Решение № 16762 от 10.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9092/2019 г.

Решение № 16762 от 10.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9092/2019 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Георги Колев Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването против решение № 8247/3.06.2019 г., постановено по адм. дело № 424/2019 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена Наредба № 52 от 26.11.2010 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Ортодонтия", издадена от министъра на здравеопазването (обн. ДВ, бр. 95 от 3.12.2010 г.) В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго решение, с което да бъде отхвърлено оспорването. Ответникът – И. Горялов, чрез адв. Йорданова оспорва касационната жалба, като неоснователна. Счита, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура, дава мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, въз основа на събраните по делото доказателства и след като обсъди доводите и възраженията на страните, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211 от АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение е приел, че оспорената Наредба № 52 от 26.11.2010 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Ортодонтия" (Наредбата) е издадена от компетентен орган, в изпълнение на законова делегация. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 от Закон за лечебните заведения (ЗЛЗ) и е в съответствие с чл. 75, ал. 3 АПК, като текстът на Наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 2 АПК. Съдържанието и предметния й обхват са в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от Закон за нормативните актове (ЗНА). Прието е, че същата е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила, а именно в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от ЗНА (в относимата редакция преди измененията на ДВ бр. 34 от 3.05.2016 г.), поради което е и незаконосъобразна. Съдът, въз основа на представените доказателства е приел, за безспорно установено, че е спазено изискването за обявяване на проекта на Наредбата на интернет страницата на министерството на здравеопазването, както и че е спазен срокът - същата е била страницата за поне 14 дни, но е била публикувана без мотиви съответно доклад съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция. Изложил е доводи, че при издаване на обжалваната Наредба не са спазени разпоредбите на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 ЗНА. Съдът е приел, че за издадената наредба липсват каквито и да е мотиви, както и данни такива да са публикувани преди тя да стане част от позитивното действащо право. Обосновал е извод, че съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА във вр. с чл. 77 АПК, компетентния орган следва да издаде нормативен акт след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е направено. С оглед изложеното тричленният състав е приел, че липсата на мотиви към публикувания проект на Наредбата, налага извод, че въобще не е проведено надлежно обществено обсъждане. От друга страна задълженията на съставителя на проекта предвидени в чл. 28, ал. 2 ЗНА да включи определено съдържание в мотивите, респективно в доклада са също императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност откритост и съгласуваност. В заключение съдът е приел, че като не е изложил мотиви в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА във вр. с чл. 77 АПК, както и на чл. 28 ЗНА и е приел процесният нормативен акт, административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е самостоятелно основание за отмяна на оспорената наредба, с оглед на което я е отменил. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съдът е установил правилно фактическата обстановка и въз основа на нея е относимите правни норми е извел правилни и законосъобразни изводи, които се споделят от настоящата инстанция. Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон с Глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на изрично посочени принципи, сред които и принципа на обоснованост. Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите следва да съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган (в относимата редакция преди измененията на ДВ бр. 34 от 3.05.2016 г.) ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. Правилни са изводите на тричленния състав на Върховния административен съд, че за издаването на процесната Наредба липсват каквито и да е било мотиви и по делото няма данни такива да са публикувани преди същата да стане част от обективното позитивно право. ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на издаваната наредба. С утвърждаването й от министъра на здравеопазването, той приема не само предложения вариант на подзаконовия нормативен акт, но и се съгласява с мотивите за него. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен, че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 ЗНА, не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Глава втора от АПК. Съответна на цитираната нормативна уредба е преценката на съда за допуснати нарушения на чл. 28 ЗНА. Проект на нормативен акт, към които не са приложени мотиви, съответно доклад към него, не се обсъжда от компетентния орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение, което в настоящия случай е допуснато при издаването на процесната Наредба. С оглед изложеното, неоснователен е касационният довод, че допуснатото нарушение не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. С оглед горното и предвид липсата на релевираните в касационната жалба отменителни основания, обжалваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и своевременно направеното искане от страна на процесуалния представител на ответника по касация, касаторът ще следва да бъде осъден да заплати направените от него разноски в касационното производство, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение за процесуално представителство. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - ІІ колегия,