Решение № 1010 от 1.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4059/2015 г.

Решение № 1010 от 1.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 4059/2015 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Сан Марко 2007" ЕООД, гр. Криводол, ЕИК 106627256, представлявано от управителя Марио Стефанов Тончев, действащ чрез процесуалните си представители по пълномощно адвокат Пламен Петков и адвокат Боряна Тончева, срещу решение № 64 от 9.02.2015 г., постановено по административно дело № 615/2014 г. на Административен съд - Враца, с което е: 1) отхвърлена жалбата на касатора срещу заповед № 1422/1.09.2014 г. на кмета на Община Враца, в частта й по т. 2, в която се определя концесионерите на язовири да поддържат нивото на язовирите, съгласно нормативните документи на 1/3 от пълния водосборен обем, по отношение на язовир "Агов дол", находящ се в землището на с. Власатица, Община Враца; 2) осъдил "Сан Марко 2007" ЕООД, гр. Криводол, да заплати на Община Враца разноски по делото в размер на 600 лева. Поддържат се оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, относими към касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на съдебното решение и вместо него да бъде постановено друго, с което оспорената т. 2 от процесната заповед да бъде отменена като незаконосъобразна. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът по касация - кметът на Община Враца, в писмен отговор чрез процесуалния си представител адв. Людмил Янчев, изразява становище за правилност на обжалваното решение. Претендира присъждане на заплатеното адвокатско възнаграждение в размер на 600 лв. за представителството му от адвокат пред касационната инстанция. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба и предлага отмяна на съдебния акт и обявяване на нищожност на административния акт в оспорената част. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна. Предмет на контрол в производството пред Врачанския административен съд по реда на чл. 145 и сл. от АПК е оспорената от "Сан Марко 2007" ЕООД заповед № 1422/1.09.2014 г. на кмета на Община Враца, в частта й по т. 2, с която е наредено концесионерите на язовири да поддържат нивото на язовирите съгласно нормативните документи на 1/3 от пълния водосборен обем. Основният мотив на административния орган да издаде процесната заповед са прогнозните лоши метеорологични условия и очаквани интензивни валежи. С постановеното от първоинстанционния съд решение оспорването е отхвърлено като неоснователно. Прието е, че жалбоподателят, в качеството му на концесионер на язовир "Агов дол", с. Власатица, има правен интерес да обжалва заповедта, тъй като в жалбата си е изложил твърдения за затруднена стопанска дейност с оглед нареденото намаление на водните обеми в язовира. Решаващият състав е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 65, ал. 1, т. 3 от Закона за защита при бедствия (ЗЗБ). Изложени са мотиви, че заповедта на кмета на Община Враца отговаря и на изискванията на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от АПК - издаден е в писмена форма, като са посочени фактическите и правните основания за издаването й, както и разпоредителна част. Прието е, че оспореният административен акт е издаден и при спазване на административнопроизводствените правила, предвид бързите оперативни действия, които следва да се предприемат при наличие на евентуална заплаха за бедствия, като в конкретния случая е прието, че е налице предстоящо влошаване на метеорологичната обстановка. По отношение на материалната законосъобразност първоинстанционният съд е изложил мотиви, че са налице условията на чл. 137, ал. 2 от Закона за водите, според която оперативната защита от вредното въздействие се изразява в провеждане на дейности по чл. 19, ал. 1 от ЗЗБ и се осъществява от Единната спасителна система. Изложени са мотиви, че са налице данни за потенциална опасност от преливане на язовира, и целта от поддържането на 1/3 от водосбора на язовира е превенция на хора и имущество, което е несъпоставимо с използване на водоема за стопански цели. Въз основа на горното съдът е направил решаващия правен извод, че заповедта на административния орган е законосъобразна. Решението на Врачанския административен съд е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Като основание за издаване на заповедта кметът на Община Враца се е позовал на разпоредбите на чл. 44, ал. 2 и чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) във връзка с чл. 63 и чл. 65 от ЗЗБ. Според посочената ал. 2 на чл. 44 от ЗМСМА, кметът на общината издава заповеди в изпълнение на своите правомощия. Съгласно чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от ЗМСМА кметът на район или кметство организира провеждането на благоустройствени, комунални и други мероприятия, отговаря за стопанисването на определени от общинския съвет обекти на общинската собственост, организира и ръководи защитата на населението при бедствия и аварии и изпълнява функции, възложени му от кмета на общината. В случая би могло да се приеме, че е налице хипотезата на чл. 46, ал. 2 от ЗМСМА, според която правомощията на кмет на кметство в населеното място, което е административен център на общината, се изпълняват от кмета на общината, но в ЗЗБ не е предвидено заповеди по чл. 63, ал. 1 от посочения нормативен акт, да бъдат издавани от териториални органи на изпълнителната власт. Съгласно чл. 63, ал. 1 от ЗЗБ министрите и органите по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията в рамките на своята компетентност: предприемат мерки за намаляване на риска от бедствия; участват в разработването на Националния план за защита при бедствия и планират и осигуряват неговото изпълнение; поддържат в готовност сили и средства и осигуряват участието на подчинените си структури като съставна част на единната спасителна система в съответствие с Националния план за защита при бедствия; извършват контрол за изпълнението на мерките по защитата в съответствие с делегираните им от законите правомощия. От изложеното може да се направи извод, че компетентни да издават заповеди от категорията на процесната са министрите и органите по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗА), а именно органите на изпълнителната власт - председателите на държавните агенции; държавните комисии; изпълнителните директори на изпълнителните агенции; ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Териториалните органи на изпълнителната власт не са сред посочените в чл. 63, ал. 1 от ЗЗБ. Систематичното място, което заема кметът на общината в органите на изпълнителната власт, а именно чл. 19, ал. 3, т. 2 от ЗА, го изключва от административните органи, които имат материалната компетентност да издават заповеди за превантивна дейност за защита от бедствия в посочения в оспорената част на административния акт смисъл. Съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗЗБ, който е поместен в глава II "Превантивна дейност" на ЗЗБ, условията, редът и органите за извършване на дейностите по ал. 1, т. 1 и 2, а именно анализ и оценка на рисковете от бедствия и картографиране на рисковете от бедствия, се определят с наредба на Министерския съвет - Наредба за условията, реда и органите за извършване на анализ, оценка и картографиране на рисковете от бедствия. Според чл. 2, т. 3 от посочената наредба компетентен орган, който да направи анализ и оценка на рисковете от наводнение, е министърът на околната среда и водите чрез директорите на басейнови дирекции. Правомощията на кмета на общината са определени в чл. 6, ал. 2 от Наредбата за реда, начина и компетентните органи за установяване на критичните инфраструктури и обектите им и оценка на риска за тях, според която кметовете на общини събират необходимата информация и я предоставят на областните управители, като последните от своя страна събират и обобщават необходимата информация за потенциалните критични инфраструктури и обектите им на територията на областта и предоставят необходимата информация на компетентните министри или на органите по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията. Съгласно чл. 9, ал. 12 от ЗЗБ частта "Наводнение" от плановете за защита при бедствия се изготвя, като се съобразява и с плановете за управление на риска от наводнения, разработени при условията и по реда на Закона за водите, като кметът на общината разработва общински план за защита при бедствия съвместно с представители на ведомства и юридически лица, имащи отношение по защитата при бедствия на територията на общината, който план следва да се приеме от общинския съвет. Видно от представения по делото план за провеждане на неотложно и аварийно-възстановителни работи при наводнение от 16.05.2012 г., то той не е приет от Общински съвет - Враца, а и няма данни дали е обсъждан. Изложените съображения и посочените правни основания в оспорената заповед не предвиждат в компетентност на кмета на общината да издава заповед за поддържане на нивото на язовирите на 1/3 от водосборния обем, следователно, кметът на Община - Враца не е бил компетентен да издава административен акт с такова съдържание. Същият е следвало да изготви план за защита при бедствия, който да бъде одобрен от общинския съвет и да предостави на областния управител информация относно наличието на потенциални критични инфраструктури и обектите им, за да се систематизира информацията на областно ниво и да се предостави на компетентните министри или на органите по чл. 19, ал. 4 от ЗА. Издадената при липса на материална компетентност заповед № 1422 от 1.09.2014 г. на кмета на Община Враца е нищожна на основание чл. 146, т. 1 от АПК. В производството по оспорването й Врачанския административен съд е следвало да констатира тази нищожност и с решението си по делото да я обяви, съгласно чл. 172, ал. 2 от АПК. Първоинстанционният съд е изложил неправилни и необосновани доводи и по отношение на останалите основания за законосъобразност по чл. 146 от АПК. Касаторът твърди, че съдът не е отчел липсата на конкретни правни и фактически основания на оспорената заповед. Безспорно, всеки административен акт трябва да съдържа правни и фактически основания за издаването на си, като правните основания следва да сочат точно нарушената или правната норма, която трябва да се изпълни. Това законово изискване - чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, е гаранция за защита правата на гражданите, юридическите лица и държавата - чл. 117, ал. 1 от Конституцията, и за осъществяване на контрол за законност на актовете на администрацията - чл. 120, ал. 1 от Конституцията. Изключително сериозните последици, до които води липсата на правни основания или неправилното им посочване, са наложили законовото изискване и трайната безпротиворечива съдебна практика, според която този порок на акта е самостоятелно основание за неговата отмяна. Въпросът в случая е дали действително е налице липса на правно основание. Видно от оспорената заповед, органът се е позовал на чл. 44, ал. 2 и чл. 46, т. 2, т. 3, т. 9 и т. 12 от ЗМСМА във връзка са чл. 63 и чл. 65 от ЗЗБ.