Решение № 4085 от 4.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 3839/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба от "Абу Петър" ЕООД, [населено място] камарци, Община Горна Малина, чрез процесуален пълномощник, срещу Решение 315 от 25.03.2022г. на Административен съд - София област, постановено по адм. д. 768/2021 г., с което е отхвърлена жалбата му срещу Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) 01-2600/4885 от 09.07.2021 г., издаден от Заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" / ДФЗ/.

В жалбата се релевират касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Искането е за отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на ново, с което оспореният АУПДВ се отмени, ведно с присъждане на осъществените разноски в първоинстанционното и касационното производство.

Ответникът по касационната жалба - Заместник изпълнителния директор на ДФЗ, чрез процесуален пълномощник, с писмен отговор оспорва основателността й и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Първо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба, заявените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК и съобрази становищата на страните, намира жалбата процесуално допустима като подадена от легитимирана страна, в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

За да достигне до извод за неоснователност на предявеното оспорване, първоинстанционният съд е съобразил следното:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност е АУПДВ 01-2600/4885 от 09.07.2021г., издаден от заместник изпълнителния директор на ДФЗ, с който на основание чл. 14, ал. 1, т. 4 от Наредба 11 от 03.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и мярка 212 "Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013г. (наричана за краткост Наредба 11/03.04.2008 г.) "Абу Петър" ЕООД е изключено от подпомагане и му е установено публично държавно вземане в размер на 24 692,84лв., представляващо 25 % от общата изплатена сума /98771,36 лв./, ведно с лихва от деня, следващ последния ден на 50-дневния срок за доброволно изпълнение.

От фактическа страна решаващият състав е приел за установено, че: 1. По заявленията, подадени от земеделския стопанин по направление "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" са изплатени суми за кампании 2012г., 2013г., 2014г. и 2015г. в общ размер на 98 771,36лв.

2. При извършване на административна проверка на основание чл. 37, ал.2 ЗПЗП е установено, че за кампания 2016г. бенефициентът не е подал заявление за подпомагане.

3. С писмо с изх. 01-2600/4885 от 15.08.2019 г. заместник изпълнителния директор на ДФЗ е информирал на основание чл. 26, ал. 1 от АПК адресатът за откриване на производство по издаване на АУПДВ, като е изложил обстоятелствата, които го мотивират. Предоставил му е и възможност да изложи допълнителна информация и е уточнил паричната сума, която следва да бъде възстановена.

4. На 25.06.2021г. бенефициентът е възразил срещу откритото производство по издаване на АУПДВ.

5. На 09.07.2021г. е издаден оспореният АУПДВ. Съгласно изложените в него мотиви възраженията на земеделския стопанин са неоснователни поради липсата на пречка да се заявят за стопанисване други площи, попадащи в териториалния обхват на райони с ограничения на планинските райони.

При тази фактическа установеност първостепенният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма и при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Относно материално-правната законосъобразност на обжалвания АУПДВ решаващият състав е съобразил, че са налице предвидените в чл. 14, ал.1 от Наредба 11 от 03.04.2008г. предпоставки за изключване на дружеството от подпомагане и възстановяваане на 25% от получените до момента компенсаторни плащания.

Съдът е изтъкнал, че не са налице форсмажорни или изключителни обстоятелства по смисъла на §1, т.3 ДР на приложимата Наредба 11. Счел е, че не промяната на нормативната уредба съгласно § 15, ал.3 ПЗР ЗИДЗСПЗЗ, в сила от 05.08.2016г., ДВ, бр.61 от 2015г. е основанието да се преустанови ползването на заявения земеделски парцел, а прекратяването на договора за аренда.

Подчертал е още, че липсва законово основание административният орган да упражни предоставените му правомощия за прекратяване на многогодишния ангажимент и за издаване на АУПДВ за възстановяване на част от полученото с два отделени административни акта. Поради това е приел, че обективирането на двете волеизявления в оспорения АУПДВ е правомерно и е в унисон с принципа за бързина и процесуална икономия по чл. 11 АПК.

Така постановеното решение е валидно и допустимо, но неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон.

Правомерен е изводът на първостепенния съд, че АУПДВ е издаден от компетентен орган и в законоустановената форма. Съгласно чл. 20а, ал. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) изпълнителният директор на фонда издава АУПДВ по реда на ДОПК, а според, ал. 6 може да делегира със заповед правомощията си по, ал. 5 на заместник изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции. Според § 5 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП, обн. ДВ, бр. 51/2019 г., разпоредбите на § 2, т. 4 и 5 относно чл. 20а, ал. 5 и 6 се прилагат и по отношение на решения за налагане на финансови корекции и АУПДВ, издадени до влизането в сила на този закон.

Неоснователни са аргументите на касатора, обосноваващи тезата, че оспореният АУПДВ е издаден при съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради обективирането в него на две отделни волеизявления - за изключване от подпомагане и установяване на публично държавно вземане. В своята практика ВАС е имал възможност да посочи, че идентитетът на фактическите основания и използваният в нормата на чл. 14, ал.1 от Наредба 11 съюз "и" сочат, че при осъществяване на регламентираната хипотеза е допустимо с един и същ акт да бъдат приложени нейните две диспозиции - земеделският стопанин да се изключи от подпомагане и да бъде задължен да възстанови получените компенсаторни плащания.

Друг извод не следва от представеното в настоящото производство влязло в сила Решение 1164/15.11.2022 г. по адм. д. 59/2022 г. по описа на Административен съд София област, с което е отменено Уведомително писмо до "Абу Петър" ЕООД. С това писмо е прекратен агроекологичен ангажимент към същото дружество, но по друга мярка - 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР 2007-2013 г., а не по релевантната за спора мярка 211. Поради това посоченото уведомително писмо е неотносимо към настоящото производство, а неговата отмяна не би могла да обуслови извод за допуснати от издателя на процесния АУПДВ съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Споделима е тезата на касатора, че при преценката на материалната законосъобразност на обжалвания АУПДВ първостепенният съд неправилно е приел, че приетото изменение на Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗИД на ЗСПЗЗ) обн. ДВ, бр. 61/2015 г., свързано с прилагането на чл. 47, т. 4 от Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета, не представлява "форсмажорно" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на чл. 2 от Регламент (ЕС) 1306/22013.

В тази връзка с определение от 01.02.2023 г. производството по настоящото дело е спряно до приключване на производството пред Съда на Европейския съюз по дело С-656/2022. След отпадане на основанието за спиране на делото, на осн. чл. 230, ал. 1, вр. чл. 144 АПК, производството е възобновено.

Решението на СЕС по горепосоченото дело е постановено на 18 февруари 2024 г. и поради сходство на фактическия състав е тълкувателно приложимо към настоящия спор. Преюдициалното запитване до СЕС е отправено във връзка с жалба от българско търговско дружество срещу акт на изпълнителния директор на ДФЗ, с който на търговеца се разпорежда да възстанови субсидия, получена по програма за развитие на селските райони за 2007-2013 г. Неговият адресат възразява, че прекратяването на договорите за наем от съответните общини представлява "форсмажорно и/или изключително обстоятелство" по смисъла на чл. 15 от Наредба 11/2008, което изключва възстановяване на получената субсидия.

В случая "Абу Петър" ЕООД е регистриран земеделски стопанин, който притежава Уникален регистрационен номер (УРН) 571225 в Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) и е одобрен за участие по мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" от ПРСР 2007-2013 г. Безспорно е още, че неподаването на заявление за плащане за кампания 2016г. се дължи на прекратени на 12.07.2016г. наемни отношения по договор за аренда, тъй като ползвателят не е отговарял на условията, възникнали с § 15, ал. 1 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение на ЗСПЗЗ. Същият предвижда, че ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г., са длъжни в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4. Съгласно § 15, ал. 3 от същата разпоредба, договорите за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд, които не са приведени в съответствие в срока по, ал. 1 или 2, се прекратяват от кмета на общината, съответно от директора на областната дирекция "Земеделие".

В този аспект, с т.48 от решението по дело С-656/22 г. СЕС уточнява, че от съображение 37 и член 47, параграф 1 от Регламент 1974/2006 следва, че списъкът, посочен в последната разпоредба, не е изчерпателен и че поради това понятието "непреодолима сила" или понятието "извънредни обстоятелства" по смисъла на посочената разпоредба може да обхваща хипотези, които не са включени в този списък. Така според конкретните обстоятелства поведението на публичните органи също може да представлява "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" (вж. в този смисъл решение от 7 декември 1993 г., Huygen и др., C12/92, EU:C:1993:914, т. 31). Макар посоченият списък да съдържа само обективни факти, в съответствие със съдебната практика (точка 47 от решението на СЕС от 18 март 2024 г. по дело С-656/22 г.), заинтересованото лице, което се позовава на наличието на "непреодолима сила" или "извънредни обстоятелства", трябва също да може да докаже, че се е предпазило от последиците от необичайното събитие, като е взело подходящи мерки, без да прави прекомерни жертви (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2019 г., RF/Комисия, C660/17 P, EU:C:2019:509, т. 37 и цитираната съдебна практика).

СЕС разяснява още, че лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък Хартата) е принудителното, цялостно и окончателно отнемане на право на ползване, тъй като това право представлява компонент на правото на собственост, доколкото предоставя на носителя си два основни атрибута на последното право, а именно правото да си служи със съответната вещ и правото да получава доходите от нея (вж. в този смисъл решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C235/17, EU:C:2019:432, т. 81 и 82). Така, когато национална правна уредба заради своето съдържание или поради прилагането ѝ от национален орган принудително, цялостно и окончателно отнема правата съответните земи да се използват и доходите от тях да се получават от земеделски стопанин, сключил договор за наем, за да разполага с тези земи през изисквания многогодишен период, така че да отговаря на условията за финансиране от ЕЗФРСР, следва да се приеме, че тази правна уредба съдържа лишаване от право на собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата и поради това представлява отчуждаване на стопанството по смисъла на член 47, параграф 1, буква в) от Регламент 1974/2006. Параграф 15 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение на ЗСПЗЗ изисква прекратяване на договорите за наем или аренда само при условие, че те не са приведени в съответствие с новите изисквания, предвидени в член 37и от ЗСПЗЗ, в определения за това срок. Следователно, без да се засягат проверките, които трябва да направи запитващата юрисдикция, прекратяването на договор за наем или аренда въз основа на такава правна уредба не води до принудителното, цялостно и окончателно отнемане на правата, които наемателят черпи от такъв договор. Съгласно практиката на Съда обаче, за да се установи наличието на лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата, следва да се провери не само дали е налице формално отчуждаване, но и дали спорното положение е равнозначно на фактическо отчуждаване (вж. в този смисъл решение от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др., C83/20, EU:C:2022:346, т. 44). В заключение Съдът намира, че на първия въпрос следва да се отговори, че член 47, параграф 1 от Регламент 1974/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че прекратяването от общинска администрация на договор за наем или аренда на земеделска земя, сключен за срок от пет години с бенефициера на земеделска помощ, отпусната по програми за развитие на селските райони на държава членка, за чието финансиране е допринесъл ЕЗФРСР, което прекратяване е извършено вследствие на изменение на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания, обуславящи запазването на такъв договор, може да представлява

непреодолима сила или извънредно обстоятелство по смисъла на член 47, параграф 1, когато прекратяването представлява външно, необичайно и непредвидимо за този бенефициер събитие, и той е взел всички мерки, които е било възможно да вземе, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе съответния договор за наем в съответствие с въведените нови изисквания,

отчуждаване на стопанството по смисъла на посочения член 47, параграф 1, буква в), когато прекратяването представлява лишаваща от собственост мярка, която лишава посочения бенефициер от правата да използва наетите земеделски земи и да получава доходите от тях.

От гореизложеното следва, че определяща за разрешаването на основния спорен въпрос по делото е преценката дали срокът, предвиден за съобразяване с новите изисквания, въведени с изменението на член 37и от ЗСПЗЗ, е бил достатъчно дълъг, а също така дали, за да изпълни тези нови изисквания, земеделският стопанин е имал реална възможност да придобие животновъден обект и да регистрира изисквания брой животни. Релевантно е още дали, за да спази ангажиментите си, земеделският стопанин е имал възможност да използва земи, различни от предоставените му от разглежданите в главното производство от държавния поземлен фонд, и дали му е било възможно да се снабди със земи, отговарящи на условията по мярката от частни физически и юридически лица (арг. от т. 48 от решението на СЕС от 18 март 2024 г. по дело С-656/ 2022 г.)

На първо място следва да се приеме, че срокът до 01.02.2016г., предвиден с §15, ал. 1 ПЗР към ЗИД ЗСПЗЗ, сам по себе си е достатъчно дълъг за предприемане на действия съобразно новите нормативни изисквания, но за "Абу Петър" ЕООД не е била налице реална възможност да стори това. По делото липсват данни, че освен със стопанисване на заявените площи в планинските райони земеделецът се е занимавал и с животновъдство, за да се приеме, че е било възможно той да предприеме изискуемата се мярка, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе договора за аренда в съответствие с новите нормативни изисквания.

На второ място, не са налице каквито и да е данни, че земеделският стопанин е имал възможност да използва земи, различни от предоставените му от разглежданите в главното производство от общинския поземлен фонд или че е можел да се снабди със земи, отговарящи на условията по мярката от частни физически и юридически лица.

Горното налага извод, че изменението на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания в член 37и от ЗСПЗЗ, чието спазване е условие за продължаване на действието на договор за наем, както и прекратяването му от наемодателя, представляват от гледна точка на земеделския стопанин външни, необичайни и непредвидими събития, спрямо които вземането на всички възможни мерки за привеждане в съответствие би наложило прекомерна жертва от негова страна. Именно поради това, прекратяването на договора за наем на земеделската земя с бенефициера вследствие на изменение на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания, обуславящи действието на такъв договор, следва да се квалифицира като "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на член 47, § 1, б. "в" от Регламент (ЕО) 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), изменен с Регламент (ЕО) 434/2007 на Комисията от 20 април 2007 г. и отменен с Регламент 1305/2013, но приложим по силата на неговия член 88 по отношение на операции, изпълнявани по програми, одобрени от Европейската комисия съгласно този регламент преди 1 януари 2014 г., което изключва да се изисква частично или пълно възстановяване на получената от бенефициера помощ. За настъпването на това обстоятелство, което не е могло да бъде предвидено в деня, в който е поет ангажиментът, земеделският стопанин е съобщил в срок и в писмена форма на компетентния орган, при което той е следвало да съобрази приложимите общностни норми и разпоредбата на чл.15, ал.1 от Наредба 11 от 03.04.2008г. във вр. с §1, т.3 от нейните ДР, респективно - да не изисква частично възстановяване на получените суми. Като не е съобразил това, административният орган е нарушил материалния закон и е издал незаконосъобразен АУПДВ. Приемайки друго, АС- София област е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което оспореният АУПДВ бъде отменен.

При този изход на спора и направеното искане, в полза на касатора следва да се присъдят осъществените в първоинстанционното и настоящото производство разноски, възлизащи общо на сумата от 2647,54 лв. .

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, първо отделение