Решение № 435 от 14.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9227/2020 г.

Решение № 435 от 14.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9227/2020 г., VI о., докладчик съдията Таня Комсалова Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Варна против Решение № 992 от 21.07.2020 г., постановено по адм. дело № 640/2020 г. по описа на Административен съд - Варна, с което е отхвърлен като неоснователен протестът на прокурор при Окръжна прокуратура – Варна срещу разпоредбите на чл. 6, ал. 3, т. 3 от Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране на раждането и отглеждането на деца в Община Ветрино и т. 2 от Приложение № 1 към същата наредба, приета с Решение № 547 по протокол № 44/28.12.2019 г. от Общински съвет – Ветрино. С доводи за неправилност на решението поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, се претендира отмяна на протестирания съдебен акт и решаване на спора по същество чрез отмяната като незаконосъобразни на разпоредбите на чл. 6, ал. 3, т. 3 от Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране на раждането и отглеждането на деца в Община Ветрино и т. 2 от Приложение № 1 към същата наредба, приета с Решение № 547 по протокол № 44/28.12.2019 г. от Общински съвет – Ветрино. В условията на евентуалност настоява за отмяна на съдебния акт, поради липса на мотиви, и връщане делото за ново разглеждане от друг състав на Административен съд – Варна. Ответникът по касация – Общински съвет – Ветрино, действащ чрез пълномощника адв. Тодорова, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационния протест и правилност на първоинстанционното съдебно решение, като моли то да бъде оставено в сила. Претендира и присъждане на направените разноски за настоящата инстанция, изразяващи се в заплатен адвокатски хонорар в размер на 400 лева. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационния протест, като предлага решението на Административен съд - Варна да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което да се уважи протестът на Окръжна прокуратура – Смолян, като бъдат отменени разпоредбите на чл. 3, ал. 3, т. 3 от Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране на раждането и отглеждането на деца в Община Ветрино и т. 2 от Приложение № 1 към същата наредба, приета с Решение № 547 по протокол № 44/28.12.2019 г. от Общински съвет – Ветрино. Върховният административен съд, шесто отделение намира касационния протест за процесуално допустим като подаден от надлежно легитимирана страна в срок и срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, а разгледан по същество, за основателен, поради следните съображения: С протестираните пред първоинстанционния съд разпоредби от Наредбата за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране на раждането и отглеждането на деца в Община Ветрино и приложението към нея, приети с Решение № 547 по протокол № 44/28.12.2019 г. от Общински съвет – Ветрино /наричана по-долу само Наредбата/, се въвежда следното условие за отпускане на еднократна парична помощ от общинския бюджет: чл. 6, ал. 3, т. 3 – към заявлението-декларация се представя копие от диплома за завършено образование на майката/осиновителката, което е инкорпорирано и в съдържанието на т. 2 от Приложение № 1. За да не уважи сезиралия го протест Административен съд-Варна е аргументирал тезата, че протестираните разпоредби са част от подзаконов нормативен акт, приет от компетентен орган, при предвидените в закона кворум и мнозинство и спазване на дължимата процедура, като въведените с тях изисквания не противоречат на разпоредби от нормативен акт от по-висока степен /в частност от Закона за семейните помощи за деца и правилника за неговото прилагане/ и не са дискриминационни /по смисъла на Закона за защита от дискриминация/, противно на твърдяното от прокуратурата. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. От данните по делото се установява, че правилна е преценката на административния съд, че Наредбата е приета от компетентен орган с необходимото мнозинство при наличие на изискуемия кворум и в съответствие с предвидения процесуален ред за приемане на нормативен административен акт. Подробни съображения с изложени в оспореното решение и не следва да се повтарят с прилагане нормата на чл. 221, ал. 2, изр. последно от АПК. Неточното посочване в мотивите на съдебни акт, че решението на Общинския съвет е прието с мнозинство от 12 гласа "за" и един "въздържал се" не променя този извод, при положение че от доказателства се установява, че същото е прието с 13 гласа "за" от общо гласувалите 13 общински съветника. Не може да се сподели изложеното в касационния протест нарушения на правилото на чл. 28, ал. 2 от ЗНА – макар и донякъде лаконични мотиви по смисъла на посочената правна норма се съдържат в Доклада на Кмета на Община Ветрино изх. № 0801-178 от 26.11.2018 г. /няма пречки същите да са инкорпорирани в този документ/, който наред с проекта на Наредбата е публикуван на интернет сайта на Община Ветрино при спазване изискванията на чл. 26, ал. 3 от ЗНА. Основният спор между страните е за това изискването, въведено с посочените разпоредби, дали е дискриминационно. Следва изрично да се посочи в тази връзка, че независимо от конкретно релевираните възражения в жалбата, на основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът дължи цялостна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт. В конкретния случай преценката за съответствие или противоречие на подзаконовия нормативен акт с материалноправните разпоредби не се изчерпа с проверка на основателността на довода за извършена дискриминация на основата на посочени признаци по чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр). Същевременно съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗЗДискр при изработване на проекти на нормативни актове, както и при тяхното прилагане държавните и обществените органи и органите на местното самоуправление следва да се съобразяват с целта за недопускане на пряка или непряка дискриминация на основата на признаците по чл. 4, ал. 1 от същия закон. Следователно, относимо към всеки подзаконов нормативен акт е оплакването за приемането му в противоречие със забраната за дискриминация, прогласена в Конституцията на Република България и подробно регламентирана в ЗЗДискр. Поради това в производство по реда на чл. 185-196 от АПК съдът дължи проверка и относно съответствието на оспорения акт с императивните разпоредби на антидискриминационното законодателство. Местно самоуправление, като форма на децентрализация на държавната власт, чиято цел е повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение, се осъществява в рамките на общината, която е основна административно-териториална единица (чл. 136, ал. 1 от Конституцията на РБългария). За тази цел Конституцията й е придала /на общината/ качеството на юридическо лице (чл. 136, ал. 3), със свои органи, имущество и бюджет (чл. 140 и чл. 141, ал. 1). На тази плоскост, а и съобразно функциите посочени и в чл. 3 от Европейската харта за местното самоуправление "да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела", са нормирани и правомощията на общинските съвети, вкл. и това по чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА въз основа на което е приета и коментираната тук наредба. Обхватът на тези правомощия е максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, вкл. свободата при определянето на приоритетите на разходите, съчетана с наличието на средства за осъществяването им /така Решение № 9 от 21.09.2000 г. на КС на РБ по конст. д. № 6/2000 г. /. В този смисъл и правилно първоинстанциноният съд е акцентирал, че макар и с нормите на чл. 3, чл. 6, чл. 6а и чл. 6б от Закона за семейни помощи за деца /ЗСПД/ във връзка с чл. 2, ал. 2, т. 2 от същия закон е предвидено универсално и безусловно /независимо от възраст, образование и доходите на семейството/ право на еднократна помощ за майката при раждане на живо дете, за отглеждане на близнаци и за осиновяване на дете, като средствата са осигурени от държавния бюджет, то това не лишава Общинските съвети от правомощието им в качеството им на принципал на общинската собственост и орган по разпределяне на бюджета на общината да определят еднократни финансови стимули, извън посочените в ЗСПД, които в същността си не са право или привилегия, произтичащо от по-висок по степен нормативен акт. Поради което не може да се търси противоречие в този смисъл. Тази теза е и изоставена в касационния протест. От друга страна безспорно тези си правомощия Общинския съвет следва да упражнява в съответствие с Конституцията и законите /в широк смисъл на думата/ в РБългария, и в частност съобразно преследваните цели от Закона за защита от дискриминация /чл. 10/. С Наредбата е регламентирано изплащане на недължим по закон стимул за определено социално поведение на родителите, очертано с въведените критерии за уседналост, за отглеждане на детето в семейството, за посещение на детска градина, респ. училище, за навършено пълнолетие на родителите и др., вкл. и спорният такъв – за завършено образование на майката. Преследваните цели, видно от мотивите към проекта, са "стимулиране раждаемостта в общината и задържането на младите хора", в аспекта и на дефинираните проблеми - демографската криза и отрицателния прираст, породени от "интензивна емиграция на младите хора и по-специално на жени в детеродна възраст", съответно очакваните резултати – "създаването на по-благоприятни условия за младите семейства". Т. е. въведено е подпомагане на определена категория семействата, с оглед на преследваните цели и приоритетите на Община Ветрино, поради което и то не е безусловно /не е свързано единствено с раждането и отглеждането на дете/, като са регламентирани конкретни материалноправни основания за възникване на субективното материално право. Действително съгласно чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България всички граждани са равни пред закона. Не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. Този текст е възпроизведен и в разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр), на която се позовава Прокурорът при Окръжна прокуратура – Варна. В същата разпоредба са дефинирани и формите на дискриминация. Посочено е, че пряка дискриминация е всяко по-неблагоприятно третиране на лице на основата на признаците по чл. 4, ал. 1 ЗЗДискр, отколкото се третира, било е третирано или би било третирано друго лице при сравними сходни обстоятелства. Непряка дискриминация е поставяне на лице на основата на признаците по ал. 1 в по-неблагоприятно положение в сравнение с други лица чрез привидно неутрална разпоредба, критерий или практика, освен ако тази разпоредба, критерий или практика е обективно оправдан/а с оглед на законова цел и средствата за постигане на целта са подходящи и необходими. По разбиранията на Конституционния съд "Принципът за равенство е равенство пред закона. Това, че за едно и също право или задължение законът предвижда диференциация, не означава нарушение на конституционния принцип за равенство пред закона. Диференциацията се основава на определен критерий и на него отговарят всички от една група субекти. Тази диференциация в по-голяма степен отчита и въвежда в закона точното и справедливо приложение на равенството" (Решение № 6 от 2010 г. по к. д. № 16 от 2009 г.). Прието е и че "Няма как обаче нормативната уредба по подпомагането на семействата чрез предоставяне на семейни помощи да не се диференцира поради факта, че се наблюдават съществени различия с оглед нуждата от тях. Само така ще се гарантира и равенството пред закона при получаване на семейни помощи за деца, за която настоява чл. 6 от Конституцията. " (Решение № 3 от 27.06.2013 г. на КС по к. д. № 7/2013 г.). Т. е. в конкретиката на казуса се поста въпросът дали органът на местно самоуправление не е нарушил принципа за равенството пред закона, респ. недопускане на дискриминация, като е допуснал привилегия / подпомагане само по отношение на една категория родители / осиновители – семейства (отговарящи разбира се и на останалите условия, които не са спорни), в които майката/осиновителката е завършила най-малко основното си образование (виж и чл. 4, ал. 1 и чл. 10 от Наредбата, които норми не са предмет на делото). В този именно контекст касационната инстанция счита, че преследваната цел – подпомагане на семействата, при недопускане на ранни раждания и преждевременно отпадане от образователната система на жените, не може да се приеме за обществено укорима, а напротив, реализирането й е обществено оправдано. Борбата с преждевременните раждания и ранното отпадане от училище на младите жени е легитимна цел и е инвестиция в бъдещето на нацията, така и Решение № 15037 от 4.12.2020 г. на ВАС по адм. дело № 8266/2020 г., постановено по сходен казус. Отделно подпомагането на млади образовани семейства с цел предотвратяване на демографската криза и недостига на образовани кадри в работоспособна възраст на територията на Община Ветрино, също сама по себе си е легитимна цел и не може да се приеме за дискриминационна по смисъла на ЗЗДискр. Отговорното родителство, също само по себе си е легитимна цел – с оглед защитата на висшия интерес на децата, част от която преценка по дефиниция е и "способността на родителите да се грижат за децата си", в аспекта и на техния родителски капацитет (§ 1, т. 5, б. "д" и "ж" от Закона за закрила на детето). В този аспект не може да се говори за нарушаване на чл. 27 от Конвенцията за закрила на детето, както се настоява в касационния протест, при положение че мярката е предприета именно в аспекта на регламентираното с него право на всяко дете на жизнен стандарт, съответствуващ на нуждите на неговото физическо, умствено, духовно, морално и социално развитие (чл. 27, § 1), първостепенната отговорност за осигуряването на който се носи именно от родителите (чл. 27, § 2), съобразно и дефинирания в чл. 18, § 1 от Конвенцията за закрили на детето принцип, че именно двамата родители / настойници носят обща първостепенна отговорност за отглеждането и развитието на детето, като висшите интереси на детето са тяхна основна грижа, а държавата (в случая в лицето на органа на местно самоуправление) им оказва подходяща помощ при осъществяване на тази им отговорност (чл. 27, § 3 и чл. 18, § 2). Или противно на изложеното в касационния протест е на лице "обективна и разумна обосновка" за поставеното с протестираните разпоредби изискване, поради което и следва да се приеме, че е на лице изключението дефинирано вкл. и в цитираното от Прокурора при Окръжна прокуратура – Варна Решение от 29.04.2008 г. на ЕСПЧ, а именно предприето е с легитимна цел и е налице пропорционалност на използваните средства с оглед постигане на преследваната цел. В обобщение прилагането на критерий, който се явява приет в отговор на обективно съществуваща необходимост, изрично посочена и мотивирана от компетентния административен орган, не съставлява форма на нарушаване принципа на "равенството пред закона" по смисъла на чл. 6 от Конституцията на РБългария, нито на дискриминация по смисъла на ЗЗДискр, нито е в нарушение на посочените международни актове. Така въведеният стимул, изразяващ се в предоставянето на еднократна финансова помощ на младите, образовани и отговорни родители, жители на територията на Община Ветрино, е съразмерна, подходяща и необходима мярка, с оглед постигане на заложените в проекта на Наредбата цели - стимулиране на раждаемостта, при недопускане на ранно отпадане от образователната система и преждевременни раждания на деца от непълнолетни майки, и задържане на младите, образовани и работоспособни семейства на територията на Община Ветрино. По изложените съображения настоящият съдебен състав преценява оспореното първоинстанционно решение като валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора в полза на ответника по касация следва да бъдат присъдени разноски в размер на 500 лева, съобразно заявената претенция и доказателства за уговорен и реално изплатен адвокатски хонорар в този размери и осъщественото процесуално представителството. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение