Решение № 9290 от 7.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7541/2025 г.

Производството е по реда на чл. 216 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във вр. с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от кмета на община Стара Загора и от СА.И.Е ЕООД срещу решение 614 от 26.06.2025 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията по преписка КЗК-437/2025 г., с което е отменено решение D43535146/16.04.2025 г. на кмета на община Стара Загора за класиране на участниците и определяне на изпълнител по процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Строително-монтажни работи за изграждане на Клетка 2 на "Регионален център за управление на отпадъците - регион Стара Загора" и е върната преписката на възложителя за продължаване на процедурата от етап преценка съответствието на техническата оферта на консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025". В касационната жалба на кмета на община Стара Загора, подадена чрез юрисконсулт М. Кузманова, се излагат доводи за неправилност на обжалваното решение поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 от ЗОП. Направено е искане за отмяна на обжалваното решение и за присъждане на разноски. В касационната жалба на СА.И.Е ЕООД, подадена чрез адв. С. Пейчева, също се съдържат оплаквания за неправилност на постановеното от Комисията за защита на конкуренцията решение поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Жалбоподателят моли за отмяна на обжалвания акт и постановяване на решение, с което жалбата на консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025" бъде оставена без уважение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът по касационните жалби консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025" с участници "Комунал Инженеринг" ЕООД и "Авангард Билд" ЕООД не изразява становище по касационните жалби. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби, поради което предлага обжалваното решение да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, в тричленен състав на четвърто отделение, след като прецени направените в жалбите оплаквания във връзка с доказателствата по делото, констатира следното: Касационните жалби са подадени от страни, за които решението е неблагоприятно и в преклузивния срок по чл. 216, ал. 1 от ЗОП, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество, касационните жалби са основателни. Производството пред Комисията за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията) е образувано по жалба на консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025" срещу решение D43535146/16.04.2025 г. на кмета на община Стара Загора за класиране на участниците и определяне на изпълнител по процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Строително-монтажни работи за изграждане на Клетка 2 на "Регионален център за управление на отпадъците - регион Стара Загора". С обжалваното решение на кмета на община Стара Загора, участникът консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025" е отстранен на основание чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП, а участникът "СА.И.Е" ЕООД, класиран на първо място, е определен за изпълнител. Консорциумът оспорва процесното решение, с което е отстранен от участие в процедурата, като излага съображения, че решението е немотивирано, а представеното от него техническо предложение изцяло съответства на изискванията, поставени от възложителя. Освен това възразява срещу класирането на първо място на участника "СА.И. Е" ЕООД и определянето му за изпълнител. Комисията за защита на конкуренцията приема, че оспореното решение е незаконосъобразно и го отменя. КЗК мотивира решението си с обстоятелството, че констатираните от помощния орган на възложителя липси в плана за осигуряване на гаранционната поддръжка и устойчивост на изпълнения обект и система за управление на рискове в техническото предложение на участника, не са налице, поради което отстраняването на участника от процедурата на това основание е незаконосъобразно. Според КЗК техническото предложение на консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025" съдържа изискваните от възложителя елементи на плана за осигуряване на гаранционната поддръжка и устойчивост на изпълнения обект и система за управление на рискове, поради което констатациите на помощния орган на възложителя се явяват неправилни. Според КЗК комисията на възложителя е следвало да приложи разпоредбата на чл. 104, ал. 5 от ЗОП и да изиска разяснения от жалбоподателя във връзка с коментираните части на техническото му предложение, вместо директно да приеме, че са налице липси в съдържанието на предложената от участника Концепция за изпълнение. Останалите доводи за незаконосъобразност на решението на възложителя КЗК приема за неоснователни и излага подробни аргументи в тази насока. Решението на Комисията за защита на конкуренцията е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необосноваността му. Процесната процедура по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП е открита с решение F637507/06.03.2025 г. на възложителя и има за предмет строително-монтажни работи за изграждане на Клетка 2 на Регионален център за управление на отпадъците - регион Стара Загора . С решението за откриването й са одобрени обявлението и документацията за участие. В раздел Съдържание на офертите и изисквания от документацията е предвидено, че техническото предложение задължително трябва да съдържа Концепция за изпълнение на поръчката, която не подлежи на оценка, но е елемент на техническото предложение на участника и е обвързваща за него по отношение на изложените в нея обстоятелства и поражда задължение за нейното спазване за изпълнителя по договора. Възложителят поставя изисквания за определено минимално съдържание на концепцията. Същата следва да съдържа план за осигуряване на гаранционната поддръжка и устойчивост на изпълнения обект, в който участникът трябва да предложи методи за наблюдение и оценка на състоянието на обекта по време на гаранционния период (превантивен мониторинг), включително честота на наблюдение, основни характеристики обект на наблюдение, периодичност на докладване. Планираните методи, характеристики и периодичност да бъдат обвързани с осигуряването на нормално функциониране и експлоатация на обекта. Следва да се посочат предпоставки за появата на дефекти с цел ранна диагностика на проблеми, свързани с експлоатацията на обекта. В тази част участникът следва да предложи и план за комуникация с Възложителя по време на гаранционния период, включващ като минимум: регистър на констатираните проблеми и предприети мерки за отстраняване на констатирани дефекти; оценка на рискове, свързани с неправилна експлоатация и препоръки за преодоляването им. Предложението на участника в тази част следва да съдържа описание на техническия капацитет, необходимите ресурси и процедури за мобилизация за осигуряване на ефективна и навременна реакция и отстраняване на констатирани дефекти. Освен това възложителят поставя изискване техническото предложение на участника да съдържа и предложение за системата на управление на рисковете, в което участникът трябва следва да представи предвижданата от него организация на процесите по следните етапи: идентификация на рисковете, качествена оценка на рисковете, количествена оценка на рисковете, планиране на реакциите при риск, мониторинг и контрол на рисковете. За всеки един от горепосочените етапи участникът следва да представи конкретните дейности, които включва етапа, конкретните цели и очаквани резултати, конкретните експерти ангажирани с етапа и техните задължения. Възложителят дефинира два риска, които могат да възникнат при изпълнението на договора: аварии в процеса на строителството, причинени от грешки и липса на умения в работния състав и/или небрежност, неумишлени пропуски в технологията или изпълнението на отделните строителни работи; недостатъчни ликвидни средства за изпълнението на договора. Поставени са условия за всеки един от дефинираните от възложителя рискове участникът да представи своето виждане за управлението му, като посочи обхвата на риска, очаквана близост на проява, продължителност на проява, как влияе на характеристиките на договора, индикатори на проявление. Освен това по управление на риска следва да представи мерки за недопускане, както и мерки за преодоляване или минимизиране на последиците от настъпването на посочените по-горе рискове. Предвидено е, че липсата на разработване на който и да е от задължителните елементи в техническото предложение на участника ще доведе до отстраняването му. Със заповед 10-00-933/27.03.2025г. на възложителя е назначена комисия за разглеждане, оценка и класиране на офертите на участниците, чиято работа е отразена в три протокола. Според протокола по чл.54, ал.7 от ППЗОП, оферти за участие са подали двама участника- СА.И.Е ЕООД и консорциум Клетка 2 РЦУО Стара Загора 2025 , които са допуснати до етап отваряне и разглеждане на техническите им предложения. В протокола за разглеждане на техническите предложения е посочено, че два от задължителните елементи на техническото предложение на консорциума не съответстват на изискванията на възложителя: план за осигуряване на гаранционна поддръжка и устойчивост на изпълнения обект (по-нататък само плана) и система за управление на рисковете. Според комисията по чл.103 от ЗОП, в плана не са посочени конкретни обекти на наблюдение по време на гаранционния период и предпоставки за появата на дефекти. Не е направена оценка на рисковете, свързани с неправилна експлоатация и не са посочени препоръки за преодоляването им. По отношение на системата за управление на рисковете комисията констатира, че участникът не представя конкретните дейности, които включва етапа, конкретните цели и очаквани резултати, конкретните експерти ангажирани с етапа и техните задължения по отношение на всеки един от етапите, посочени по-горе. Освен това комисията констатира, че в предложението не се съдържа информация и относно очаквана близост на проява, продължителност на проява и индикатори на проявление по отношение на дефинираните от възложителя два риска. Поради това комисията приема, че представеното от участника техническо предложение не отговаря на поставените от възложителя минимални изисквания за съдържание на техническото предложение, поради което предлага този участник да бъде отстранен от по-нататъшно участие в процедурата на основание чл. 107, т. 2, б. а от ЗОП. Въз основа на одобрените протоколи и утвърдения доклад е издадено и атакуваното пред КЗК решение на възложителя, с което класираният на първо място участник СА.И.Е ЕООД е обявен за изпълнител на поръчката, а консорциумът е отстранен от участие в процедурата. При така установените факти КЗК е направила напълно необосновани изводи, че всички несъответствия на техническото предложение на консорциума с изискванията на възложителя, констатирани от помощния му орган, не са налице. В тази връзка основателни са възраженията на касационните жалбоподатели, че КЗК е излязла извън предела на правомощията си да осъществява контрол върху решенията на възложителя, преразглеждайки преценката на помощния орган на възложителя относно разглеждането на офертите на участниците в обществената поръчка. Съобразно правилото на чл. 196, ал. 3 от ЗОП, решенията на възложителите по процедури за възлагане на обществени поръчки подлежат на обжалване пред КЗК относно тяхната законосъобразност. Самото разглеждане и оценяване на офертите на участниците в обществената поръчка, като част от процедурата по възлагането й, е поставено в дискрецията на комисията по чл.103 от ЗОП, действаща като помощен колективен орган, формиран на експертно ниво съобразно специфичния предмет на обществената поръчка. Именно с оглед притежаваните от членовете на тази комисия експертни качества, познания, възможности, професионален и технически опит в съответната сфера, в която са с призната компетентност, те следва да преценят дали направеното от съответния участник техническо предложение съответства на изискванията на възложителя. Тази преценка на назначената от възложителя комисия е част от оперативната самостоятелност на помощния орган на възложителя. Поради това тази експертна дейност по разглеждане и оценяване на офертите подлежи на съдебен контрол, но единствено в рамките на чл.169 от АПК, а именно доколко взетите от комисията решения, са мотивирани с конкретни и относими към доказателствата по преписката мотиви и дали тези решения са в съответствие с изискванията на възложителя. Правомощията на комисията по чл.103 от ЗОП при разглеждане на офертите са уредени в чл.56 от ППЗОП. Съобразно чл.56, ал.2 от ППЗОП, комисията разглежда офертите на участниците, които отговарят на изискванията за лично състояние и на критериите за подбор, и проверява за съответствието на предложенията с предварително обявените условия. С оглед гарантирането на принципа за публичност и прозрачност следва да намерят приложение правилата на чл.60, ал.1 от ППЗОП, които задължават помощния орган на възложителя да мотивира направените предложения за отстраняване на даден участник (чл.60, ал.1, т.5 от ППЗОП). Този извод съответства на общия принцип за мотивираност на актовете, който позволява осъществяването на съответния контрол за законосъобразност от страна както на контролния административен орган, така и от страна на съда. Според константната съдебна практика в случаите на оперативна самостоятелност контролът за законосъобразност, осъществяван от Комисията и от съда се осъществява само чрез проверка относно това дали изложените в мотивите съображения се покриват с изискванията на правната норма или не. В конкретната хипотеза контролът по законосъобразност следва да обхване обстоятелствата за несъответствия на офертата на участника с изискванията на възложителя и обективното им наличие. Именно с оглед на изложените мотиви за наличието на основание за отстраняване на участника и тяхната конкретика и относимост както към посочените обстоятелства в съответната оферта, така и към условията, залегнали в одобрената документация по процедурата, КЗК следва да прецени дали възложителят не е излязъл извън рамките на оперативната си самостоятелност. Идентични мотиви относно пределите на контрола, който КЗК упражнява върху разглеждането на офертите на участниците, е изложила и самата КЗК в решението си, но по никакъв начин не се е съобразила с тях. Касационната инстанция намира за обоснован единствено извода на КЗК относно липсата на несъответствие на техническото предложение на консорциума по отношение на обстоятелството, че в него не са посочени конкретни обекти на наблюдение по време на гаранционния период. Действително възложителят не е поставял изискване в плана да се посочат конкретни обекти на наблюдение. Заложеното в документацията изискване е друго- да се посочат основни характеристики- обект на наблюдение, но тези основни характеристики не са определени изрично в документацията. Поради това е правилен изводът на КЗК, че помощният орган на възложителя неправилно е тълкувал зададеното условие и погрешно е констатирал несъответствие на техническото предложение на участника с изискванията на възложителя в тази насока. Направените от КЗК изводи по отношение на останалите несъответствия на техническото предложение на консорциума са напълно необосновани и не намират подкрепа в доказателствата по преписката. По отношение на констатираната от помощния орган на възложителя липса на посочване на предпоставки за появата на дефекти в Плана за осигуряване на гаранционна поддръжка и устойчивост на изпълнения обект КЗК приема, че дружеството е отразило възможните причини за появата на дефекти, мотивирайки извода си с обстоятелството, че в техническото си предложение участникът е посочил, че при проявени дефекти в резултат на вложени некачествени материали, доставени или некачествено извършени работи, ще отстрани за своя сметка същите в определен от възложителя срок. Само въз основа на това КЗК прави извод, че в разработката на участника са налични изброени предпоставки, въз основа на които биха могли да възникнат дефекти, а именно - некачествени материали или некачествено извършени работи. Този извод, освен че е резултат на тълкуване на волята на участника и на собствена преценка на офертата, извършена от КЗК, не съответства на изискванията на възложителя. Следва да се отбележи, че възложителят е поставил условие участниците да посочат предпоставки за появата на дефекти с цел ранна диагностика на проблеми, свързани с експлоатацията на обекта. С цитираното по-горе предложение участникът не е сторил това, а е посочил единствено в кои случаи ще отстрани за своя сметка проявени дефекти- когато те се дължат на вложени некачествени материали, доставени или некачествено извършени работи, при това без да идентифицира сочените обстоятелства като предпоставки за появата на дефекти. Ето защо не може да се приеме, че по този начин участникът е изпълнил изискването на възложителя изрично да дефинира предпоставките за проявата на дефекти. В противоречие с доказателствата по делото е и изводът на КЗК, че планът за осигуряване на гаранционната поддръжка и устойчивост на изпълнения обект от техническото предложение на участника отговаря на поставеното от възложителя изискване в него да се направи оценка на рисковете, свързани с неправилна експлоатация и да се посочат препоръки за преодоляването им. За да направи този извод, КЗК се позовава на обстоятелството, че в т.4 от плана- Комуникация с възложителя през периода на гаранционните срокове (стр.63 от концепцията), в табличен вид е представена мярка Предварително разработени планове за отделните видове възможни аварии. Оценка на рискове, свързани с неправилна експлоатация и препоръки за преодоляването им. , като са описани същност и обхват на мярката, конкретни дейности, които се предвиждат за изпълнението на мярката, експерт от ръководния състав на участника, които ще контролират изпълнението на мярката, както и очаквания и целен ефект от прилагането на конкретната мярка. Заложеното от възложителя изискване е да се направи оценка на рисковете, свързани с неправилна експлоатация и да се дадат препоръки за преодоляването им. В цитираната от КЗК таблица липсва както оценка на рискове от посочения вид, така и препоръки за преодоляването им. Посочените в предложението налични предварително разработени планове на дружеството относно отделните видове възможни аварии не са представени и не може да се установи дали те съдържат изискваните от възложителя оценка и препоръки. Съдът не споделя и изводите на КЗК, че представената от този участник система на управление на рисковете съответства на изискванията на възложителя, съгласно които участникът следва да представи предвижданата от него организация на процесите по етапите: идентификация на рисковете, качествена оценка на рисковете, количествена оценка на рисковете, планиране на реакциите при риск, мониторинг и контрол на рисковете. Действително в концепцията си участникът е разработил такава система, но структурата й е съвсем различна от предвидената от възложителя. В представената от участника система- нито в общата част, нито в разработката на всеки един от идентифицираните от възложителя рискове, се съдържа изложение относно организацията на процесите в посочените от възложителя етапи, при това с изискваното съдържание- конкретни дейности, които включва етапа, конкретни цели и очаквани резултати, конкретни експерти, ангажирани с етапа и техните задължения. В предложението на участника действително не се съдържа информация и относно очаквана близост на проява, продължителност на проява и индикатори на проявление по отношение на дефинираните от възложителя два риска. КЗК прави изводи, че щом за всеки един от рисковете е определена степента на вероятност, това прави определена и очаквана близост на проява и че щом са посочени аспекти на проявление и сфери на влияние, които включват предпоставките за възникване на риска, са описани и изискваните от възложителя индикатори на проявление. Посочените по-горе понятия не са тъждествени, поради което изводите на КЗК се основават на тълкуване на предложението на участника, което надхвърля пределите на допустимия контрол върху решението на възложителя, очертани по-горе. Най-сетне противоречи на материалния закон и изводът на КЗК, че помощния орган на възложителя е следвало да приложи разпоредбата на чл.104, ал. 5 от ЗОП и да изиска разяснения от жалбоподателя във връзка с посочените части на техническото му предложение, вместо директно да приеме, че са налице липси в съдържанието му. Цитираната разпоредба е диспозитивна и се прилага единствено по преценка на комисията на възложителя. Отделно от това, в конкретната хипотеза помощният орган на възложителя не е констатирал неясноти, а липси в предложението на участника, поради което отстраняването им би довело и до нарушаване на установената в предл. последно на нормата забрана разясненията да водят до промени в техническото предложение на участниците. Съобразно императивните норми на чл.101, ал.5 от ЗОП и чл.39, ал.1 от ППЗОП при изготвяне на офертата си всеки участник следва точно да се придържа към обявените от възложителя условия. В одобрената документация възложителят е поставил задължителни изисквания към техническото предложение на участника и изрично е предвидил, че ако то не отговаря на указанията в документацията, участникът ще бъде отстранен от участие. При разглеждането на офертите комисията по чл.103 от ЗОП, назначена от възложителя, също е изцяло обвързана от поставените от възложителя условия и нейната преценка дали съответното техническо предложение е в съответствие с тях не може да почива нито на предположения, нито на тълкуване на действителната воля на участника, които да отстраняват допуснатите в офертата неясноти или пороци. В настоящата хипотеза помощният орган на възложителя е изложил конкретни мотиви относно констатираните несъответствия, описани по-горе. Обстоятелствата, изложени в тези мотиви, се обосновават при преглед на офертата на участника. При наличието на несъответствия на направената от консорциума оферта с изискванията на възложителя, обосновано оценителната комисия приема, че е налице основанието за отстраняване на участника, визирано в чл.107, т.2, б. а от ЗОП. Като е приела противното, КЗК е постановила необосновано решение, което следва да бъде отменено, а спорът разрешен по същество. Предвид изложените мотиви за законосъобразното отстраняване на консорциума от участие в процедурата и липса на извършени от помощния орган нарушения във връзка с преценката на съответствието на техническото предложение с изискванията на възложителя, жалбата на консорциум "Клетка 2 - РЦУО Стара Загора 2025" срещу решението на кмета на община Стара Загора за определяне на изпълнител и отстраняване на дружеството от участие в процедурата следва да бъде оставена без уважение. С оглед изхода на спора претенцията на касационните жалбоподатели за присъждане на сторените разноски е основателна. Съобразно направеното искане, в полза на общината следва да се присъдят направените разноски за заплатената държавна такса в размер на 1700 лева, както и юрисконсултско възнаграждение за касационното производство , което съдът определи в размер на 240 лева на основание чл.143, ал.3 от АПК във връзка с чл.37 от ЗПП и чл.24 от НЗПП. На касационния жалбоподател "СА.И.Е." следва да се присъдят направените разноски за държавна такса за касационно оспорване в размер на 1700 лева и разноските за адвокатско възнаграждение, което е в размер на 18 000 лева- по 9000 лева за всяко едно от производствата. Общата сума на разноските възлиза на 19 700 лева. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховен административен съд, четвърто отделение