. Не претендира разноски. Ответникът - Министерството на земеделието и храните като правоприемник на Фонд "Тютюн" оспорва касационната жалба. Не претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение № 1558/12.03.2014 г., постановено по адм. д. № 5397/2013 г. по описа на АССГ е отменено решение № 77/25.03.2013 г. на КЗД, с което: 1. е установено, че разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредба № 2 от 11.02.2010 г. за специалните изисквания за участие в одобрените схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г. на МЗХ, създава по - неблагоприятно третиране спрямо земеделските стопани, които са отглеждали тютюн през която и да е година на референтния период 2007 - 2009 г. и участват в сдружения за защита на техните интереси, което представлява непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) на основание на признак "лично положение" и е нарушение на чл. 6 от ЗЗДискр.; 2. се предписва на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 47, ал. 4 от ЗЗДискр. на МЗХ с цел гарантиране на правото на недискриминация и равенство в третирането и за изпълнение на целите на ЗЗДискр., да направи необходимото в съответствие с компетенциите си за преразглеждане и изменение на разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредба № 2 от 11.02.2010 г. за специалните изисквания за участие в одобрените схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г. на МЗХ (Наредбата), за да осигури равно третиране на земеделските стопани, които произвеждат тютюн и реализират правото си на сдружаване в професионални съюзи за защита на своите интереси. АССГ е приел, че оспореното решение е издадено при спазване на предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административно производствените правила, но при неправилното приложение на материално правните разпоредби, защото нормата на чл. 3, ал. 2 от Наредба № 2 от 11.02.2010 г. не създава по-неблагоприятно третиране по отношение на лицата, членове на сдружения, само въз основа на обстоятелството, че са членове на сдружения. Според решаващия съд нормата не прави разлика между това дали кандидатстващият за участие в одобрените схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г. на МЗХ е земеделски производител - физическо лице или юридическо лице (сдружение). Нормативната уредба дава възможност за подпомагане по схемата за национални доплащания за тютюн да кандидатстват както земеделски стопани - физически лица, така и земеделски стопани - юридически лица, като такава възможност се предоставя и на лица, които са произвеждали тютюн само през една или две години от референтния период. По този начин е възможно подпомогне на максимално широк кръг от производители на тютюн и е въпрос на личен избор в какво качество ще се кандидатства по схемата от конкретния земеделски производител - като физическо лице или като юридическо лице. Възможната разлика в получаваните субсидии по размер е в резултат на този личен избор и конкретната дейност, осъществявана от сдружението като такова, но не и поради заложени дискриминационни условия в нормативната уредба. По отношение на втората част от оспореното решение на КЗД, административният съд е приел, че също следва да бъде отменена, защото препоръка за отстраняване на нарушение е законосъобразно да бъде давана само при наличие на нарушение, каквото в случая е прието за установено от съдът, че не е налице. Така постановеното решение е правилно и законосъобразно като краен резултат. КЗД е сезирана с първоначална жалба вх. № 14-30-104/10.10.2011 г., подадена от "Сдружение на тютюнопроизводителите 2003" ООД, касационен жалбоподател в настоящото производство, с доводи за осъществено несправедливо разпределение на предвидените субсидии по схемата за национални доплащания за тютюн за периода 2007 - 2009 г., в резултат на което са ощетени със сумата от 601072,43 лв. С уточнение към първоначалната жалба е конкретизирано оплакването, че неравното третиране на сдружението е спрямо физически лица, произвеждали тютюн, произтича от разпоредбите на Наредбата. С обжалваното пред АССГ решение на КЗД е прието за установено, че разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредбата създава по-неблагоприятно третиране на лицата, отглеждащи тютюн през която и да е година в периода 2007 - 2009 г. и участващи в сдружения за защита на техните интереси спрямо тези, които кандидатстват за участие в одобрените схеми за национално доплащане и за специфично подпомагане за 2010 г. в качеството си на земеделски производители-физически лица. Според КЗД това третиране представлява непряка дискриминация на основа признак "лично положение", поради което е предписано на МЗХ да направи необходимото за преразглеждане и изменение на разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредбата. Правилно и законосъобразно АССГ е обосновал извод, че точно и буквално обсъжданата правна норма не създава неравно третиране на земеделските производители по признак членство в сдружение, защото всяко лице, произвеждало тютюн има право на свободен избор при кандидатстване за субсидии. Тази регламентация не ограничава конституционно закрепеното право на сдружаване, нито еднаквото третиране на земеделските производители е привидно неутрално с последици поставяне на лицата в неравностойно положение. В решението на КЗД, което е отменено от АССГ, не са изложени никакви конкретни примери за неравностойното положение, в което сдруженията са поставени. Липсва персонален анализ на обстоятелствата, изложени в първоначалната жалба, с която е сезирана КЗД за увреждането на "Сдружение на тютюнопроизводителите 2003" ООД, а в административното производство и решението на КЗД са изложени общи съображения, относими към всички сдружения по принцип. Постановеното решение на КЗД е само въз основа на тълкуването на правната норма без да е констатирано конкретно нарушение спрямо конкретен правен субект, както и без да е обсъждан въпроса дали твърдяното различното третиране е само поради допуснатата от Наредбата възможност различните субекти да заявят различни периоди, през които са отглеждали тютюн, от което зависими размера на получаваните суми за доплащане или поради неправилно приложение на правните норми от конкретен правен субект. Настоящият съдебен състав намира, че правилно и законосъобразно АССГ е отменил това решение на КЗД, защото не е ясно как КЗД е достигнала до извод, че само от формулировката на разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредбата следва по никакъв начин неравно третиране, респективно непряка дискриминация на признак "лично положение". В касационната жалба са изложени съображения за поставяне в по-благоприятно положение на производители, работили по-малък период от време от тези, които са работили по-продължително време и са дадени абстрактни примери за размера на доплащането в парична сума и проценти спрямо произведено едно и също количество тютюн, но за една, две или три години. На практика с касационната жалба и особено с допълнителните писмени бележки са наведени отново същите обстоятелства, които се съдържат в първоначалната жалба от КЗД. Касационният жалбоподател акцентира на обстоятелството, че сдруженията не могат в заявленията си за участие в схемите за доплащане да променят периодите, през които са отглеждали тютюн, защото са работили и през трите години. За разлика от тях отглеждащите общо тютюн като физическите лица, но без специална организационна форма, могат да подадат искане за участие в схемите за доплащане от различно име за отделните години и така на практика да получат по-голям процент доплащане, независимо, че са произвеждали тютюн през целия референтен период, също както и сдруженията. Тези доводи, независимо, че описват напълно реални и възможни факти, не представляват касационни основания за отмяна на обжалваното съдебно решение по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Решението на АССГ е правилно и законосъобразно като краен резултат, защото отмененото решение на КЗД противоречи на материални закон според принципното тълкуване на относимите правни норми, поддържано непротиворечиво в установената съдебна практика. Според възприетото тълкуване на ЗЗДискр. нарушението трябва да бъде установено като конкретно фактическо положение на неравностойно третиране по защитен признак, а не само на хипотетична, евентуална, потенциална, възможност да се достигне до неблагоприятно третиране. В случая КЗД е приела за установено, че разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредбата създава по-неблагоприятно третиране спрямо земеделските стопани, които са отглеждали тютюн през която и да е година на референтния период 2007 - 2009 г. и участват в сдружения за защита на техните интереси, което представлява непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр. на основание на признак "лично положение" и нарушение на чл. 6 от ЗЗДискр. В диспозитива на това решение на КЗД не е ясно обозначено по-неблагоприятното третиране спрямо кого е преценявано, от мотивите също не е категорично ясно между кои субекти е извършена съпоставката: членове на сдружения и физически лица, които не са членове на сдружения или между земеделски производители - сдружения и земеделски производители - физически лица. При всички случаи от административния акт е ясно, че съпоставката е абстрактна и относима към всички изброени лица само с оглед съществуването на общото правило за поведение, съдържащо се в подзаконов нормативен акт. Не е извършен анализ на конкретно поведение - действие или бездействие, на конкретен правен субект (нарушител) при прилагането на обсъжданата правна норма, което да е довело до действително по-неблагоприятно третиране на конкретно лице спрямо друго на признак "лично положение". Според практиката на Върховния административен съд нарушаването на забрана за пряка и непряка дискриминация е обективен факт, който подлежи на доказване във всеки отделен случай. КЗД преценява доколко неблагоприятното третиране е в резултат на нормативни актове, издадени в нарушение на забраната за дискриминация. При констатирано несъответствие на такава разпоредба с антидискриминационни разпоредби КЗД има възможност съгласно чл. 47, т. 5 от ЗЗДискр. да обжалва административните актове, постановени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, да завежда искове пред съда и встъпва като заинтересувана страна по дела, заведени по този закон или други закони, уреждащи равенство в третирането, на основание чл. 47, т. 6 от ЗЗДискр. да прави предложения и препоръки до държавните и общинските органи за преустановяване на дискриминационни практики и за отмяна на техни актове, издадени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането. Предложенията и препоръките обаче нямат задължителен характер. Независимо, че има право да обжалва подзаконови разпоредби, които противоречат на ЗЗДискр. по реда на чл. 185 и сл. от АПК, в случая КЗД е дала "предписание" по чл. 47, т. 4 от ЗЗДискр. във връзка с чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр. (уреждаща възможност за налагане на принудителна административна мярка) на министърът на земеделието и храните да направи необходимото в съответствие с компетенциите си за преразглеждане и изменение на разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Наредбата. В какво конкретно следва да се изрази "извършването на необходимото" не е ясно и в този смисъл не е възможно да се осъществи контрол доколко се изпълнява. Този начин на формулиране на предписанието не покрива основните минимални изисквания към съдържанието на принудителна административна мярка, която подлежи на принудително изпълнение и е необходимо да е пределно ясна и разбираема за задължения субект и органът по изпълнение. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 1 от АПК обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и липсата на претенции за присъждане на разноски от страна на ответниците, разноски за настоящата инстанция не следва да бъдат определяни. По изложените съображения, Върховният административен съд, пето отделение,