Решение № 12661 от 23.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7323/2016 г.

Решение № 12661 от 23.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 7323/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Искра Александрова Производството е по реда на чл. 209 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Сдружение с нестопанска цел "Асоциация на агроекологичните земеделски производители" със седалище в гр. С., наричано за краткост по-долу "Сдружението" против решение № 4972/26.04.2016 г. на Върховния административен съд по адм. д. № 12917/2015 г., с което е отхвърлено оспорването на § 1 от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн. ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г., в сила от 01.03.2016 г., както и на чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн. ДВ, бр. 29 от 17.04.2009 г., изм., ДВ бр. 81 от 20.10.2015 г., в сила от 20.10.2015 г. и сдружението е осъдено да заплати на Министерството на земеделието и храните направените по делото разноски в размер на 300 /триста/ лева. В касационната жалба се твърди неправилност на решението и се иска неговата отмяна и отмяна на атакуваните разпоредби. От обстоятелствената й част следва, че поддържаните касационни основания са всичките по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се присъждане на направените по делото по делото разноски. Ответникът - Министерството на земеделието и храните оспорва касационната жалба по съображения в писмен отговор, които са поддържани в съдебно заседание, както и в представените по делото писмени бележки. Иска потвърждаване на обжалваното решение. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор преценява касационната жалба като неоснователна, а обжалваното решение като правилно. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба като допустима, тъй като е подадена от надлежна страна в рамките на законоустановения срок за касационно обжалване. По основателността й приема следното: Първоинстанционният съдебен състав е приел, че е сезиран с оспорване на § 1 от НИД на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г., в сила от 01.03.2016 г. и на разпоредбите на чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 г. (обн. ДВ, бр. 29 от 17.04.2009 г., изм., ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г., в сила от 20.10.2015 г.). За да определи предмета на оспорване, съдът е преценил, дали към датата на подаване на жалбата оспорените параграфи от НИД на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. са влезли в сила или не. Според съда до влизане в сила на разпоредбата, с която се изменя или допълва вече съществуваща норма, тази разпоредба има самостоятелност, след влизането й в сила, тя се инкорпорира в съдържанието на действащата разпоредба. Съдът е приел, че жалбоподателят има интерес от оспорването, тъй като предметът му на дейност е свързан със защита на правата и интересите на агроекологичните земеделски производители, и цели да защитава интересите на членовете си пред държавни и общински органи. Съдът е приел, че Наредбите, съдържащи оспорените разпоредби са издадени от компетентен орган при наличие на законова делегация за това, предвидена в § 35 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП, както и в установената форма. Съдът е отхвърлил жалбата срещу оспорените разпоредби формирайки следните изводи: преценил е като неоснователно възражението на жалбоподателя, че измененията на разпоредбите не са мотивирани; приел е, че не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила при приемане на подзаконовия нормативен акт; приел е, че оспорените разпоредби са в съответствие с целта на Закона за подпомагане на земеделските производител (ЗПЗП) и на европейските регламенти за прилагането на които са издадени; преценил е като допустимо, както от съюзното, така и от националното право изменението в годишния размер на плащанията за агроекология и в условията за подпомагане; приел е, че измененията в годишния размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите, както и на условията за подпомагане по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", не противоречат на законовата рамка, дадена с Европейските регламенти, и на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., както и че те не противоречат на целта на закона, която за направлението "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите" е запазване на почвените и водните ресурси, посочвайки, че с въведените изменения, в по-голяма степен се постига преследваната от закона цел и при всички случаи не се преследва, различна от законовата цел. Предвид съображението му, че измененията са съобразени с целта на закона, съдът е отхвърлил възраженията на жалбоподателя за нарушаване на принципите за съразмерност, последователност и предвидимост. Съдът е посочил, че оправданите правни очаквания на бенефициентите не са нарушени, тъй като те не можели да се разглеждат извън контекста на целта на подпомагането и да се свързват само с очакваните помощи за подпомагане и по-малко усилия за получаването им. Съдът е отхвърлил възражението, че е невъзможна агротехническата операция по поддържане на растителна покривка през зимата на цялата земеделска площ с мотива, че след като бенефициентите ползват помощи за сеитбообръщение за цялата площ, не е невъзможно да поддържат растителна покривка през зимата на цялата площ, както и с изложеното становище от ответника, че наличието на зимна покривка касае само площите, които ще се засяват с пролетници. Съдът е посочил също така, че правата на земеделските стопани по мярка 214 "Агроекологични плащания" не са нарушени и от гледна точка на нормите от НИД, които гарантиран принципа на доброволно участие, без липса на санкции при отказ от подпомагане при новите условия. Настоящият петчленен съдебен състав преценява обжалваното решение като неправилно по следните съображения: На първо място, касационният състав преценява, че първоинстанционният съд неправилно е индивидуализирал предмета на спора. По въпроса, дали разпоредби от Наредба за изменение и допълнение на разпоредби от съществуваща вече наредба могат да бъдат предмет на съдебно оспорване, първоинстанционният съдебен състав е застъпил становище аналогично на изразеното от Конституционния съд на Р. Б. в определение от 10 юли 2008 г. и решение № 6 от 11 ноември 2008 г. по к. д. № 5/08 г. ноември. Първоинстанционният съдебен състав не е съобразил обаче, че в конкретния случай разпоредбата на § 1 от НИД на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г., макар и да не е в сила към датата на подаване на жалбата - 02.11.2015 г., тя е в сила към датата на съдебното решение, с което този състав се е произнесъл. Ако първоинстанционният съдебен състав докрай е бил последователен в застъпеното от него становище, то е следвало да прецени, че към датата на произнасянето му, разпоредбата на § 1 от НИД на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. е станала част от съдържанието на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Наредба № 11/2009 г. С оглед това обстоятелство може да се поддържа, че с решението в частта, в която е отхвърлено оспорването на разпоредбата на § 1 от НИД на Наредба № 11 от 2009 г., съдът се е произнесъл по несъществуваща към датата на произнасянето му разпоредба. Следва да се посочи обаче, че в практиката на Конституционния съд е застъпено и другото становище, а именно, че може да бъде обявен за противоконституционен и закон за изменение и допълнение на действащ закон (аргумент от решение № 22 от 31 октомври 1995 г. по к. д. № 25/95, както и становищата на съдиите В. Г. и В. С. по част от мотивите на определението по к. д. № 5/2008 г.) Според настоящия петчленен съдебен състав на ВАС в случаи като настоящия, от значение е смисълът (съдържанието) на оспорването. Очевидно от жалбата, с която е сезиран първоинстанционния съдебен състав е, че жалбоподателят е недоволен от съдържанието на нормите на чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 г., така както те са изменени с НИД на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. Следователно предмет на оспорване са именно разпоредбите с посоченото съдържание, поради което предметът на оспорване следва да се индивидуализира по следния начин - чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 г., в редакцията им според НИД на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. Този начин на определяне на предмета на оспорване не води до недопустимост на обжалваното решение в частта му, в която е отхвърлено оспорването на разпоредбата на § 1 от НИД на Наредба № 11 от 2009 г., тъй като съдът е преценявал и се е произнесъл именно по спорната редакция на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Наредба № 11/2009 г. По въпроса за правния интерес на Сдружението от оспорването: Първоинстанционният съдебен състав не е изследвал в достатъчна степен наличието на правен интерес от оспорването за Сдружението. Съдът се е позовал на ТР № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т. д. № 4/09 г., обосновавайки наличието на правен интерес за Сдружението от предмета му на дейност и целите, така както са посочени в съдебното решение за регистрацията му. Видно обаче от мотивите на тълкувателното решение е, че в тях се казва " Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. " В конкретния случай, за да е налице правен интерес за Сдружението, което е за осъществяване на дейност в частна полза от оспорването на въпросните разпоредби, то следва да докаже, че в него членуват земеделски производители, поели многогодишни ангажименти по направление "Въвеждане на сеитбообръщение за опазване на почвите и водите" по мярка 214 "Агроекологични плащания". Доказателства за тези обстоятелства по делото липсват, което води до недоказаност на наличието на правен интерес за Сдружението от оспорването и до необоснованост на извода, формиран от първоинстанционния съдебен състав за допустимост на оспорването. Съдът е следвало да даде указания на жалбоподателя в тази насока и като не го е сторил е допуснал нарушение което е съществено. По съществото на обжалването: Първоинстанционният съд е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, изразяващи се в непопълването на делото с всички документи, които са част от административната преписка. В резултат на допуснатото нарушения, съдът е формирал изводи, които се преценяват от настоящия съдебен състав на касационната инстанция като необосновани. От друга страна, съдът е формирал и неправилни изводи. Неправилен е изводът му, че докладът на заместник-министъра на земеделието може да се възприеме като мотиви към проекта за изменение и допълнение на Наредба № 11/2009 г. (процесната). Съдържанието на мотивите, съответно докладът към един проект за нормативен акт е посочено в чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове и включва - причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива, както и анализ за съответствието с правото на Европейския съюз. Като причина за основните изменения и допълнения на Наредбата в доклада се сочи нотифицирани пред Европейската комисия (ЕК) промени, касаещи прилагането на направление "Въвеждане на сеитбобръщение за опазване на почвите и водите". Така посочената причина, поставя два въпроса, на които в доклада няма отговор - кои са основните изменения и допълнения в наредбата и кои са неосновните, и оспорените разпоредби от основните изменения и допълнения ли са, и ако не са, каква е причината за промяната им. От друга страна, нотифицирането на промените в направлението пред ЕК, както се твърди в доклада, не освобождава органа, да посочи в същия този доклад конкретните, същностните причини, налагащи промяна във взимането на почвените проби и промяна в размера на растителната покривка през зимата. Липсва посочване и на целите, които се преследват с измененията в условията за подпомагане, както и очакваните резултати от прилагането им. Неправилно е съдът да формира извод, че оспорените разпоредби не са в противоречие с целта на закона, без в доклада към НИД да се сочат конкретните цели, които искат да се постигнат с въпросните изменения. Задачата на съда е да прецени, доколко целите (в случай, че такива са посочени) са законосъобразни и доколко биха били постигнати с оспорените изменения. Същите съображения са валидни и за намаления и диференциран размер на годишното плащане. Намаляването на годишния размер на компенсаторното плащане по направление "Въвеждане на сеитбообръщение за опазване на почвите и водите"и диференциране на размера му е обосновано в доклада с избягване на двойно финансиране от европейските фондове в областта на директните плащания и развитието на селските райони. В доклада не се сочи разпоредбата от националното законодателство или от законодателството на Европейския съюз, която да забранява такова двойно финансиране. Първоинстанционният съдебен състав също не сочи в решението си правното основание за посочената забрана. От друга страна, чл. 27, § 5 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 г. на Комисията допуска в определени хипотези съчетаване на мерки и ангажименти, в това число и на агроекологично подпомагане със схеми за директно подпомагане. Също така в съображение 17 от Регламент (ЕО) № 74/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г., с която се изменя регламент (ЕО) № 1698/05 г. се предвижда възможност за държавите-членки за прекратяване на задълженията в областта на агроекологията в случаи на предоставена равностойно подкрепа в рамките на първия стълб, при условие обаче, че се зачитат икономическите интереси и законните очаквания на бенефициера и се запазва общата полза за околната среда. Поставената с това съображение цел е постигната с изменена разпоредба на чл. 39 от Регламент № 1698/05 г. в чиито § 3 се добавя нова алинея, предвиждаща: "Държавите-членки могат да прекратят тези задължения, без да това да води до задължение за съответния бенефициер да възстанови вече получено подпомагане, при условие че: а) подпомагането съгласно Регламент (ЕО) № 73/2009 е нововъведение, в рамките на което се прилагат правила, чието общо агроекологично въздействие е равностойно на това на агроекологичната мярка, която се преустановява; б) във финансово отношение това подпомагане не е по-малко благоприятно за съответния бенефициер; " Предвид цитираната уредба от законодателството на ЕС, ответният орган е следвало да обоснове, защо за постигането на посочената в доклада цел, не е избрал този нормативноустановен подход, а така също и посочи правното основание за избрания от него подход чрез диференцирано намаляване на размера на годишните плащания за въпросното направление. От друга страна, характерно за агроекологичното подпомагане е, че то има за цел да насърчи земеделските производители да прилагат земеделски практики, съвместими с нарастващите нужди от опазване на околната среда, като ги компенсира за понесената загуба или допълнителните разходи във връзка с това (чл. 4, § 1, буква "б" вр. с чл. 39, § 4 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитие на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони). В доклада липсва обосновка, доколко целта на агроекологичното подпомагане може да се постигне с въпросните изменения, които от една страна натоварват земеделските производители с допълнителни изисквания, които вероятно са свързани с допълнително разходи за самите земеделци, а от друга страна им намалява размера на годишните плащания, които имат за цел да компенсират допълнителните разходите, направени във връзка с поетия ангажимент, респективно пропуснатите приходи. От това ново положение следва логичният въпрос - възможно ли е да се постигне целта на агроекологичното подпомагане, чиито отговор трябва да следва от съдържанието на доклада, но който в конкретния случай не се намира в него. В доклада липсва и анализ за съответствието на оспорените изменения с правото на Европейския съюз. Поддържаното в доклада твърдение, че предложеният проект не съдържа разпоредби, транспониращи актове на ЕС, не освобождава органа от анализа за съответствието на измененията с приложимите разпоредби от правото на ЕС. О. този анализ органът не е освободен и въпреки извършената нотификация пред ЕК на изменената ПРСР, още повече, че в конкретния случай по делото липсват доказателства за такава. Министерството на земеделието и храните е твърдяло пред първоинстанционния съдебен състав, твърди и пред касационната инстанция, че извършената промяна в програмата най-напред е разгледана от Комитет по наблюдение и после е изпратена за нотифицикация в Европейската комисия. Данни за провеждането на така описаната процедура във връзка с изменението на Програмата, както и за решението на ЕК във връзка с нотификацията на въпросното изменение, не са представени по делото, а и съдът не е дал указания за събирането им. Както се посоче и по-горе първоинстанционният съдебен състав е формирал извод за наличие на нормативноустановена възможност за изменение в годишния размер на плащанията и условията за подпомагане за агроекология. Този свой извод, съдът е обосновал с разпоредби от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г., както и с чл. 13а от Наредба № 11/2009 г., за който съдът е приел, че съответства на регламента. В посочения регламент са налице разпоредби допускащи изменения в Програмата за развитие на селските райони. Това следва и от чл. 6 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията. Видно обаче от същата разпоредба е, че измененията са три категории, посочени в букви от "а" до "в". Всяка категория изменение е възможна при определени предпоставки и следва определена процедура. В конкретния случай поради липсата на съответните документи по делото, не е ясно, изменението на Програмата, за което се твърди, че е нотифицирано пред Комисията и е в основата на измененията в Наредбата, коя от трите категории изменения касае. Общо и за трите категории изменения обаче е изискването за обосновка на предложението за изменение - § 3 на чл. 6 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията, чрез посочване на причините за изменението и очакваните последици от него, както и връзката му с националния стратегически план. След като в доклада на зам. министъра на земеделието и храните е налице позоваване на изменението на ПРСР, то обосновката на това изменение би могло да се възприеме и като обосноваващо изменението на Наредбата. Съдът е следвало да събере по делото тази обосновка на изменението на първоначално одобрената програма за развитие на селските райони, за да прецени, доколко тя би обосновава и измененията, направени с проекта за изменение и допълнение на наредбата, с която се въвеждат оспорените редакции на процесните разпоредби, както и да прецени изпълнени ли са по отношение на тази обосновка изискванията за съдържание, така както е посочено в чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и за публикуване съгласно чл. 26, ал. 2 от същия закон. Следователно, след като изменението на атакуваните разпоредби е във връзка с нотифицирани пред Е. К. изменения на Програмата, всички документи, съставени и издадени във връзка с промените, касаещи прилагането на направление "Въвеждане на сеитбообръщение за опазване на почвите и водите" от мярка 214 "Агроекологични плащания", разгледани от Комитета по наблюдение и нотифицирани пред Комисията следва да са част от административната преписка и следва да се представят пред съда, в това число - изпратените от министерството на земеделието и храните предложения за промени, одобрените от Комитета по наблюдение и нотифицираните пред Комисията, а така също и решението на ЕК по тази нотификация. Съдът е следвало да изиска посочените документи. Налице е връзка между Програмата, респективно измененията й, и Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., респективно нейните изменения. Тази връзка е видна още от заглавието на Наредбата, която е по прилагане на мярка от Програмата. Съгласно чл. 15, § 1 от Регламент (ЕО)№ 1698/2005 на Съвета Програмите за развитие на селските райони осъществяват стратегията за развитие на селските райони чрез пакет от мерки, групирани в съответствие с осите, определени в самия регламент, за които се търси помощ от ЕЗФРСР. В чл. 16 от същия регламент е посочено, какво следва да включва съдържанието на програмите, като структурата и елементите от съдържанието им са конкретизирани в приложение II към Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията към което препраща чл. 5, § 1 от същия регламент. Програмите за развитие на селските райони се одобряват от Комисията съгласно чл. 18 от Регламент № 1698/2005 на Съвета. Предвид съдържанието на Програмата за развитие на селските райони и процедурата по съставянето и одобрението й, респективно нейното изменение, тя не може да се определи като нормативен акт, създаващ непосредствени права и задължения за частноправните субекти, а по скоро като ангажимент на държавата относно мерките и техните условия, за които съответната държава-членка ще иска да й бъдат възстановени направените разходи, чрез средства от ЕЗФРСР. От друга страна обаче, националните нормативните актове, предвиждащи конкретни права и задължения за земеделските стопани, издавани по приложението на отделни разпоредби от съюзните регламентите, респективно по приложението на мерките, визирани в одобрената Програма трябва да са им съответни. Такъв национален нормативен акт е и Наредба № 11 от 2009 г. Следователно, съдържанието на наредбата относно мерките, подмерките и направленията, и условията за подпомагането им не следва да се различава от съдържанието на Програмата. От гореизложеното следва, че съдът е бил длъжен да провери твърдяното в доклада на зам. министъра, а именно, че оспорените разпоредби са изменени именно във връзка и след изменение в Програмата, което е одобрено от Комисията. По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява обжалваното решение като неправилно, поради което следва да го отмени. Поради допуснати от първоинстанционния съдебен състав съществени нарушения на съдопроизводствените правила, довели до непопълване на делото с цялата административна преписка, делото следва да се върне за ново разглеждане на друг тричленен съдебен състав, при което се отстранят пропуските, посочени по-горе, а също така се изискат по делото и Правилата за изготвяне и съгласуване на проекти на актове в системата на Министреството на земеделието и храните с оглед необходимостта от преценка за съобразяването им при провеждането на процедурата по приемането на процесната НИД. Също така, видно от НИД (лист 46 - 49 от делото пред първоинстанционния съдебен състав) е, че текстът й е удостоверен с подписа на друго лице, различно от министъра на земеделието и храните. От представената заповед № РД 09-703/13.10.2015 г. (лист 162 от делото пред първоинстанционния съд) става ясно, че това лице е заместник-министърът на земеделието и храните - доц. Г. К., комуто е възложено заместването на министъра при отсъствието му. Това, което е останало недоказано по делото е, че министърът е отсъствал на 14 и 15.10.2015 г. Съдът е следвало да укаже на ответника неоходимостта от представяне на доказателства за това твърдяно обстоятелство. Съдът е формирал и извод по съществото на измененията в условията за изпълнение на направлението, за който не разполага с необходимите познания. Съдът е преценил като неоснователно твърдението в жалбата, че с въвеждането на изискванията за поддържане на растителна покривка през зимата на цялата земеделска площ в сеитбообращение се въвеждат невъзможни агротехнически операции. За да формира извода си, съдът се е позовал на справката, отразяваща становището по проекта на НИД и по-конкретно на съображението, че изискването за зимна покривка касаело площите, които ще се засяват с пролетници. Още в жалбата е възразено, че това изискване ще направи невъзможно засяването на пролетни култури, а дори при наличието на най-добри климатични условия, такова засяване да стане възможно, то останалите в почвата растителни остатъци ще са катализатор за развитието на плевели и болести по пролетниците. Съдът не е обсъдил този довод. Заедно с жалбата е представено становище от група селскостопански специалисти, на което жалбоподателят очевидно основава доводите си. В този частен документ се сочи, че поддържането на зимна покривка от междинни култури на цялата земеделска площ е неблагоприятно за пролетниците, тъй като ще доведе до извличане на много влага от почвата, което ще повлияе на добивите от следващата култура. Съдът в изпълнение на задължението си по чл. 171, ал. 4 АПК не е дал указание на жалбоподателя относно необходимостта от ангажиране на доказателства по тези доводи. Относимо и допустимо доказателство по този въпрос би било заключение на вещо лице агроном. Вещото лице би могло да даде полезни отговори и на въпросите, касаещи промените в пробовзимането, както и относно реалните възможности за изпълнение на новите изисквания от земеделските производители, одобрени по въпросното направление през 2012 и 2013 години, а така също и на въпроса, кога, в кой момент може да се установи обективният краен ефект от прилагането на мярката. Отговорите на всички тези въпроси са от значение за преценката, доколко с оспорените изменения, може да се постигне нормативноустановената цел на агроекологичните ангажименти и в частност целта, преследвана с изпълнението на въпросното направление. По тези съображения и на осн. чл. 222, ал. 2, т. 1 и 2 АПК, Върховният административен съд в настоящия петчленен съдебен състав