Решение № 13059 от 29.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5144/2017 г.

Решение № 13059 от 29.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5144/2017 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи (МВР), И. К. и И. Х., подадена чрез пълномощника адвокат В. Ставрев. Жалбата е срещу Етичен кодекс за поведение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи /Етичен кодекс/, утвърден със заповед № 8121 з-348 от 25.07.2014 г. на министъра на вътрешните работи и обнародван в неофициалния раздел на ДВ бр. 67/12.08.2014 г., изм. бр. 47 от 21.06.2016 г. и бр. 5 от 17.01.2017 г. Развитите в жалбата оплаквания са за това, че кодексът представлява подзаконов нормативен акт, но същият е незаконосъобразен поради липса на компетентност на неговия издател, нарушения на материалния закон, нарушения на административнопроизводствените правила при приемането му и несъответствие с целта на закона. Иска се обявяване нищожността на процесния Етичен кодекс, при евентуалност – отмяната му като незаконосъобразен. Ответникът – Министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител юриск. Пиперкова, в съдебно заседание и с представени в него писмени бележки, изразява становище за недопустимост на жалбата, при евентуалност – за нейната неоснователност. Моли същата да бъде оставена без разглеждане, при евентуалност – да бъде отхвърлена като неоснователна. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното: Настоящото производство се е провело след като с определение № 14008 от 20.11.2017 г. по адм. дело № 9688/2017 г. на Върховния административен съд (ВАС), петчленен състав, е отменено определение № 7587 от 15.06.2017 г., постановено по настоящото адм. дело № 5144/2017 г. по описа на Върховен административен съд, четвърто отделение. С последното определение жалбата е оставена без разглеждане и е прекратена производството по делото. С определението на петчленния състав на ВАС делото е върнато за продължаване на съдопроизводствените действия от настоящия тричленен състав на ВАС. В мотивите на петчленния състав на ВАС са дадени задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Тези указания са задължителни при по-нататъшното разглеждане на делото съгласно чл. 235, ал. 2 и чл. 224 във връзка с чл. 236 от АПК. Затова настоящият съдебен състав е обвързан от дадените указания. Според тях оспорвания Етичен кодекс не съставлява подзаконов нормативен акт. Този кодекс обаче носи белезите на вътрешноведомствен акт. Петчленният състав на ВАС е дал указания да се изследва правният интерес за оспорващите с оглед преценката за допустимост по чл. 2, ал. 1, т. 3 от АПК. При наличие на правен интерес указанията са да се извърши проверка на срочността на оспорването. В зависимост от резултата от тази проверка указанията са настоящият съдебен състав да се произнесе по съществото на спора за нищожността, евентуално - унищожаемостта на обжалвания акт. В изпълнение на задължителните указания на петчленния състав на ВАС, настоящият съдебен състав приема следното: Според указанията на петчленния състав на ВАС Етичния кодекс е вътрешноведомствен акт. По аргумент от противното на чл. 2, ал. 1, т. 3 от АПК, оспорването му е допустимо когато с него се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. В случая с правилата на Етичния кодекс се засягат права, свободи или законни интереси на държавните служители в МВР. Така е, защото според чл. 150, ал. 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) държавните служители са длъжни да спазват правилата, определени в Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР. А съгласно чл. 194, ал. 2, т. 4 от същия закон неспазване на правилата на Етичния кодекс съставлява дисциплинарно нарушение. За неговото нарушение нормите на чл. 200, ал. 1, т. 12 и чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР предвиждат различни дисциплинарни наказания. Затова оспорването на Етичния кодекс е допустимо за лицата, които имат правен интерес от неговото оспорване – това са държавните служители в МВР, задължени да спазват правилата на Етичния кодекс и за които неспазването му съставлява дисциплинарно нарушение. Жалбоподателят И. К. има правен интерес от оспорване на Етичния кодекс, тъй като от представената по делото служебна бележка рег. № 513 р-36703/23.05.2017 г. е видно, че той заема длъжността началник-сектор "Противодействие на криминалната престъпност" при 05 Районно управление на Столична дирекция на вътрешните работи. Така такъв И. К. според чл. 56 от ЗМВР е орган от структура по чл. 37, ал. 1, т. 2 от ЗМВР и е държавен служител по чл. 142, ал. 1, т. 1 от ЗМВР. По отношение на жалбоподателя И. Х. е видно от служебна бележка рег. № 458 р-5407/17.05.2017 г., че към настоящия момент той е държавен служител по чл. 142, ал. 1, т. 2 от ЗМВР в Академия на Министерство на вътрешните работи. Академия на МВР съгласно чл. 37, ал. 1, т. 8 от ЗМВР е част от структурата на МВР. Във връзка с това е неоснователно възражението на ответника за недопустимост на жалбата на И. Х., тъй като оспорваният Етичния кодекс не се отнасял за държавни служители по чл. 142, ал. 1, т. 2 от ЗМВР. В действителност от съдържанието на нормите от Етичния кодекс е видно, че никъде не е направено твърдяното от ответника разграничение. Нормите от Етичния кодекс са насочени към всички държавни служители, поради което те засягат и жалбоподателя И. Х. По отношение правния интерес на Синдикалната федерация на служителите в МВР. Според тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 година по т. д. № 4/2009 г. съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Това тълкувателно решение касае подзаконовите нормативни актове, но същото се прилага при преценка за правния интерес и при обжалване на административни актове. В случая от представеното към жалбата удостоверение от 01.03.2017 г. на Софийски градски съд за регистрацията на Синдикалната федерация на служителите в МВР е видно, че федерацията има за цел отстояването и защитата на основните права на своите членове, представителство и защита на своите членове пред изпълнителната и съдебната власт, завеждане и водене на колективни искове от името и за сметка на членовете на федерацията. Съобразно тези цели и тъй като оспорваният Етичен кодекс засяга членовете на Синдикалната федерация на служителите в МВР – държавни служители, следва да се приеме, че този жалбоподател също има правен интерес от оспорване на Етичния кодекс. Затова настоящият състав на ВАС приема, че жалбоподателите имат правен интерес за оспорването на процесния Етичен кодекс. От фактическа страна по делото се установява следното: С докладна записка от 20.06.2014 г. от дирекция "Човешки ресурси" до дирекция "Правно-нормативна дейност" е изпратена проект на заповед за утвърждаване на Етичния кодекс за публикуване на интернет страница на Министерство на вътрешните работи. С докладна записка от 02.07.2014 г. на директора на дирекция "Правно-нормативна дейност" до заместник-министъра на вътрешните работи е представен проект на Етичен кодекс за поведение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи. Към проекта се съдържат и мотивите за утвърждаването на новия Етичен кодекс. На 02.07.2014 г. – 03.07.2014 г. проектът на Етичен кодекс, мотивите към него и заповедта са утвърждаването му са публикувани на интернет страницата на МВР за обществено обсъждане. Отделно от това с писмо от 04.07.2014 г. покани за изразяване на становища по проекта на Етичен кодекс са изпратени и до синдикалните организации в МВР, след които и жалбоподателя Синдикалната федерация на служителите в МВР. С писмо от 15.07.2014 г. Синдикалната федерация на служителите в МВР е заявила, че няма да изпрати мотивирано становище по публикувания проект на Етичен кодекс, тъй като съгласно Закона за нормативните актове, етичните кодекси не представляват нормативни актове, което изключва нуждата от съгласувателна процедура по чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Постъпилите становища по проекта на Етичния кодекс са обобщени и с докладна записка от 24.07.14 г. на директора на дирекция "Правно-нормативна дейност" до министъра на вътрешните работи е предложено да бъде подписана заповедта за утвърждаване на Етичния кодекс. Етичен кодекс за поведение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи е утвърден със заповед № 8121 з-348 от 25.07.2014 г. на министъра на вътрешните работи. Етичният кодекс е обнародван в неофициалния раздел на ДВ бр. 67/12.08.2014 г. Впоследствие със заповеди от 08.06.2016 г. и 21.12.2016 г. са изменени съответно т. 13, б. "а" – "м" и т. 75 от Етичния кодекс. Двете изменения са обнародвани в неофициалния раздел на ДВ бр. 47 от 21.06.2016 г. и бр. 5 от 17.01.2017 г. При така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни изводи: Преди всичко следва да се посочи, че оспорваният Етичен кодекс не съставлява подзаконов нормативен акт. В тази насока са указания на петчленния състав на ВАС, дадени в определение № 14008 от 20.11.2017 г. по адм. дело № 9688/2017 г. Както вече се посочи, съгласно чл. 235, ал. 2 и чл. 224 във връзка с чл. 236 от АПК, тези указания са задължителни при по-нататъшното разглеждане на делото. Затова всички доводи на жалбоподателите, свързани с нарушения при приемане на подзаконов нормативен акт, не следва да се обсъждат. А съдът следва да се съсредоточи само с проверка за законосъобразност при утвърждаването на Етичния кодекс като вътрешноведомствен акт. При извършената проверка за законосъобразност на Етичния кодекс като вътрешноведомствен акт и в изпълнение на задължителните указания на петчленния състав на ВАС, настоящият съдебен състав констатира, че жалбата срещу Етичния кодекс е просрочена. Това е така, защото Етичният кодекс е утвърден със заповед № 8121 з-348 от 25.07.2014 г. на министъра на вътрешните работи и е обнародван в ДВ бр. 67/12.08.2014 г. Двете изменения в него са направени със заповеди от 08.06.2016 г. и 21.12.2016 г., обнародвани съответно в неофициалния раздел на ДВ бр. 47 от 21.06.2016 г. и бр. 5 от 17.01.2017 г. Жалба по настоящото производство е подадена по пощата с дата на пощенското клеймо от 12.04.2017 г. Следователно жалбата е подадена след изтичане на 14-дневния срок за обжалване по чл. 149, ал. 1 от АПК. Затова доводите на жалбоподателите, касаещи унищожаемостта на обжалвания акт, не следва да бъдат разглеждани по същество. Настоящият съдебен състав следва да се произнесе обаче по доводите за нищожност на Етичния кодекс. Така е, защото според чл. 149, ал. 5 от АПК административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето. При извършената проверка за нищожност на Етичния кодекс, съдът счита, че Етичният кодекс не е нищожен предвид следното: Процесният Етичен кодекс е издаден от компетентен административен орган – министъра на вътрешните работи, който според чл. 150, ал. 1 от ЗМВР при утвърждаване на Етичния кодекс, е бил изрично овластен по силата на закона за това. Настоящата инстанция намира, че не е нищожен и поради нарушение на материалния закон. Административният акт може да е нищожен на това основание, само ако той е изцяло лишен от основание. Когато такъв акт, с такова съдържание, не може да бъде издавен от нито един административен орган. В случаят Етичният кодекс не е лишен от основание. Така е, защото съгласно чл. 150, ал. 1 от ЗМВР, министърът на вътрешните работи утвърждава Етичен кодекс за поведение на държавните служители в МВР, който се обнародва в "Държавен вестник". Утвърденият Етичен кодекс и двете изменения в него, са изцяло в съответствие с посочената нормативна разпоредба. Доводите в жалбата за допуснати нарушения на други законови разпоредби, са свързани с твърдения за подзаконов нормативен акт на Етичния кодекс, какъвто същият не е. Затова и тези доводи се неоснователни. На следващо място Етичният кодекс не е нищожен и поради допуснати съществени нарушения в процедурата по утвърждаването му. Следва да се посочи, че съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност, само ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление. В случая е налице изрично волеизявление в заповедта за утвърждаване на Етичния кодекс, както и в двете заповеди за изменения в него. От представените доказателства е видно, че проектът на Етичния кодекс е бил качен на интернет страницата на Министерство на вътрешните работи за обществено обсъждане, изпратен е с отделно писмо до всички синдикални организации в МВР за становище. Синдикална федерация на служителите в Министерство на вътрешните работи в свое писмо рег. № 812100-7835/21.07.2014 г. изрично е взела отношение по представения проект. Предвид изрично обективираните волеизявления, Етичния кодекс не е нищожен и на това основание. Етичният кодекс не е нищожен и поради неспазване за предписаната законова форма. Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице, е необходимо тя да предписана от закона. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока. В настоящият случай е спазена изискуемата писмена форма и съдържание при утвърждаване на Етичния кодекс. Затова не е налице нищожност и поради порок във формата. На последно място Етичният кодекс не е нищожен и поради несъответствие с целта на закона. Целта на закона с нормата на чл. 150 от ЗМВР е да бъдат утвърдени етични правила за поведение, които да са задължителни за държавните служители в МВР. В случая Етичният кодекс съдържа точно такива правила за поведение. Затова и целта на закона не е нарушена до степен на нищожност. Ето защо, настоящата съдебна инстанция намира, че процесният Етичен кодекс не страда от нито една от формите за нищожност. С оглед на изложеното, настоящият състав счете за неоснователно оспорването, поради което жалбата следва да бъде отхвърлена. Предвид неоснователността на жалбата искането на оспорващите за присъждане на разноски, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Ответникът не е претендирал разноски, поради което съдът не дължи произнасяне по тях. Воден от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,