Решение № 12918 от 2.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15856/2009 г.

Решение № 12918 от 2.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15856/2009 г., V о., докладчик председателят Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 126 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДС). Образувано е по жалба на Хрисияна Стефанова Шишкова от гр. София, против Заповед на министъра на земеделието и храните (МЗ) № РД-15-996/13.11.2009 г.

Жалбата е подадена в срок и е процесуално допустима.

С обжалваната МЗ, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 108 от ЗДС, Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 265/10.11.2009 г. (обн. ДВ бр. 90/13.11.2009 г.), утвърдено Длъжностно разписание (ДР) на Министерство на земеделието и храните (МЗХ) в сила от 13.11.2009 г. и съкращаване на длъжността, е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката Шишкова, на длъжност "държавен експерт" в Отдел "Програмиране, координиране, наблюдение и оценка" в Дирекция "Развитие на селските райони" (Д "РСР") на МЗХ. Разпоредено е на същата да се изплатят дължимите обезщетения по чл. 61 и чл. 106, ал. 4 от ЗДС. МЗ е връчена на служителя на 16.11.2009 г.

Недоволна от МЗ, Шишкова я обжалва. Счита същата за незаконосъобразна, тъй като липсва съкращаване на изпълняваната от нея длъжност. Твърди, че тя съществува като нормативно определена позиция и система от функции, задачи и задължения и в ДР в сила от 13.11.2009 г. Освен това, преструктурирането на Д "РСР" от 4 в 3 отдела е незаконосъобразно. Структурата на Д "РСР" е уредена първоначално в Програмата за развитие на селските райони (ПРСР, Програма/та), която от своя страна е одобрена с Решение на Министерския съвет (РМС) № 8/1.03.2007 г. и Решение на Европейската комисия (ЕК) № 755/19.02.2008 г. След неколкократните изменения в Програмата, с Решение от м. ХII. 2008 г. ЕК е одобрила изменение, позволяващо със средства от същата да се наемат още 20 експерта. С ПМС № 230/25.09.2009 г. МС е одобрил назначаването на допълнителен персонал. Организирането на Д "РСР" в 3 отдела не съответства на документи от по-висок ранг - цитираните РМС и решение на ЕК и качеството на дирекцията на Управляващ орган на Програмата. По отношение структурата на Д "РСР" министърът не разполага с оперативна самостоятелност, тъй като тази дирекция е свързана, пряко подчинена и контролирана от ЕК. Всъщност, измененията в структурата на тази дирекция, направени с Устройствения правилник (УП) на МЗХ умишлено не са отразени в официалната Интернет страница на министерството. Иска се отмяна на заповедта и присъждане на направените разноски по делото.

Ответната страна - министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител, счита жалбата за неоснователна.

Върховният административен съд, състав на Пето отделение (ВАС), за да се произнесе по жалбата на Шишкова, прие за установено от фактическа страна следното:

Жалбоподателката е изпълнявала длъжността "държавен експерт" в Отдел "Програмиране, координиране, наблюдение и оценка", Д "РСР" на МЗХ. Като служител, видно от Формуляра за оценка индивидуалното изпълнение на длъжността, е оценена с оценка 2 - "Изпълнението е над изискванията".

Съгласно ДР на МЗХ, в сила от 26.10.2009 г. общата численост на работещите в Д "РСР" е била 50 човека, разделени в 4 отдела: Отдел "Програмиране, координиране, наблюдение и оценка", Отдел " Селски райони и местни инициативи", Отдел "Агроекология и необлагодетелствани райони" и Отдел "Конкурентноспособност на земеделието и селското стопанство". В дирекцията е имало на работа 17 служители на длъжност "държавен експерт".

С ПМС № 265/10.11.2009 г. е приет нов УП на МЗХ, който е в сила от 13.11.2009 г. Видно от същия, Д "РСР" е запазила бройката от 50 служители, но е преструктурирана и в състава `и има 3 отдела: Отдел "Конкурентноспособност, селски райони и компенсаторни плащания" (О "КСРКП"), Отдел "Прилагане, координация и наблюдение" (О "ПКН") и Отдел "Контрол и предприсъединителни фондове" (О "КПФ"). От всички служители 11 са "държавни експерти".

По делото са представени длъжностни характеристики за длъжностите "държавен експерт" както следва:

а/ в Отдел "Програмиране, координиране, наблюдение и оценка", изпълнявана от Шишкова съгласно ДР в сила от 26.10.2009 г., връчена `и на 4.06.2008 г. и

б/ в Отдел "Прилагане, координация и наблюдение", съгласно ДР в сила от 13.11.2009 г., изготвени на същата дата - 4 броя.

С МЗ № РД-09-891/13.11.2009 г. министърът е утвърдил структурата на административните звена в МЗХ, считано от 13.11.2009 г. Видно от т. III. 7., Д "РСР" е структурирана с посочените 3 отдела: "КСРКП", "ПКН" и "КПФ".

Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) е одобрена с Решение на Министерския съвет (РМС) № 8/1.03.2007 г. Същата е предложена за одобряване на ЕК и след дискусиите по въпроса, с Решение № 755/19.02.2008 г. ЕК е одобрила нейния окончателен вариант за периода 1.12.2007 г. - 31.12.2013 г. Съгласно т. 11.1 от одобрената от ЕК ПРСР, Министерството на земеделието и продоволствието (МЗП) е отговорна институция за подготовка на програмните документи. Съгласно т. 11.2 от програмата, Д "РСР" при МЗП изпълнява ролята на Управляващ орган, определен от Република България и е отговорен за ефикасното, ефективно и коректно управление и прилагане на ПРСР. Съгласно същата точка от ПРСР, Д "РСР" се състои от 4 отдела - "Конкурентноспособност на земеделието и горското стопанство", "Агроекология и необлагодетелствани райони", "Селски райони и местни инициативи" и "Програмиране, координиране, наблюдение и оценка", във всеки от които има съответно 12, 11, 12 и 13 експерта. Посочено е също, че всеки от отделите изпълнява аналитичните задачи на управителния орган, на ниво ос/мерки, както следва по реда на посочване на отделите: ос I, ос II, ос III и IV. Отделът "Програмиране, координиране, наблюдение и оценка" отговаря за организацията по наблюдението и оценката, за дейностите по техническата помощ, за информационната система на ЕС (SFC) 2007 и информационното обслужване, за изготвяне на отчети и за финансовите въпроси.

Видно от т. 4 на приложеното по делото "Извлечение от Протокол № 11 от заседанието на МС от 6.03.2008 г., Д "РСР" на МЗП е определена за Управляващ орган на програмата по смисъла на чл. 74, § 2, б. "а" от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20.09.2005 г. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 1 от ПМС № 230/25.09.2009 г. министърът на земеделието и храните е оправомощен да сключи извън утвърдената численост на персонала в МЗХ, срочни трудови договори с до 20 български и чуждестранни граждани.

Видно от Писмо № 03-23-48/20.11.2009 г. на секретаря на Съвета за управление на средствата от ЕС, е обърнато внимание на министъра на земеделието и храните, че при предприеманите от него мащабни кадрови промени, засягащи и Управителния орган на ПРСР - Д "РСР", следва да се държи сметка за запазване и надграждане на административния капацитет на звената, отговорни за управлението на ПРСР.

С Писмо № 99-62/22.04.2010 г. на министъра до генералния директор на Генерална дирекция "Земеделие и развитие на селските райони" в ЕС (т. 3), последният е уведомен, че в Д "РСР" е извършена структурна промяна, насочена към оптимизиране на структурата и канализиране на експертните умения в адекватна посока. Дирекцията е структурирана в 5 отдела по отделните оси на ПРСР и един хоризонтален отдел. В еденичните случаи на отстраняване на експерти, вкл. и ръководители, това е направено след получени доклади от ДАНС или Дирекция "Вътрешен одит" на МЗХ за регистрирани нарушения и корупционни практики.

При така установеното от фактическа страна, настоящият състав счита жалбата за неоснователна.

Сравнявайки броя служители на длъжност "държавен експерт" в ДР в сила от 26.10.2009 г. и това в сила от 13.11.2009 г. е видно, че е налице съкращаване на длъжността на жалбоподателката. Въпреки запазването на общия брой служители в Д "РСР" на МЗХ (по 50 и в двете ДР), броят на "държавните експерти" е намалял: от 17 те са станали 11. Оптималната организация на служителите в едно административно звено е правомощие и задължение на органа по назначаването. Само министърът има правата да оптимизира разпределението на служителите с оглед приоритета на изпълняваните от звеното задачи и обема на тези задачи. Дори и да са запазени функциите, изпълнявани от Шишкова както твърди тя, намаляването на служителите които ги изпълняват, по несъмнен начин сочи, че техния обем е намалял значително. Това именно е основание да се твърди, че е налице съкращаване на длъжността, изпълнявана от нея. Съгласно ЗДС, за органа по назначаването не съществува задължение да извърши подбор между тези, изпълняващи една и съща длъжност, която се съкращава, за да останат на работа служителите с най-висока квалификация и постижения. Фактически извършвания такъв е въпрос, който органът решава при условията на оперативна самостоятелност, която от своя страна не подлежи на съдебен контрол. По изложените съображения настоящият състав счита, че е налице действително съкращаване на длъжността на жалбоподателката, поради което обжалваната МЗ се явява законосъобразна.

Доводът за липса на компетентност на министъра на земеделието и храните, при наличието на РМС № 8/1.03.2007 г. и Решение № 755/19.02.2008 г. на ЕК, да преструктурира организационно състава на Д "РСР", надхвърля предмета на жалбата по настоящото дело и не може да бъде разгледан в това производство. Въпреки наличието на посочените по-горе актове на органи, стоящи по-високо в административната йерархия - Министерски съвет на РБ и

Европейска комисия, установили в тях структурата на дирекцията като брой и наименование на нейните отдели и брой служители във всеки един от тях, преструктурирането на Д "РСР" е станало не с обжалваната МЗ, а с Длъжностното разписание в сила от 13.11.2009 г., издадено на основание ПМС № 265/2009 г. и МЗ № РД-09-891/13.11.2009 г. Последната е влязла в сила и съставлява стабилен административен акт до произнасянето на съда в обратна насока. Всъщност искането да се приеме, че структурирането на административните звена в МЗХ, извършено с МЗ № РД-09-891/2009 г., е извършено при липса на компетентност на министъра за това по съществото си означава искане за извършване на косвен контрол за законосъобразността `и, което е недопустимо. Неоснователен е и доводът, че по отношение структурата на Д "РСР" министърът не разполага с оперативна самостоятелност, тъй като тази дирекция е свързана, пряко подчинена и контролирана от ЕК. От представеното по делото ДР е видно, че Д "РСР" е и винаги е била в структурата на МЗХ. Министърът от своя страна, съгласно чл. 4, ал. 1 и 3 от УП на МЗХ, "е централен едноличен орган на изпълнителната власт, който ръководи, координира и контролира прилагането на държавната политика в областта на земеделието, селските райони, горите, рибното стопанство и аквакултурите и ръководи и представлява Министерството на земеделието и храните". Нещо повече - съгласно чл. 6, т. 7 от същия УП, той е ръководител на управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г.

По изложените съображения жалбата на Шишкова се явява неоснователна. Като такава тя следва да се отхвърли, поради което и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, състав на Пето отделение