Решение № 4954 от 10.5.2023 г. на ВАС, 5-членен състав

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Ню Проджектс Консулт ЕООД, с [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. София, [жк], [улица], представлявано от управителя М. Рашева, срещу Решение 11591/14.12.2022 г., постановено по адм. дело 9699/2021 г. по описа на ВАС, с което е отхвърлена жалбата на дружеството против чл. 9, чл. 13 и чл. 19 от Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения схема Училищен плод и схема Училищно мляко , в редакцията им, приета с Постановление 125 на Министерски съвет от 15.06.2020 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения схема Училищен плод и схема Училищно мляко , обнародвано в ДВ бр. 55 от 19.06.2020 г., в сила от 19.06.2020 година. В касационната жалба, поддържана и в съдебно заседание, се изтъкват доводи за неправилност на първоинстанционното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В допълнителни писмени бележки, освен посочените отменителни основания, касаторът твърди, че обжалваният съдебен акт е недопустим. Аргументира наличие на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на оспорваните текстове, противно на приетото от първоинстанционния съд. По-конкретно твърди, че е нарушен чл. 28, ал. 2 от ЗНА, като липсват мотиви, обосноваващи необходимостта от приемане на акта, обсъждане на финансовите средства, необходими за прилагане на новата наредба, което съставлява нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗНА, както и липса на мотиви относно очакваните резултати, противно на чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА. Счита, че не е извършен задължителен анализ за съответствие между изменените текстове и правото на Европейския съюз, което съставлява нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 5 и чл. 15, ал. 1 от ЗНА. На следващо място, касаторът твърди, че в нарушение на чл. 27, ал. 1 от ЗНА в приложената административна преписка липсва кореспонденция с Министерство на финансите, от която да е видно съгласуване на предложения проект, както и липса на съгласуване с Министерство на образованието и науката и Националното сдружение на общините в Република България. Като съществено нарушение на процедурата по приемане посочва и изразеното от Дирекция Правна към МС становище, в което е записано, че не са съобразени мотивите на Решение 3288/04.03.2020 г. на ВАС. Според касатора първоинстанционният съд не е съобразил и допуснати нарушения на чл. 19 и чл. 20 от ЗНА, тъй като не е публикувана окончателна оценка на въздействието на изменените текстове в нарушение на чл. 30б, ал. 4 от Устройствения правилник на МС, както и становище на администрацията на МС, съобразено с преработената оценка, в съответствие с изискването на чл. 85, ал. 1 от Устройствения правилник на МС. Относно материалната законосъобразност на чл. 9 и чл. 13 от Наредбата се твърди противоречие с чл. 23 от Регламент (ЕС) 1308/2013 и с чл. 5 от Регламент 2017/40, като се изтъква липса на обективни критерии за избор на продуктите и доставчиците. По отношение на текста на чл. 19 от оспорвания нормативен акт се изтъква противоречие с чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39, като се твърди, че не е предвидена възможност за отказ за плащане на заявената сума на бенефициента. Моли за отмяна на оспорваното решение и за постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъдат отменени атакуваните нормативни текстове.

Ответникът Министерски съвет на Република България, оспорва чрез правен съветник Джурин в съдебно заседание, основателността на касационната жалба и моли за оставяне в сила на първоинстанционното решение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, преценявайки допустимостта на касационната жалба и правилността на обжалваното решение на посочените касационни основания, както и след служебна проверка по чл. 218, ал. 2 от АПК, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от страна по делото, в срок, срещу подлежащ на обжалване акт, поради което е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, настоящият състав съобрази следното:

Производството пред Върховния административен съд е повторно, след като с Решение 9506/20.09.2021 г., постановено по адм. дело 13041/2020 г., петчленен състав на ВАС е обезсилил Решение 12983/20.10.2020 г., постановено по адм. дело 6536/2020 г. по описа на ВАС, с което е отменено Постановление 125/15.06.2020 г., обнародвано в ДВ бр. 55 от 19.06.2020 г. в сила от 19.06.2020 г. на МС, с което е изменена и допълнена Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения схема Училищен плод и схема Училищно мляко , приета с ПМС 251/2016 година. Касационната инстанция е формулирала мотиви, съгласно които нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, който може да бъде предмет на разглеждане в производство по чл. 180 и сл. от АПК, в случая е Наредбата, а не Постановлението, с което тя се изменя, по арг. от чл. 6 от ЗНА.

При новото разглеждане на спора, съдът, от фактическа страна, е приел следното: С писмо с изх. 03-154/08.06.2020 г. (л. 103), изготвено от главния секретар на Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ), са изпратени на главния секретар на Министерски съвет (МС) доклад на министъра на ЗХГ (л. 104) и проект на постановление (л. 107 и сл.) за изменение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения схема Училищен плод и схема Училищно мляко ( Наредба/та ), приета с ПМС 251/2016 година. Към писмото са приложени становище от Дирекция Модернизация на администрацията на МС (л. 119), частична предварителна оценка на въздействието (л. 120 л.123), финансова обосновка (л. 117 л. 118), справка за отразяване на постъпилите становища при съгласуване на проекта по реда на чл. 32 чл. 34 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация (УПМСНА) (л. 124 л. 141), справка за отразяване на постъпилите предложения от обществени консултации (л. 173 л. 189), както и самите предложения. Като част от административната преписка са приложени и доказателства за съобщаване проекта на постановлението чрез средствата за масово осведомяване (л. 30 и л. 45). Прието е, че съгласно изложените в доклада на министъра на ЗХГ мотиви предлаганото изменение на Наредбата е обусловено от съдебни решения на ВАС, постановени по адм. дела 12130/2019 г. и 10419/2018 г., както и с оглед необходимостта от създаване на правна сигурност и осигуряване на предвидимост по отношение на адресатите на нормативния акт. Посочено е, че предлаганите промени няма до доведат до допълнителни разходи за адресатите на нормативния акт, както и че нямат въздействие върху държавния бюджет, като приложената финансова обоснованост е съгласно чл. 35, ал. 1, т. 4, б. б от УПМСНА. По отношение правото не ЕС в доклада е отбелязано, че с проекта на постановлението за изменение на Наредбата, не се транспонират актове на Съюза, поради което не е изготвена таблица за съответствие със Съюзното право. На следващо място, въз основа на приложената административна преписка, съдът е установил, че проектът на постановление е публикуван на електронната страница на портала за обществени консултации (л. 30), както и на страницата на МЗХГ на 12.03.2020 г., като е обявен краен срок за обсъждане 13.04.2020 година. Поради множество постъпили становища от обществените консултации проектът е публикуван за ново обсъждане (л. 45) на 30.04.2020 г., като крайният срок е бил до 01.06.2020 година. На заседание на МС, обективирано в Протокол 36/10.06.2020 г. (л. 85), по т. 21 от дневния ред (л. 88 гръб) е прието решение за приемане на проекта на постановление за изменение и допълнение на Наредбата, като на 15.06.2020 г. е приет и окончателният текст на ПМС 125/15.06.2020 г. (л. 91), обнародвано в ДВ бр. 55/19.06.2020 г., в сила от същата дата. Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд са били текстовете на чл. 9, чл. 13 и чл. 19 от Наредбата.

При така установената фактическа обстановка и след извършена съдебна проверка на основание чл. 168, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 196 и чл. 146 от АПК, съдът е посочил, от правна страна, че ПМС 125/2020 г., с което са приети атакуваните текстове в Наредбата, е от компетентен орган съгласно чл. 6, т. 1 от ЗНА във вр. с чл. 76, ал. 1 от АПК; същото е обективирано в установената от закона писмена форма и съдържа задължителните съгласно чл. 75, ал. 3 от АПК реквизити. Изложени са подробни мотиви, съобразно които при приемане на оспорените нормативни текстове не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да съставляват основание за тяхната отмяна. По-конкретно съдът е постановил, че в съответствие с чл. 26, ал. 2 от ЗНА са проведени обществени консултации с гражданите и юридическите лица, резултатите от които са отразени и мотивирано е обсъдено от органа дали приема или не въведените възражения. Преди внасяне на проекта на нормативния акт, същият, заедно с доклада мотивите, както и с оценка за предварителното въздействие, е публикуван на страницата на МЗХГ, както и на страницата на портала за обществени консултации, тъй като издателят е орган на изпълнителна власт, с което е спазено изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА. Преценено е, че и при двете публикувания е спазен предвиденият в чл. 26, ал. 4 от ЗНА срок за предложения и становища по проектите. В изпълнение на изискванията на чл. 27 от ЗНА министърът на ЗХГ е изпратил проекта на акта за съгласуване с предварителната оценка на въздействието по чл. 20. На следващо място, решаващият състав е счел, че проектът на постановлението за изменение на процесната Наредба съдържа минималното необходимо съдържание, предвидено в чл. 28, ал. 2 от ЗНА, като липсата на анализ за съответствие с правото на ЕС е приета за несъществено нарушение, защото чрез изменените разпоредби не се въвеждат нови разпоредби от европейското законодателство, а само се изменят вече действащи норми от националното право, приети при условията на споделена компетентност. Като неоснователно е обсъдено възражението на дружеството, според което липсват мотиви по чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, тъй като, видно от доклада и приложената финансова обосновка, промените на Наредбата не влекат допълнителни разходи за адресатите ѝ, нито пък имат отражение върху бюджета. Касателно довода, че към законодателния проект е приложена единствено частична, но не и окончателна оценка за въздействие, съдът е съобразил разпоредбите на чл. 20, ал. 3 и ал. 4 от ЗНА, приемайки, че процесният случай не предполага извършване на цялостна оценка.

По материалната законосъобразност на атакуваните подзаконови разпоредби: С обжалваното пред настоящата инстанция решение, съдът е мотивирал липса на противоречие с правото на ЕС, каквито твърдения са поддържани от Ню Проджектс Консулт ЕООД. Според изложените правни съображения процесната Наредба, съгласно пар. 4 от ПЗР, е издадена на основание чл. 47а, ал. 4 и чл. 55, ал. 3 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на ЕС (ЗПООПЗПЕС), като регламентира най-общо условията и реда за прилагане на национално ниво на схеми за предлагане на плодове, зеленчуци, мляко и млечни продукти в детските градини, училищата и центровете за специална образователна подкрепа, и урежда въпроси, попадащи в рамките на споделената компетентност между ЕС и държавите членки съгласно чл. 4, пар. 2, б. г от ДФЕС във вр. с чл. 2, пар. 2 от ДФЕС. В допълнение е посочено, че съгласно трайната практика на Съда на ЕС при тълкуване на разпоредба от правото на ЕС следва се вземат предвид не само текста ѝ, но и нейния контекст и целите на правната уредба, от която тя е част. Съответно, съдът, при съобразяване с така изложените мотиви, е извършил анализ на текстовете, изменени с процесното ПМС, като е посочил, че противно на твърденията на жалбоподателя, чл. 9 от Наредбата, в предвиденото с пар. 9 от ПМС 125/2020 г. изменение, не противоречи на чл. 23, пар. 3 от Регламент (ЕС) 1308/2013. Нормата на чл. 23, пар. 3, ал. 4 от Регламент (ЕС) 1308/2013 е със съдържание, че Държавите членки избират своите продукти въз основа на обективни критерии, които могат да включват съображения за опазване на здравето и околната среда, сезонност, разнообразие или наличие на продукция, като се дава приоритет на продуктите с произход от Съюза, доколкото това е практически осъществимо, и по-специално на местни покупки, местни пазари, късите вериги на доставки или ползите за околната среда. Решаващият съд е счел, че така зададените критерии са примерни, видно от използвания израз могат , поради което не следва да се третират като изчерпателно изброени, съответно зададените с новия текст на чл. 9 от Наредбата критерии не противоречат на Регламента. Напротив, прието е, че въведените изисквания, като например изискването по ал. 7 да се доставят най-малко 4 различни вида плодове и/или зеленчуци на месец и най-малко 4 от доставките, но не повече от 6, да са биологично произведени, представляват критерии, свързани с опазване на здравето и околната среда, в съответствие с чл. 23, пар. 3, ал. 4 от Регламент (ЕС) 1308/2013.

По отношение на чл. 13 от Наредбата и твърденията за противоречието му с чл. 23, пар. 3 от Регламент (ЕС) 1308/2013 тричленният състав на ВАС е приел, че текстът регламентира кръга от лица, имащи право да бъдат заявители по схемите, като посочва и изискванията, на които те следва да отговарят, както и реда за избор на доставчик в зависимост от конкретния заявител и няма никакво отношение към критериите за избор на продукти, предоставяни по схемите, в какъвто смисъл е нормата на чл. 23, пар. 3 от Регламент (ЕС) 1308/2013. Като неоснователни са разгледани и твърденията за противоречие на чл. 19 от Наредбата в предвидената с пар. 24 от ПМС 125/2020 г. редакция и чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39. След извършен анализ за действителния смисъл на чл. 5 от Регламента е прието, че същият има за цел да регламентира, наред с останалите изисквания, въведени с приложимите спрямо процесните схеми Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 и Регламент (ЕС) 1396/2013, че плащането по заявката при всички случаи не може да бъде извършено без представяне на разписка за действително доставените и/или разпределени количества, съответно без алтернативно доказателство за това обстоятелство. С оглед това са отхвърлени твърденията, че при наличие на доказателство за извършена доставка не би могло да бъде отказано заплащане на заявената сума.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Съдът подробно е установил и описал фактическата обстановка, обсъдил е доказателствата по делото и възраженията на страните, и при правилно тълкуване и приложение на закона, включително при съобразяване с дадените от ВАС задължителни указания, е извел самостоятелни и обосновани правни изводи, които се споделят и от настоящата касационна инстанция.

По отношение на въведените от касатора оплаквания за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на измененията в Наредбата, които са игнорирани от съда: Неоснователно е твърдението, че проектът на нормативния акт е лишен от мотиви, обосноваващи необходимостта от приемането му. Съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Видно от доклада на министъра на земеделието, храните и горите (л. 104 106), с който е внесен проектът на постановление за изменение и допълнение на процесната наредба, изпълняващ функцията на мотиви, същият съдържа съображения, отговарящи на нормативно установеното съдържание. Причините по чл. 28, ал. 2, т. 1 от ЗНА, налагащи приемане на промените, се свеждат до празнотата в нормативната уредба, констатирана в актове на ВАС. По отношение на изискването на чл. 28, ал. 2, т. 2 от ЗНА, в доклада е посочено, че предлаганите изменения имат за цел създаване на правна сигурност при прилагане на схемата за предоставяне на плодове, зеленчуци, мляко и млечни продукти в учебните заведения в България; предоставяне на възможност за свободно договаряне между учебните заведения и доставчиците по схемите; прецизиране на изискванията към доставяните продукти по схемата и прилагането на съпътстващите образователни мерки; промяна в начина на ценообразуване и респективно облекчаване на процедурата по възстановяване на извършените разходи по схемата чрез въвеждане на стандартни таблици на единичните разходи; предоставяне на биологично произведени продукти, както и задължително предоставяне на пчелен мед в рамките на съпътстващите мерки. Като мотиви по чл. 28, ал. 2 т. 3 от ЗНА относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, в доклада се посочва, че прилагането на схемите ще бъде съфинансирано със средствата, които са заложени в бюджета на ДФ Земеделие , като промените в наредбата не налагат допълнителни разходи за нейните адресати. Посочено е още, че предложеният проект на акт не води до въздействие върху държавния бюджет, поради което е приложена финансова обосновка съгласно чл. 35, ал. 1, т. 4, б. б от УПМСНА. Следва да се посочи, че не е допуснато нарушение, изразяващо се в липса на одобрена финансова обосновка от министъра на финансите. В действителност, както се сочи и в жалбата, в становище от 07.04.2020 г., изпратено от Министерство на финансите до министъра на ЗХГ относно изпратения проект за изменение, е посочено (л. 160 гръб), че администрацията на министерството, представлявано от министъра на финансите, няма забележки по финансовата обосновка на акта, но предвид необходимостта от допълнително преработване на текстове от проекта на наредбата, финансовата обосновка се връща неодобрена. С документа от страна на МФ са предложени промени в част от текстовете на проекта, като видно от справка за отразяване на становищата, постъпили при съгласуване на проекта (л. 126 гръб л. 128), предложенията са приети, а при повторното съгласуване проектът е приет без забележки. В резултат на това с придружително писмо от 28.05.2020 г. (л. 141 гръб) към министъра на ЗХГ е изпратена одобрена от министъра на финансите финансова обосновка на акта (л. 117). На следващо място, докладът съдържа и очаквани резултати, а именно по-ефикасна организация при прилагане на схемите; създаване на ред за управление на схемите, а също и уреждане на правоотношенията между заявителите, одобрени по силата на отменените от ВАС разпоредби, и ДФ Земеделие , така че да не настъпят негативни последствия за страните по актовете. Настоящият съдебен състав счита, че така формулираните очаквани резултати кореспондират със заложните цели, доколкото с приемане на измененията и допълване на Наредбата се цели подобряване, улесняване и регулиране на настъпилите по повод схемите, регулирани от акта, правоотношения, съответно правните очаквания на вносителя на проекта са именно в посока по-ефективна организация и избягване на негативни последици, поради което възражението на касатора за несъответствие между заложените цели и очаквания е неоснователно.

Следва да бъдат споделени съображенията на първоинстанционния съд по отношение липсата на анализ за съответствие на изменените текстове и правото на ЕС, предвиден съгласно чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА. В доклада на министъра вносител е записано, че с проекта на постановление не се транспонират актове на ЕС, поради което не е необходимо да бъде изготвена таблица за съответствие с правото на ЕС, а в предварителната оценка към проекта (л. 124 гръб) е направено отбелязване, според което приемането на нормативния акт не произтича от правото на Европейския съюз. В действителност, съдебната практика приема, че изискванията към съдържанието на мотивите са императивно уредени и липсата на съображения по която и да е от т. 1 до т. 5 представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, обуславящо незаконосъобразност на акта. В случая обаче, както е счел и първоинстанционният съд, въпросите, които Наредбата има за цел да регулира, са такива, попадащи сред кръга правоотношения, спрямо който Европейския съюз и държавите членки имат споделена компетентност. От цялостното съдържание на доклада следва извод, че измененията имат за цел да прецизират приетата вече уредба относно схеми Училищен плод и Училищно мляко , които се прилагат на основание Регламент (ЕС) 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) 922/72, (ЕИО) 234/79, (ЕО) 1037/2001 и (ЕО) 1234/2007 (OB L 347, 20.12.2013 г.) от 2017/2018. От съдържанието на доклада става ясно още, че предлаганото изменение и допълнение в наредбата е изцяло ориентирано да отговори на изискванията на вторичното законодателство на ЕС в областта, като настоящият състав намира за изпълнено изискването на т. 5 от ал. 2 на чл. 28 ЗНА. Съответно, без да се транспонират норми от Съюзното право, липсата на таблица за съответствие, при положение че изначално Наредбата е приета с цел да отговори на изискванията на вторичното законодателство на ЕС в областта на общата селскостопанска политика, не може да се приеме като съществено нарушение на административнопроизводствените правила, налагащо отмяна на атакуваните текстове само на това основание (в т. см. Решение 4887 от 27.04.2020 г., постановено по адм. дело 12586/2018 г. по описа на ВАС, Трето отделение, оставено с вила с Решение 13083/22.10.2020 г., постановено по адм. дело 6219/2020 по описа на ВАС).

Не срещат опора в доказателствения материал и твърденията, че в нарушение на чл. 19 и чл. 20 от ЗНА не е съставена цялостна предварителна оценка за въздействието на нормативния акт. Съгласно чл. 19, ал. 2 от ЗНА оценката на въздействието е предварителна и последваща, а според чл. 20, ал. 1 от ЗНА предварителната оценка на въздействието е частична и цялостна. Разпоредбата на чл. 20, ал. 2 от ЗНА предвижда, че извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, а според ал. 3 цялостна предварителна оценка на въздействието се извършва при: 1. изработване на нови закони и кодекси; 2. изработване на проекти на нормативни актове, за които оценката по ал. 2 е показала, че може да се очакват значителни последици. Извън случаите по ал. 3 цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши по преценка на съставителя на проекта според разпоредбата на ал. 4 от ЗНА. Според чл. 30а, ал. 3, т. 3 и т. 4 от УПМСНА (нар. Правилник/а ) предложението за включване на проект на нормативен акт в оперативната програма трябва да съдържа извършената частична предварителна оценка на въздействието и становище от дирекция Модернизация на администрацията по частичната предварителна оценка на въздействието. Според чл. 30б от Правилника вносителят изпраща по електронен път извършената частична предварителна оценка на въздействието за съгласуване от дирекция Модернизация на администрацията в срок до 30 дни преди началото на шестмесечния период на действие на законодателната, съответно на оперативната програма на Министерския съвет (ал. 1). Дирекция Модернизация на администрацията в срок 14 дни от получаването съгласува по електронен път оценката по ал. 1, като следи за нейното качество и за пълнота съгласно Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието (НОМИОВ) и се произнася по преценката относно необходимостта от извършване на цялостна оценка на въздействието. Когато с проекта на нормативен акт единствено се въвеждат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз, срокът за съгласуване е 7 дни (ал. 2). Съгласно ал. 3 при съгласуването по ал. 2 дирекция Модернизация на администрацията изготвя становище, в което: 1. съгласува без препоръки частичната оценка на въздействието; 2. съгласува частичната оценка на въздействието, като: а) отправя препоръки за допълване, подобряване на нейното качество, и/или б) отправя препоръка за извършването на цялостна оценка на въздействието. Ал. 4 предвижда, че след съгласуването вносителят съобразява частичната оценка със становището по ал. 3, т. 2 и предлага включването на проекта на нормативен акт в законодателната, съответно в оперативната програма на Министерския съвет. По делото се съдържа частична предварителна оценка (л. 119 л. 123), обективирана в становище на администрацията на Министерски съвет, която е съгласувана с препоръки, сред които на основание чл. 30б, ал. 4 от Правилника е необходимо окончателната оценка на въздействието да бъде съобразена с препоръките от становището, както и на основание чл. 85, ал. 1 от Правилника е необходимо това становище да бъде публикувано заедно с преработената оценка на въздействието и проект на акт при обществените консултации.

С оглед изложеното, на първо място, липсва нарушение на чл. 20, ал. 3 от ЗНА, тъй като не се касае за изработване на нов закон или кодекс, каквото е изискването на т. 1, при което задължително се съставя цялостна предварителна оценка. В случая с оглед предварителната оценка на въздействието, не може да се приеме и, че може да се очакват значителни последици, съгласно т. 2 от нормата. Напротив посочва се например, че в резултат на приетите изменения административната тежест ще се намали; не се създават нови регистри; няма да има ефект върху предприятията и че проектът на нормативен акт не изисква цялостна оценка на въздействието. Не може да се приеме и, че е допуснато нарушение във връзка с отправените препоръки, тъй като с писмо от 08.06.2020 г. (л. 103) главният секретар на МЗХГ е изпратил до главния секретар на МС становището на дирекция Модернизация на администрацията на Министерски съвет, съответно е изпълнено изискването препоръките да бъдат съобразени. Не е допуснато и нарушение на чл. 85 от Правилника, тъй като съгласно същия преди внасянето им за разглеждане на заседание на Министерския съвет законопроектите и проектите на нормативни и общи административни актове на Министерския съвет заедно с мотивите, съответно доклада, се публикуват на интернет страницата на вносителя и на Портала за обществени консултации съгласно изискванията на Закона за нормативните актове и Административнопроцесуалния кодекс, което в случая не е спорно. Публикуването на проектите на нормативни актове се извършва заедно с извършената предварителна оценка на въздействието и становището по чл. 30б, ал. 3, съответно по чл. 30в, ал. 3. От изречение второ на цитираната разпоредба пък следва извод, че не е необходимо преработване на предварителната оценка, а е достатъчно единствено становището да бъде публикувано заедно с нея, което е сторено.

На следващо място, възраженията, свързани с липса на съгласуване с Министерство на образованието и науката и Националното сдружение на общините в Р България, са неоснователни и не кореспондират с доказателствения материал по делото. Съгласно чл. 27, ал. 1 от ЗНА министърът вносител на проект на нормативен акт, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, го изпраща заедно с предварителната оценка на въздействието по чл. 20 за съгласуване на органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат, както и на Националното сдружение на общините в Република България, ако проектът е свързан с правомощия на общините. С писмо от 03.04.2020 година, Министерството на образованието и науката, чрез министъра, е изразило становище по предложения проект, отбелязвайки, че приветства всяко намаляване на административната тежест и по принцип подкрепя направените предложения. Записано е също така, че изразява готовност за обсъждане на евентуални допълнителни становища във връзка със становищата на Дирекция Правна на МС и на Националното сдружение на общините в Република България. С оглед на изложеното, напълно неоснователно касаторът твърди, че не е извършено съгласуване. Позицията на МОН е отразена в справката за извършено съгласуване и при повторно съгласуване предложението е прието без забележки (л. 129). Видно е от административната преписка, че Националното сдружение на общините в Република България е надлежно уведомено и е разполагало с възможността да изрази становище (л. 169 л. 170). Предложенията на сдружението са обсъдени (л. 139) и са изложени мотиви относно приемането им при провеждане на повторно съгласуване.

По възраженията за неправилност на съдебния акт поради материална незаконосъобразност на оспорваните разпоредби: Обосновано първоинстанционният съд е преценил липсата на противоречие между нормата на чл. 23, пар. 3, абзац четвърти от Регламент (ЕС) 1308/2013 (консолидирана версия 28/12/2020) и атакувания текст на чл. 9 от Наредбата, приет с пар. 9 от ПМС 125/2020 г., в оспорваната му непроменена и към момента редакция, имаща следното съдържание:

Член 9 (1) Предоставят се само пресни плодове и зеленчуци, конвенционално или биологично произведени, включени в списъка по приложение 1а, като се извършват не повече от 50 доставки за учебна година. Най-малко 1/2 от доставяните плодове и зеленчуци трябва да са произведени от земеделски стопани, регистрирани по Наредба 3 от 1999 г. за създаване и поддържане на регистър на земеделските стопани (ДВ, бр. 10 от 1999 г.), наричана по-нататък Наредба 3 от 1999 г."; (2) Количествата плодове и зеленчуци, конвенционално и биологично произведени от земеделски стопани, регистрирани по Наредба 3 от 1999 г., се придружават от приемно-предавателен протокол, подписан от земеделския стопанин и от доставчика, в случаите, когато доставчикът не доставя продукти собствено производство. Протоколът се съставя в три екземпляра, като единият остава при земеделския стопанин, вторият е за доставчика, а третият се прилага към заявката за плащане. Протоколът е по образец на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие"; (3) Предоставяните конвенционално произведени плодове и зеленчуци трябва да отговарят на изискванията за качество на пресни плодове и зеленчуци съгласно Регламент за изпълнение (ЕС) 543/2011 на Комисията от 7 юни 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ, L 157/1 от 15 юни 2011 г.). Плодовете и зеленчуците, конвенционално и биологично произведени, трябва да отговарят на изискванията за безопасност съгласно Закона за храните и нормативните актове по прилагането му, Наредба 37 от 2009 г. за здравословно хранене на учениците (ДВ, бр. 63 от 2009 г.) (Наредба 37 от 2009 г.) и Наредба 6 от 2011 г. за здравословно хранене на децата на възраст от 3 до 7 години в детски заведения (ДВ, бр. 65 от 2011 г.) (Наредба 6 от 2011 г.); (4) Забранява се предоставянето в учебните заведения на генетично модифицирани плодове и зеленчуци; (5) Плодовете и зеленчуците се съхраняват, почистват, измиват, опаковат и доставят от обекти, регистрирани по реда на чл. 23 от Закона за храните, за съответната група храни и се доставят в съответствие с изискванията на Регламент (ЕО) 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно хигиената на храните, наричан по-нататък Регламент (ЕО) 852/2004" (ОВ, L 139 от 30 април 2004 г.), на Наредба 37 от 2009 г. и на Наредба 6 от 2011 г.; (6) Плодовете и зеленчуците се предоставят под формата на порции за всяко дете или ученик с тегло съгласно приложение 2, почистени и опаковани във вид, посочен в същото приложение. Допуска се отклонение в теглото на плодовете и зеленчуците до +/- 20 на сто; (7) По схема Училищен плод" се предоставят най-малко 4 различни вида плодове и/или зеленчуци месечно и най-малко 4 от доставките, но не повече от 6 са на биологично произведени плодове и/или зеленчуци за учебна година. Когато биологично произведените плодове и зеленчуци са закупени от земеделски стопанин, регистриран по Наредба 3 от 1999 г., и за тях е приложен протокол по ал. 2, същите се вземат предвид при контрола за спазване на изискването по ал. 1, изречение второ; (8) Плодовете и зеленчуците по схема Училищен плод" се предоставят в деня на доставката отделно от основните хранения и не могат да се използват за приготвяне на ястия. Предоставят се само на включени в групата деца или ученици в класа, които отговарят на изискванията на чл. 8. Когато част от децата или учениците отсъстват, доставените за съответния ден количества плодове и зеленчуци се разпределят между присъстващите деца и ученици; (9) Плодовете и зеленчуците се предоставят на децата и учениците равномерно чрез извършване средно по две доставки на седмица, но не повече от 10 доставки на месец; (10) Предоставяните по схемата конвенционално произведени плодове и зеленчуци следва да бъдат придружени със сертификат за съответствие на качеството съгласно Наредба 16 от 2010 г. за изискванията за качество и контрол за съответствие на пресни плодове и зеленчуци (ДВ, бр. 43 от 2010 г.), издаден на името на земеделския стопанин, произвел плодовете и зеленчуците, или на името на доставчика; (11) Конвенционално произведените плодове и зеленчуци се опаковат и маркират в съответствие с Регламент за изпълнение (ЕС) 543/2011 на Комисията от 7 юни 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ, L 157/1 от 15 юни 2011 г.) и със Закона за храните и подзаконовите актове по прилагането му; (12) Биологично произведените плодове и зеленчуци трябва да са закупени или доставени от оператори, вписани в регистъра по чл. 16а, ал. 1, т. 1 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз.

Според чл. 23 от Регламент (ЕС) 1308/2013 (консолидирана версия 28/12/2020), озаглавен Помощ за доставка на плодове и зеленчуци, преработени плодове и зеленчуци и бананови продукти на децата

1. Помощ от Съюза се отпуска за:

а) предоставяне на децата в образователните заведения, посочени в член 22, на продукти от секторите на плодовете и зеленчуците, на преработените плодове и зеленчуци и на бананите; и

б) някои свързани с това разходи за логистика и разпределяне, оборудване, популяризиране, наблюдение, оценка и съпътстващи мерки.

1. Държавите членки, които желаят да участват в схемата, предварително разработват на национално или на регионално равнище стратегия за нейното прилагане. Те предвиждат също така съпътстващите мерки, необходими за осигуряване на ефективността на схемата, които могат да включват информация за мерките за обучение относно здравословното хранене, местните хранителни вериги и борбата с разхищението на храни.

1. При изготвяне на стратегиите си държавите членки съставят списък на продукти от секторите на плодовете и зеленчуците, на преработените плодове и зеленчуци и на бананите, които отговарят на условията на съответните схеми. Този списък не включва продуктите, които са изброени в приложение V.

В надлежно обосновани случаи обаче, когато една държава членка желае да гарантира широк асортимент по схемата или иска да направи своята схема по-привлекателна, тя може да предвиди в стратегията си допускането на такива продукти, при положение че бъдат добавени само ограничени количества от посочените в това приложение вещества.

Държавите членки гарантират, че компетентните им органи в областта на здравеопазването одобряват списъка на продуктите, които са допустими по тяхната схема.

Държавите членки избират своите продукти въз основа на обективни критерии, които могат да включват съображения за опазване на здравето и околната среда, сезонност, разнообразие или наличие на продукция, като се дава приоритет на продуктите с произход от Съюза, доколкото това е практически осъществимо, и по-специално на местни покупки, местни пазари, късите вериги на доставки или ползите за околната среда.

1. Мерките за определяне на помощта от Съюза, посочена в параграф 1, се приемат от Съвета в съответствие с член 43, параграф 3 от ДФЕС.

1. Помощта от Съюза, посочена в параграф 1, се отпуска на всяка държава членка по обективни критерии, основани на дела на деца на възраст от шест до десет години.

Участващите в схемата държави членки кандидатстват ежегодно за помощ от Съюза въз основа на тяхната стратегия, посочена в параграф 2.

Мерките за определяне на минималния размер на помощта от Съюза за всяка държава членка, участваща в схемата, и за индикативното и окончателното разпределяне на помощта по държави членки се приемат от Съвета в съответствие с член 43, параграф 3 от ДФЕС.

1. Помощта от Съюза, предвидена в параграф 1, не се използва за заместване на финансирането на съществуващи национални схеми за предлагане на плодове и зеленчуци, преработени плодове и зеленчуци и банани в училищата или други схеми за предлагане в училищата, които включват такива продукти.

Въпреки това, ако дадена държава членка вече е създала схема, която би отговаряла на условията за помощ от Съюза съгласно настоящия член, и възнамерява да я разшири или да подобри нейната ефективност, в това число по отношение на целевата група на схемата, нейната продължителност или отговарящите на условията продукти, може да се отпусне помощ от Съюза, при условие че се спазват границите, определени в съответствие с член 43, параграф 3 от ДФЕС, във връзка със съотношението на помощта от Съюза към цялостното национално участие. В този случай държавата членка посочва в стратегията си за прилагане как възнамерява да разшири схемата си или да подобри нейната ефективност.

1. Държавите членки могат в допълнение към помощта от Съюза да отпускат национална помощ в съответствие с член 217.

1. Схемата на Съюза за предлагане на плодове и зеленчуци в училищата не засяга никоя отделна национална схема за предлагане на плодове и зеленчуци в училищата, която е съвместима с правото на Съюза.

1. Съюзът може също така да финансира по член 6 от Регламент (ЕС) 1306/2013, мерки за информиране, наблюдение и оценка, свързани със схемата за предлагане на плодове и зеленчуци в училищата, включително мерки за повишаване на обществената осведоменост за нея и свързаните с това мерки за изграждане на мрежи.

1. Участващите държави членки оповестяват публично на местата за разпространение на храна своето участие в схемата за подпомагане и факта, че тя се субсидира от Съюза.

Касаторът аргументира материална незаконосъобразност на чл. 9 от Наредбата, по-конкретно, с текста на ал. 4, пар. 3 от чл. 23 от Регламент 1308/2013, считайки, че разпоредбата предвижда задължение за държавите членки да регламентират обективни критерии при избора на продукти, които са изчерпателно и императивно изброени и се свеждат до опазване на здравето и околната среда; сезонност; разнообразие; наличие на продукция. Според жалбоподателят императивно е и изискването да се дава приоритет на продукти с произход Съюза; местни покупки; местни пазари; къси вериги на доставки и ползи за околната среда, които критерии не намират отражение в текста на чл. 9 от Наредбата.

Настоящият съдебен състав, след съпоставка на двата текста, счита, че не е допуснато противоречие между националната разпоредба и тази на Регламента. На първо място, са обосновани мотивите на тричленният състав на ВАС, Четвърто отделение, че Регламентът задължава държавите членки да въдедат обективни критерии при избора на продукти, които видно от употребения израз - могат да включват съображения , показва примерното им изброяване. Отново, в частта, с която се предвижда даване на приоритет, Европейският законодател е регламентирал, че се дава предимство на продуктите с произход от Съюза доколкото това е практически осъществимо , тоест отново не е посочена задължителност. Също така, установено е от текста на чл. 9 от Наредбата, залагането на обективни критерии, въз основа на които трябва да почива изборът на продукти, като е въведено изискване с ал. 1, че предоставяните продукти трябва да са пресни, конвенционално или биологично произведени, което безспорно кореспондира с изискванията на Регламента за опазване на здравето и околната среда и сезонността. Предвидено е още най-малко 1/2 от доставяните плодове и зеленчуци да са произведени от земеделски стопани (ал. 1); предоставяните конвенционално произведени плодове и зеленчуци трябва да отговарят на изискванията за качество на пресни плодове и зеленчуци съгласно Регламент за изпълнение (ЕС) 543/2011 на Комисията от 7 юни 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ, L 157/1 от 15 юни 2011 г.). Плодовете и зеленчуците, конвенционално и биологично произведени, трябва да отговарят на изискванията за безопасност съгласно Закона за храните и нормативните актове по прилагането му, Наредба 37 от 2009 г. за здравословно хранене на учениците (ДВ, бр. 63 от 2009 г.) (Наредба 37 от 2009 г.) и Наредба 6 от 2011 г. за здравословно хранене на децата на възраст от 3 до 7 години в детски заведения (ДВ, бр. 65 от 2011 г.) (Наредба 6 от 2011 г.) (ал. 3); Въведена е забрана за предоставянето в учебните заведения на генетично модифицирани плодове и зеленчуци (ал. 4); Предвидено е предоставяне на най-малко 4 различни вида плодове и/или зеленчуци месечно и най-малко 4 от доставките, но не повече от 6 са на биологично произведени плодове и/или зеленчуци за учебна година (ал. 7) все критерии, имащи за цел да осигурят биологично разнообразие, опазване на околната среда и здравето и използване на продукти от местни стопани.

Тук е мястото да се посочи, че настоящият петчленен състав на ВАС - Първа колегия не е обвръзна с мотивите на Решение 3288/04.03.2020 г., постановено по адм. дело 3535/2019 г. по описа на ВАС, с което са отменени чл. 4, ал. 4, т. 1, т. 4, т. 9, чл. 4, ал. 5, т. 6 , т. 7, т. 8, чл. 6, чл. 9, ал. 1, чл. 9, ал. 4, чл. 10, ал. 3, чл. 11, ал. 1, ал. 2, чл. 13, чл. 13а, чл. 13б, чл. 13в, чл. 13г, чл. 14, ал. 1, ал. 2, т. 17, б. а , т. 21, чл. 14, ал. 3, т. 8, т. 9, чл. 14, ал. 4, т. 4, чл. 14, ал. 5, т. 2, т. 6, т. 7, т. 8, т. 9, чл. 14, ал. 7, чл. 15, чл. 15а, , чл. 15б, чл. 15 в, чл. 18, ал. 2, т. 3, чл. 18, ал. 3, т. 6, чл. 19, ал. 1, чл. 19, ал. 3, т. 2, чл. 20, ал. 2, § 1, т. 3 от Допълнителните разпоредби на Наредбата, б. А , б. А , т. 3, б. В , б. В , т. 3 от раздел I Приложение 6 към чл. 17, ал. 1, буква Д , т. 1, т. 3, буква Е , т. 1 от раздел II в Приложение 6 към чл. 17, ал. 1, б. А , буква В , б. Г, т. 1, б. Е , т. 1 от Приложение 7 към чл. 17, ал. 3, чл. 9, ал. 4, чл. 10, ал. 2, т. 2, чл. 11, ал. 2, чл. 11а, ал. 1, т. 2, чл. 11, ал. 3, чл. 18, ал. 3, т. 8, § 1 от ДР т. 8 - относно израза Наредба 9 от 2011 г. за специфичните изисквания към безопасността и качеството на храните, предлагани в детските заведения, училищните столове и обектите за търговия на дребно на територията на училищата и на детските заведения, както и към храни, предлагани при организирани мероприятия за деца и ученици се заменят с Наредба 8 от 2018 г. , приети с Постановление 32 на Министерския съвет от 22.02.2019 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема Училищен плод и Схема Училищно мляко , § 21, § 22, § 23 от Преходни и заключителни разпоредби на Постановление 32 на Министерския съвет от 22.02.2019 година, както и Постановление 38 на Министерския съвет от 01.03.2019 г. за изменение на Постановление 32 на Министерския съвет от 22.02.2019 година за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения - Схема Училищен плод и Схема Училищно мляко .

Параграф 11 на чл. 23 от Регламента, (добавен с Регламент (ЕС) 2021/2117 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година за изменение на регламенти (ЕС) 1308/2013 за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти, (ЕС) 1151/2012 относно схемите за качество на селскостопанските продукти и храни, (ЕС) 251/2014 за определяне, описание, представяне, етикетиране и правна закрила на географските указания на ароматизирани лозаро-винарски продукти и (ЕС) 228/2013 за определяне на специфични мерки за селското стопанство в най-отдалечените региони на Съюза) предвижда, че:

Държавите членки избират продуктите, които да бъдат предлагани или да бъдат включени в съпътстващите образователни мерки, въз основа на обективни критерии, които включват едно или повече от следното: съображения за опазване на здравето и околната среда, сезонност, разнообразие и наличие на местна или регионална продукция, като се дава приоритет на продуктите с произход от Съюза, доколкото това е практически осъществимо. Държавите членки могат да насърчават по-специално местното или регионално закупуване, биологичните продукти, късите вериги на доставки или ползите за околната среда, включително устойчивите опаковки, и ако е подходящо, продуктите, признати в рамките на установените в Регламент (ЕС) 1151/2012 схеми за качество. Държавите членки могат да обмислят да осигурят в своите стратегии приоритет на съображенията за устойчивост и свободна търговия. По същество нормата отново регламентира необходимостта от въвеждане на национално ниво на обективни критерии при избора на продукти. Противно на мотивите на посочените решения, както и на твърденията на касатора, Регламентът не поставя изисквания за въвеждане на обективни критерии по отношение на доставчиците, а единствено спрямо продуктите. Крайният извод, че чл. 23 от Регламент (ЕС) 1308/2013 не въвежда изискване на държавите членки да предвидят обективни критерии за подбор по отношение на доставчиците, а единствено по отношение на продуктите, не противоречи и на текста на пар. 8 от чл. 23, според който условие за участие в схемата за училищата е дадена държава членка да изготви на национално или регионално равнище, преди да се включи в схемата за училищата и след това на всеки шест години стратегия за нейното прилагане. Стратегията може да бъде изменяна от органа, отговарящ за нейното изготвяне на национално или регионално равнище, по-специално във връзка с мониторинга и оценяването и постигнатите резултати. Със стратегията най-малкото се определят съответните нужди и тяхното класиране по приоритети, целевата група, резултатите, които се очаква да бъдат постигнати и, ако са налични, количествено изразените цели, които трябва да бъдат постигнати по отношение на първоначалната ситуация, и в нея се установят най-подходящите инструменти и действия за постигане на тези цели. Тези стратегии могат да съдържат специфични елементи, свързани с прилагането на схемата за училищата, включително такива, целящи опростяване на нейното управление. Член 2 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 доразвива тази уредба, като предвижда, че:

1. Стратегията на отделната държава членка, посочена в член 23, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1308/2013 и в член 2 от Делегиран регламент (ЕС) 2017/40, включва следните елементи:

а) административното равнище, на което схемата за училищата ще бъде прилагана;

б) потребностите, които трябва да бъдат удовлетворени чрез прилагането на схемата за училищата, и тяхното класиране по приоритети;

в) резултатите, които се очаква да бъдат постигнати чрез прилагането на схемата за училищата, както и показателите за измерване на тяхното постигане;

г) първоначалното състояние, спрямо което ще бъде измерван напредъкът в постигането на резултатите, въз основа на наличните данни;

д) прогнозния бюджет за основните елементи на схемата за училищата по отношение на предлагането на плодове и зеленчуци и на мляко в училищата, както и бюджета за елементите, свързани с цялата схема за училищата;

е) целевата група;

ж) списъка на продуктите, по продуктови групи, посочени в член 23, параграфи 3, 4, 5, а ако е приложим, и параграф 7, от Регламент (ЕС) 1308/2013, които ще се доставят по схемата за училищата;

з) ако продуктите не са достъпни безплатно по схемата за училищата мерките, въведени с цел да се гарантира, че размерът на помощта от Съюза е надлежно отразен в цената на тези продукти;

и) ако са разрешени стандартните таблици на единичните разходи, финансирането по единни ставки и/или еднократни суми съответния честен, справедлив и проверим метод на изчисление, използван за тяхното съставяне; ако се използва основана на разходите система механизмите за оценка на основателността на представените разходи от заявителите на помощ;

й) целите и съдържанието на съпътстващите образователни мерки;

к) процедурите за участието на съответните органи и заинтересовани страни;

л) процедурите за избор на доставчици на продукти, материали и услуги по схемата за училищата;

м) действащите механизми за популяризиране на предоставянето на помощ от Съюза в рамките на схемата за училищата.

1. Държавите членки предоставят на Комисията при поискване следната информация, ако не е включена в стратегията:

а) критериите за избора на продуктите, които ще се доставят по схемата за училищата и приоритета или приоритетите, посочени в член 23, параграф 11 от Регламент (ЕС) 1308/2013;

б) условията за доставка и/или разпространение на продуктите, включително по отношение на допустимите разходи, планираните честота и график на разпределение, както и, в случай че бъде разрешено разпространението в рамките на обичайната училищна храна мерките, предприети в съответствие с член 11 от Делегиран регламент (ЕС) 2017/40;

в) ако са определени максимални цени, които да се заплащат от бенефициерите за продуктите, материалите и услугите, предоставени по схемата за училищата съответния честен, справедлив и проверим метод на изчисление, използван за тяхното установяване;

г) размера на националната помощ, ако такава помощ се предоставя в допълнение към помощта от Съюза за схемата за училищата;

д) ако съществуващи национални схеми за училищата се разширяват или се осъществяват по-ефективно чрез помощ от Съюза по схемата за училищата мерките, въведени с цел да се осигури добавената стойност на схемата за училищата;

е) ако продуктите, посочени в член 23, параграф 5 от Регламент (ЕС) 1308/2013, са разпределени мерките за гарантиране, че помощта от Съюза ще се изплаща само за компонента мляко на тези продукти, и няма да превишава сумата, посочена в член 5, параграф 3 от Регламент (ЕС) 1370/2013;

ж) структурите, мерките и формите, въведени във връзка с мониторинга и оценката на схемата за училищата в съответствие с член 9 от Делегиран регламент (ЕС) 2017/40 и във връзка с проверките в съответствие с членове 9 и 10 от настоящия регламент.

1. Комисията публикува стратегиите на държавите членки.

На 13.05.2020 г. Република България е приела такава стратегия, озаглавена Национална стратегия за прилагането на схема за предлагане на плодове, зеленчуци, мляко и млечни продукти в детските градини, училищата и центровете за специална образователна подкрепа в Република България до края на учебната 2022/2023 година. По отношение на предвиденото в б. л съдържание, според което националната стратегия следва да съдържа процедурите за избор на доставчици на продукти, материали и услуги по схемата за училищата, настоящият петчленен състав на ВАС Първа колегия счита за нужно да изтъкне, че не е налице тъждество между необходимостта от въвеждане на критерии за подбор на доставчици и процедурата за избор на такива, поради което и измененият текст на чл. 13 не противоречи на цитираните разпоредби. От една страна, т. 7.5 от Стратегията, озаглавен Избор на доставчици препраща към член 23, параграф 8 от Регламент 1308/2013 и член 2, параграф 1, буква л) от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39, в които, както вече бе посочено, липсва императивно изискване за държавите членки да предвидят обективни критерии за подбор на доставчиците, като изискванията се свеждат до необходимост от регламентиране на процедура. От друга страна видно от Наредбата, същата съдържа ред и условия за прилагане на Схема Училищен плод и Училищно мляко , като са разписани правила за кандидатстване и одобряване на заявителите, включително ал. 4 от чл. 13 предвижда, че когато заявител по съответната схема е учебно заведение или община, се провежда процедура за избор на доставчик, включително за избор на доставчик на пчелен мед съгласно чл. 11а, по реда на Закона за обществените поръчки за срок 1 учебна година. Всичко изложено сочи, че минималното изискване за регламентирана процедура по избор на доставчик е налице в Наредбата и не е налице допуснато нарушение на Регламент 1308/2013. Допълнителен аргумент се черпи от цитирания по-горе чл. 2 Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39, като пар. 1, б. к има предвид процедурите за участието на съответните органи и заинтересовани страни, а не критериите. Също така б. а от пар. 2 се казва, че държавите членки предоставят на Комисията при поискване информация за критериите за избора на продуктите, ако не е включена в стратегията, които ще се доставят по схемата за училищата и приоритета или приоритетите, посочени в член 23, параграф 11 от Регламент (ЕС) 1308/2013. Съответно нито в Регламент 1308/2013, нито в Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 е заложено изискване за обективни критерии при избора на доставчици, като такова. Вторичното законодателство на ЕС ги предвижда единствено по отношение на продуктите предмет на схемите за финансиране.

Не е налице противоречие между чл. 9 от Наредбата и чл. 4, чл. 5, чл. 6, чл. 7, и чл. 8 от Делегиран регламент (ЕС) 2017/40 на Комисията от 3 ноември 2016 година за допълнение на Регламент (ЕС) 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на помощта от Съюза за доставка на плодове и зеленчуци, банани и мляко в учебните заведения и за изменение на Делегиран регламент (ЕС) 907/2014 на Комисията. Член 4 от Регламента предвижда допустими разходи за помощ от Съюза, поради което не е смислово относима към процесния чл. 9 от Наредбата. Същия извод следва и по отношение на чл. 7 и чл. 8, които уреждат съответно временно прекратяване и оттегляне на одобрението на одобрен заявител и налагане на административни санкции в случаите на неспазване на задълженията, предвидени в рамките на схемата за училищата.

По отношение на твърденията, че чл. 9 и чл. 13 от Наредбата противоречат на чл. 5 от Регламент 2017/40 (ЕС): Чл. 5, озаглавен Общи условия за предоставянето на помощ и подбора на заявителите за помощ , предвижда, че:

1. Помощта, предоставена на държава членка по силата на схемата за училищата, се разпределя между заявителите на помощ, които са одобрени от компетентния орган на държавата членка в съответствие с член 6 и чието заявление се отнася до изпълнението на една или повече от следните дейности:

а) доставка или предлагане на продукти на децата в учебните заведения в рамките на схемата за училищата;

б) съпътстващи образователни мерки;

в) дейности за мониторинг или оценка;

г) популяризиране.

1. Държавите членки избират заявителите за помощ измежду следните организации:

а) учебни заведения;

б) органи в сферата на образованието;

г) организации, действащи от името на едно или повече учебни заведения или образователни органи и създадени специално с цел управление и предоставяне на някоя от дейностите, посочени в параграф 1;

д) всеки друг публичен или частен орган, който се занимава с управлението и предоставянето на някоя от дейностите, посочени в параграф 1.

При подбора на заявителите за помощ държавите членки гарантират спазването на приложимото право, включително правилата за обществените поръчки.

От една страна, видно от цитирания текст, отново не е въведено изискване относно изготвяне на обективни критерии по отношение на доставчиците, а от друга не е налице противоречие с чл. 13 от Наредбата, каквито твърдения касаторът поддържа. Текстът на чл. 13, предмет на спора, гласи: Чл. 13. (1) Заявители по схемите могат да бъдат:

1. учебни заведения - детски градини, училища и центрове за специална образователна подкрепа;

1. еднолични търговци, търговски дружества и кооперации, които са поели задължение към едно или повече учебни заведения за доставка на плодове и зеленчуци и/или на мляко и млечни продукти;

1. производители на плодове и зеленчуци, включително организации и групи на производители на плодове и зеленчуци, признати със заповед на министъра на земеделието, храните и горите съгласно Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз и подзаконовите актове по неговото прилагане, и производители на мляко и млечни продукти, включени в приложение 3, които имат одобрени обекти по чл. 9, ал. 5 и чл. 10, ал. 2, т. 2;

1. общините - за учебните заведения, които се намират на тяхната територия.

(2) Заявителите по схемите трябва:

1. да нямат изискуеми публични задължения към държавата, установени с влязъл в сила акт на компетентен орган, освен ако е допуснато разсрочване, отсрочване или обезпечение на задълженията;

1. да не са в производство за обявяване в несъстоятелност и да не са обявени в несъстоятелност;

1. да не са в производство по ликвидация.

(3) Учебните заведения могат да участват във всяка една от схемите чрез заявител по ал. 1, т. 2, 3 или 4.

(4) Когато заявител по съответната схема е учебно заведение или община, се провежда процедура за избор на доставчик, включително за избор на доставчик на пчелен мед съгласно чл. 11а, по реда на Закона за обществените поръчки за срок 1 учебна година.

(5) Когато заявител по съответната схема е лице по ал. 1, т. 2 и 3, в заявлението по чл. 14, ал. 1 се посочват учебните заведения, за които заявителят кандидатства за доставка на продукти, както и дали ще доставя пчелен мед в съответствие с посоченото в декларациите по ал. 6.

(6) Заявителят по ал. 5 прилага към заявлението по чл. 14, ал. 1 декларация от директора на всяко учебно заведение, за което кандидатства, в която е посочен за участие в съответната схема. Декларацията е по образец, утвърден от изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие".

Противно на твърденията на касатора, чл. 13 от Наредбата напълно кореспондира с чл. 5 от Регламента. Същия правен извод следва и по отношение на чл. 6 Условия за одобряване на заявители за помощ от Регламента, съгласно който:

1. Заявителите за помощ се одобряват от компетентен орган на държавата членка, в която се намира учебното заведение, за което се доставят и/или разпределят продуктите. Одобрение се дава, ако заявителят поеме следните задължения в писмена форма:

а) да гарантира, че продуктите, финансирани от Съюза в рамките на схемата за училищата, се предоставят за консумация от децата в учебното заведение или заведения, по отношение на които ще подава заявление за помощ;

б) да използва помощта, предоставена за съпътстващи образователни мерки, мониторинг, оценка и популяризиране, в съответствие с целите на схемата за училищата, а когато съпътстващите образователни мерки засягат теми, свързани със здравето и храненето в съответствие с националните здравни съвети и препоръки за здравословно хранене за съответната възрастова група;

в) да върне всяка неправомерно изплатена помощ за съответните количества, ако се установи, че продуктите не са били раздадени на децата или че не са допустими за помощ от Съюза;

г) да върне всяка неправомерно изплатена помощ за съпътстващи образователни мерки, мониторинг, оценка и популяризиране, ако се установи, че тези мерки или дейности не са проведени правилно;

д) да предостави допълнителни документи при поискване от страна на компетентния орган;

е) да позволи на компетентния орган да извърши всички необходими проверки, по-специално подробен преглед на документацията и физическа проверка;

ж) да води отчетност на наименованията и адресите на учебните заведения или органите в сферата на образованието, получаващи неговите продукти, и отчетност на количествата от конкретните продадени или доставени продукти, когато заявителят не е учебно заведение.

Компетентните органи могат да определят всякакви допълнителни писмени ангажименти, които да бъдат поети от заявителите.

Когато заявленията за помощ се отнасят до дейности, които са предмет на процедури за възлагане на обществена поръчка, държавите членки могат да считат одобрението за дадено, когато задълженията, посочени в първа и втора алинея, бъдат включени в условията за участие в процедурите за възлагане на обществена поръчка.

1. При заявители за помощ, свързани само с доставката и/или предлагането на продукти, разпоредбите на букви б) и г) от параграф 1 не се прилагат.

1. При заявители за помощ, свързани само със съпътстващи образователни мерки, разпоредбите на букви а), в) и ж) от параграф 1 не се прилагат.

1. При заявители за помощ, свързани само с мерки за мониторинг, оценка и популяризиране, разпоредбите на букви а), в) и ж) от параграф 1 не се прилагат.

1. Държавите членки могат да считат одобренията, дадени в рамките на схемата за предлагане на плодове и зеленчуци в училищата съгласно Делегиран регламент (ЕС) 2016/247 и/или в рамките на схемата за предлагане на мляко в училищата съгласно Регламент (ЕО) 657/2008, за валидни, ако критериите и условията не са променени.

Цитираният текст касае условия за реда за одобряване, а не въвеждане на обективни критерии за подбор на доставчиците.

Неоснователни са и възраженията на касатора за противоречие на чл. 19 от Наредбата и чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39 на Комисията от 3 ноември 2016 година относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС) 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на помощта от Съюза за доставка на плодове и зеленчуци, банани и мляко в учебните заведения.

Според чл. 19 от Наредбата, в процесната редакция, (1) Държавен фонд Земеделие извършва административна проверка по заявката за плащане, включително дали продуктите, доставени в изпълнение на издадения акт за одобрение, са произведени, съхранявани и опаковани в обекти за производство и/или търговия на едро с храни, регистрирани по реда на чл. 23 от Закона за храните. Държавен фонд Земеделие" може да извърши и проверка на място по заявката за плащане.

(2) Въз основа на извършените проверки по ал. 1 Държавен фонд Земеделие одобрява или отхвърля, изцяло или частично, заявката за плащане, за което уведомява заявителя с уведомителното писмо, което се изпраща по пощата с обратна разписка. Уведомителното писмо за пълен или частичен отказ на плащането може да бъде обжалвано от заинтересованите лица по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

(3) Държавен фонд Земеделие отказва изплащането на част или на цялата финансова помощ по заявката за плащане, когато:

1. изпълнителят по Схема Училищен плод или по Схема Училищно мляко не отстрани констатирана нередовност на документи, непълнота и неяснота на заявените данни и посочените факти и/или не представи исканите обяснения и/или документи по реда и в срока по чл. 18, ал. 6;

1. е установено неспазване на изисквания на чл. 9, 10, 11 или 11а;

1. е констатирано неизпълнение на задълженията по чл. 14, ал. 2 и/или на графиците за доставка, установено при проверка на място или при направена проверка при постъпила информация от заинтересовано лице;

1. ползвателят на помощта е представил документ с невярно съдържание, неистински и/или подправен документ, включително документи, представени при или по повод на кандидатстването му за одобрение по схемите;

1. одобреният изпълнител или упълномощен негов представител възпрепятства и/или осуетява извършването на проверки по ал. 1;

1. са установени нарушения при извършване на доставките.

(4) Държавен фонд Земеделие" изплаща одобрените суми на заявителя в срок до 3 месеца от подаване на заявката. В случаите по чл. 18, ал. 6 срокът се удължава с толкова работни дни, колкото са били нужни за отстраняване на констатираните нередовности и/или непълноти или за извършване на допълнителни проверки.

(5) Когато са събрани документи и/или информация, които създават съмнение за наличие на нередности, изпълнителният директор на Държавен фонд Земеделие" със заповед спира обработката на подадената заявка за плащане и уведомява заявителя по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

Чл. 5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39, озаглавен Изплащане на помощта , предвижда следното:

1. Помощ, отнасяща се за доставка и разпределяне на продукти, се плаща само:

а) при представяне на разписка за действително доставените и/или разпределени количества, или,

б) ако държавата членка разрешава използването на стандартни таблици за единичните разходи, финансирането по единни ставки и/или еднократни суми при представяне на доказателства, че количествата са били доставени и/или разпределени за целите на схемата за училищата.

1. Помощ за съпътстващи образователни мерки, мониторинг, оценяване и популяризиране се изплаща само при доставката на съответните материали или услуги и при представяне на съответните документални доказателства, изисквани от компетентния орган, или, ако държавата членка разрешава използването на стандартни таблици за единичните разходи, финансирането по единни ставки и/или еднократни суми при представяне на доказателства, че материалът или услугите са доставени.

1. Помощта се изплаща от компетентния орган в срок от три месеца от датата на подаване на заявлението за помощ, освен ако не са предприети административни разследвания.

1. Всяка помощ за учебната 2017/2018 година не се изплаща от компетентния орган преди началото на тази учебна година.

Застъпената от касатора теза е, че чл. 5 от Регламента не допуска възможност за отказ за плащане на заявената сума на бенефициента, който в случая е одобрено учебно заведение, което е получило предоставени от дружеството продукти, само на основание измененията на Наредбата. Противно на аргументите на касатора, чл. 5 не регламентира автоматично изплащане на помощта, а както е приел първоинстанционният съд, следва да се тълкува с оглед общата нормативна уредба, от която е част, и при съобразяване с преследваните цели, в който смисъл е и трайната практика на СЕС. Следва изцяло да бъдат споделени мотивите на оспорвания съдебен акт, според които за държавите членки съществува задължение за създаване на национален механизъм за извършване на системни административни проверки, съответно при установяване на нарушение компетентният орган в случая Държавен фонд Земеделие , има право да откаже частично или пълно изплащане на средствата. Този извод почива на необходимостта от защита на финансовите интереси на Съюза и мерките за контрол и борба с нередностите и измамите, прокламирани в съображение 9 от Преамбюла на Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/39. Нуждата от извършване на проверки съответно е уредена в чл. 9 от същият регламент, като европейският законодател е предвидил, че държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят изискванията на настоящия регламент.

В заключение, считайки, че оспорваните разпоредби на чл. 9, чл. 13 и чл. 19 от Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения схема Училищен плод и схема Училищно мляко , в редакцията им, приета с Постановление 125 на Министерски съвет от 15.06.2020 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията и реда за прилагане на схеми за предоставяне на плодове и зеленчуци и на мляко и млечни продукти в учебните заведения схема Училищен плод и схема Училищно мляко , обнародвано в ДВ бр. 55 от 19.06.2020 г., в сила от 19.06.2020 г., са издадени при спазване на изискванията на чл. 146 от АПК, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила.

По разноските: При този резултат на спора и навременно заявената претенция, в полза на ответника по касация, се следват разноски за юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция. С оглед факта, че делото не е с материален интерес и на основание чл. 37 от Закона за правната помощ във връзка с 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и съобразно обема на предоставената процесуална защита и действителната фактическа и правна сложност на делото, следва да бъдат присъдени разноски в размер на 200 лева.

Водим от гореизложеното и в този смисъл и на основание чл. 221, ал. 2, пр. първо от АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав на Първа колегия,