Решение № 13062 от 3.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3586/2016 г.

Решение № 13062 от 3.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3586/2016 г., II о., докладчик съдията Емилия Кабурова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по протест на М. Беремска - прокурор във Върховна административна прокуратура, срещу Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет /ВАдС/, обн. ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г. /Наредбата/. Поддържа се в протеста, че оспорената Наредба като цяло следва да бъде отменена като незаконосъобразна, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Като такива са посочени нарушението на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове/ ЗНА/ и на чл. 28, ал. 2 и 3 от с. закон, свързани с изискването проектът на нормативен акт да бъде публикуван на интернет страницата на ВАдС, заедно с мотивите, съответно доклада, преди приемането му, за да се даде възможност на заинтересованите лица да предоставят в 14-дневен срок предложения и становища, както и към него да има изготвени мотиви, съответно доклад, с изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Изтъква се, че в случая тези императивни изисквания не са изпълнени, поради което ВАдС не е следвало да обсъжда и приема проекта на оспорената Наредба. С определение от 9.05.2016 г., на основание постъпила молба, съдът е допуснал встъпването на Н. Т., от [населено място], като оспорваща страна, наред с прокурора от Върховна административна прокуратура. В молбата за присъединяване на Т. е направено искане за отмяна на оспорената вече Наредба, като незаконосъобразна, поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон. Повторени са процесуалните нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА при приемане на наредбата, както и са оспорени приетите с нея увеличени минимални размери на адвокатските възнаграждения, като нереални и в разрез с принципа на свободна стопанска инициатива. С определение от 29.05.2018 г., след възобновяване на спряното производство, по жалба на П. З., от [населено място], чрез пълномощника му - адв. Бойчев и на основание чл. 189, ал. 2 АПК, съдът е допуснал встъпването му като оспорваща страна, наред с прокурора от Върховна административна прокуратура. С жалбата е направено искане за отмяна на оспорената Наредба, като незаконосъобразна, поради съществено нарушение на процедурата по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА и нарушение на материалния закон - неспазване на принципите за откритост, обоснованост и съгласуваност по чл. 36, ал. 2 Закона за адвокатурата /ЗА/. Поддържа се, че новите размери на минималните адвокатски възнаграждения правят невъзможен достъпа на гражданите до правна помощ, поради завишението им в пъти, спрямо действащите. Претендира разноски, съгласно представен списък на разноските. Ответникът: Висш адвокатски съвет /ВАдС/ оспорва протеста и жалбите на физическите лица, като неоснователни. По искане на съда е представил цялата административна преписка по издаване на оспорената Наредба. С писмо до съда от 22.03.2016 г. чрез законния му представител, заявява, че не може да представи справка-извлечение от сайта на ВАдС, тъй като през 2014 г. съвета е въвел в употреба нов сайт, като информацията от стария сайт " не е налична". Посочва се, че процедурата е спазена, чрез публикуване на Наредбата на сайта на Адвокатска колегия - Бургас. Представителят на Върховна административна прокуратура взема становище за допустимост и основателност на протеста и жалбите, поради допуснати процесуални нарушения и липса на мотиви за критерия при определяне размера на минималните адвокатски възнаграждения. По делото е приета административната преписка, както и други писмени доказателства, представени от страните. Върховният административен съд, състав на второ отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното: Протестът на прокурор от Върховна административна прокуратура /ВАП/ и жалбите на Н. Т. и П. З. срещу оспорената Наредба са процесуално допустими, с изключение на протестираните и оспорени разпоредби на чл. 7, ал. 2, т. 4 от същата и § 2 от Допълнителните й разпоредби. Спрямо тези разпоредби са налице влезли в сила съдебни решения на ВАС, с които чл. 7, ал. 2, т. 4 от наредбата, изм. с бр. 28 от 2014 г. е отменена с решение № 9273/27.07.2016 г. по адм. д. № 3002/2015 г. на ВАС /обн. ДВ, бр. 41/2017 г., в сила от 23.05.2017 г. / и § 2 от ДР на наредбата, вкл. с изм. и доп. с бр. 28 от 2014 г., е обявена за нищожна като цяло с решение № 14820/10.12.2014 г. по адм. д. № 10395/2014 г. на ВАС /обн. ДВ, бр. 10/2016 г., в сила от 5.02.2016 г. /. Поради това по отношение на тези разпоредби е налице недопустимост на оспорването, на основание чл. 159, т. 4 и т. 6, вр. с чл. 196 АПК. Това налага протеста и жалбите срещу тези две разпоредби от наредбата, да бъдат оставени без разглеждане като недопустими, а производството в тази част да бъде прекратено. Оспорената Наредба е приета с решение № 473 по Протокол № 16/14.02.2014 г. на ВАдС, на основание чл. 121, ал. 1 във вр. с чл. 36, ал. 2 ЗА, т. е на основание изрична законова делегация, в рамките на предоставената му компетентност. Тя съдържа административноправни норми, които се отнасят до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. В този смисъл Наредбата поражда пряко права и задължения за всички адвокати и техните клиенти, при настоящо и бъдещо договаряне за ползване на посочените в наредбата правни услуги. Поради това нейните разпоредби рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални ползватели на такива услуги. В този смисъл е и решение № 5/2007 г. по к. д. № 11/2006 г. на КС на РБ, с което е прието, че активна процесуална легитимация по чл. 186, ал. 1 АПК имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях, а също и когато предстои такова засягане. Въз основа на това следва да се приеме, че оспорващите физически лица - Н. Т. и П. З., разполагат с правен интерес от оспорване на процесната Наредба, с изключение на посочените по-горе две разпоредби, тъй като се явяват потенциални ползватели на правни услуги от адвокат, на които предстои оказване на адвокатска правна помощ, а за З. и настоящ ползвател на такива - страна по висящи дела пред РС - Пловдив и АССГ /видно от договори за правна защита на стр. 121/, поради което наредбата ги засяга, а оттук и активната им легитимация за оспорването й. Активната процесуална легитимация за подаване на протеста на прокурора от ВАП произтича от чл. 147, ал. 2, вр. с чл. 16, ал. 1, т. 1 и т. 3 АПК, по негова преценка при наличието на незаконосъобразен административен акт и в защита на важен обществен интерес, с оглед предмета на регулация на оспорената Наредба. По същество, в допустимата им част, протестът и двете жалби се явяват основателни. От приетата като доказателство преписка по издаване на оспорената Наредба се установява, че проектът на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1/9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения /обн. ДВ, бр. 28/28.03.2014 г. / не е публикуван на интернет страницата на Висшия адвокатски съвет, преди да бъде приета. Производството по изработване и приемане на такава Наредба е открито с Решение № 276 по протокол № 10/15.11.2013 г. на ВАдС, с което е възложено на работна група от трима членове да изготви първоначален проект за изменение и допълнение на Наредба № 1/2004 г., в срок до 20.11.2013 г. На 04.12.2013 г. във ВАдС е входиран внесен от работата група проект на наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1/2004 г., който е дебатиран на изнесено заседание на съвета в гр. Кюстендил, състояло се на 13.12.2013 г. На това заседание с решение № 310 ВАдС е отложил разглеждането на проекта за следващо заседание - на 10.01.2014 г., за което работната група да представи окончателен вариант за гласуване. На 10.01.2014 г. въпросът по т. 8 от дневния ред, касаещ приемане на наредбата, отново е отложен за следващо заседание. То се е състояло на 31.01.2014 г., като с решение по него ВАдС е възложил на работната група да подготви два варианта на проекти за изменение на наредбата, които да се разгледат в заседание на 14.02.2014 г. На 11.02.2014 г. във ВАдС са внесени два варианта на проект за наредба - първият предвиждащ изцяло отмяна на действащата Наредба № 1/2004 г., а втория предвиждащ само нейното изменение и допълнение. На провелото се заседание на ВАдС на 14.02.2014 г., с решение № 473 е приет вторият вариант на Наредба за изменение и допълнение на наредба № 1/2004 г., с всички гласувани корекции. Наредбата е изпратена за публикуване в ДВ на 21.02.2014 г. По делото не са представени доказателства, че изготвения проект на Наредба, който впоследствие е гласуван и приет /в заседанието на 14.02.2014 г. / е публикуван на интернет страницата на ВАдС, преди тази дата, както и доказателства за изготвени мотиви, съответно доклад, с изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ - ред. ДВ, бр. 46/2007 г., в сила към този момент/. Представено е извлечение от сайта на Адв. колегия-Бургас, с дата 2014-02-00, с текст на наредбата, което обаче не следва да се приема като изпълнение на изискването за публикуване по чл. 26, ал. 2 ЗНА, тъй като компетентният орган е ВАдС, на чиято интернет страница няма извършено публикуване. Публикуването на друг сайт /на АК-Бургас/ без конкретна дата, не валидира неспазването на цитираната разпоредба. По искане на съда ответникът е представил договори за софтуерна поддръжка на сайта на ВАдС от 1.10.2017 г., от 1.10.2018 г., от 4.09.2017 г., за създаване на уеб сайт от 27.06.2017 г., които са неотносими към предмета на спора. Представените договори за изработка на уеб сайт на ВАдС и за поддръжка от 17.03.2014 г. са също неотносими, тъй като визират период от време, след приемането на Наредбата и публикуването й в ДВ. За релевантния период - преди месец февруари 2014 г. ответникът не представя доказателства, че разполага със собствен уеб сайт, на който би могъл да публикува проекта за Наредба. От изложеното следва, че оплакванията в протеста и в жалбите, за съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт, са основателни. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14 дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая това законово изискване не е спазено. На заинтересованите лица не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, както и не са изготвени мотиви, съответно доклад, които да бъдат публикувани ведно с проекта на наредба. Наред с това чл. 28, ал. 1 ЗНА изисква проектът за нормативен акт, заедно с мотивите, съответно доклада към него, да се внесе за обсъждане и приемане от компетентния орган, ал. 2, т. 1-5 предвижда изисквания към съдържанието на мотивите, съответно доклада, а ал. 3 - че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съобразно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.