Решение № 13150 от 22.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8045/2012 г.

Решение № 13150 от 22.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8045/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на министъра на околната среда и водите срещу решение № 6092 от 02.05.2012 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 8832/2011 г.

С обжалваното решение съдът отменил заповед № РД-438 от 05.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, с която е определено "Импакт Корпорейшън" АД да заплати продуктова такса за опаковки за 2009 г.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че решението е постановено в нарушение на чл. 11, ал. 2, т. 2, б. "д" и § 9, ал. 1, т. 6, б. "б" и "ж" от Закона за управление на отпадъците (ЗУО отм.), както и без съдът да е съобразил изричното разграничение между целта по оползотворяване на отпадъците по § 9, ал. 1, т. 6, б. "а" и целта по рециклиране по б. "б" ЗУО (отм.). Съдът неправилно приложил закона като приел, че рециклирането и оползотворяването са равнозначни при изпълнение на целите по чл. 9, ал. 1, т. 6, б. "б" и "ж" ЗУО (отм.). Неправилно се позовал на чл. 4, ал. 1, т. 2 ЗУО (отм.) като пропуснал да направи съпоставка на чл. 11 с § 9, ал. 1, б. "а", "б" и "ж" от същия. Сочи, че националното законодателство е в съответствие с Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 05.04.2006 г. относно отпадъците, в която оползотворяването на отпадъците чрез рециклиране е поставено преди използването им като източник на енергия. Сочи също, че Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19.11.2008 г. относно отпадъците и за отмяна на определени директиви, която отменя Директива 2006/12/ЕО, изрично предвижда рециклирането на материалите да бъде предпочетено пред оползотворяването на отпадъците за получаване на енергия.

В противоречие с доказателствата по делото счита извода на съда, че "Импакт Корпорейшън" АД сключил договор по чл. 23 от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковките (НООО) с дружества, които отговарят на законовите изисквания за преработване на отпадъци. "Топливо" ЕООД, комуто "Импакт Корпорейшън" АД предоставил отпадъците от опаковки от дървесина, има разрешение за тяхното оползотворяване, не и за рециклирането им. Сочи, че използването на отпадъците като гориво или по друг начин за поучаване на енергия се обозначава с код R1, съгласно § 1, т. 17, б. "а" ЗУО (отм.) и представлява дейност единствено по тяхното оползотворяване, не и по рециклирането им. Съдът не взел предвид решение № 11-ДО-148-01 от 18.06.2009 г. на директора на Регионалната инспекция по опазване на околната среда - гр. Смолян (РИОСВ). Необоснован счита и извода на съда, че "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД притежава инсталация за преработка на пластмасови отпадъци от опаковки. Съдът не обсъдил в съвкупност доказателствата по делото, от които е видно, че те касаят процесната 2009 г., както и че "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД не притежава инсталация за рециклиране на пластмасови отпадъци. Съдът необосновано игнорирал част от доказателствата по делото - констативен протокол № 0-6-23 от 20.04.2010 г., решение № 02-ДО-170-01 от 25.01.2008 г., годишния отчет на "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД за 2009 г., като дал вяра само на писмени частни документи, които не се ползват с достоверна дата.

Касаторът твърди, че решението е постановено и в нарушение на чл. 36, т. 4 ЗУО (отм.), тъй като не е доказано по несъмнен начин изпълнението на целта по рециклиране на отпадъци на опаковки от пластмаса по смисъла на § 9, ал. 1, т. 6, б. "в" ЗУО (отм.).

Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от юрисконсулти Петьо Петков и Александър Цветков.

Ответникът по касационната жалба - "Импакт Корпорейшън" АД, счита същата за неоснователна. Твърди, че обжалваното решение е правилно и обосновано. В представена по делото писмена защита излага доводите си за незаконосъобразност на заповед № 438 от 05.05.2010 г., които поддържал в първоинстанционното производство.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Решението е постановено в нарушение на материалния закон, тъй като съдът не отчел, че понятията "оползотворяване" и "рециклиране" на отпадъци са в съотношение на род към вид - § 1, т. 17, б. "в", "г" и "д" ЗУО (отм.). По делото е установено, че цялото количество отпадъци от опаковки от дървесина е използвано за производство на брикети, което е в нарушение на § 9, т. 6, б. "б" ЗУО (отм.). Производството на брикети е вид оползотворяване на отпадъци по § 1, т. 17, б. "а" ЗУО (отм.), което е в съответствие и с дадените определения в новия Закон за управление на отпадъците, както и със залегналата в Директива 2008/98/ЕО цел за превръщане на Европа в рециклирано общество.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Обжалваното съдебно решение е второ по ред първоинстанционно решение. Постановено е след отмяна, с решение № 10008 от 05.07.2011 г., на първоинстанционно решение № 747 от 17.01.2011 г., с което е отменена заповед № 438 от 05.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. "Импакт Корпорейшън" АД е организация по оползотворяване на отпадъци по смисъла на § 1, т. 26 ЗУО (отм.). Дружеството притежава разрешение № ООп-18-00 от 01.06.2007 г. за извършване на дейност по оползотворяване на отпадъци от опаковки по смисъла на чл. 11, ал. 1, 2, 3, 4, т. 2 и ал. 6 ЗУО (отм.) за срок от 01.06.2007 г. до 01.06.2012 г.

2. "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД е лице, които притежава разрешение за извършване на дейности по оползотворяване и обезвреждане на отпадъци по смисъла на чл. 37 ЗУО (отм.). С разрешение № 02-ДО-170-00 от 19.06.2007 г. на дружеството е дадено право да извършва дейности по събиране (С), временно съхраняване (Вр. С), транспортиране (Т), предварително третиране и оползотворяване на отпадъци на площадка в с. Извор, община Созопол, парцел № 021040, пл. № 32367, местност "Стоян Станков парцел". Разрешението е изменяно и допълвано като относими за предмета на спора са съответно измененията от 25.01.2008 г. за пластмасови опаковки (код 15 01 02) и от 10.10.2008 г. за опаковки от дървени материали (15 01 03), които предвиждат дейности по сортиране, транспортиране, оползотворяване - рециклиране или възстановяване на органични вещества, които не са използвани за разтворители, включително чрез компостиране и други процеси на биологично превръщане (R3), както и съхраняване до извършване на която и да е от операциите по букви "а" - "м" на § 1, т. 17 ЗУО (отм.), освен временното съхраняване до събирането им от мястото на образуване (R13).

3. "Топливо" ЕООД е лице, които притежава разрешение за извършване на дейности по оползотворяване и обезвреждане на отпадъци по смисъла на чл. 37 ЗУО (отм.). С разрешение № 11-ДО-148-00 от 16.05.2007 г. на дружеството е дадено право да извършва дейности по събиране (С), временно съхраняване (Вр. С) и оползотворяване (R) на отпадъци на площадка № 1 с местонахождение гр. Смолян, кв. Устово, промишлена зона "Ширината". С решение № 27 от 16.04.2007 г. на директора на РИОСВ, гр. Смолян е утвърдена програма за управление на дейностите по отпадъците по чл. 29, ал. 1, т. 2 и 3, б. "б" ЗУО (отм.) на "Топливо" ЕООД, в която е посочено, че дружеството извършва преработка на дървесни отпадъци и производство на дървесни отпадъци като оползотворява производствени отпадъци с код 03 01 05 (трици, талаш, изрезки, парчета дървен материал, талашитени плоскости и фурнири, различни от упоменатите в 03 01 04). Разрешението е допълнено с решение № 11-ДО-148-01 от 18.06.2009 г. за отпадък - опаковки от дървесни материали (код 15 01 03) и същите дейности - събиране (С), временно съхраняване (Вр. С) и оползотворяване (R).

4. На 01.06.2008 г. между "Импакт Корпорейшън" АД и "Топливо" ЕООД бил сключен договор по силата, на който "Топливо" ЕООД "се задължава да приеме на своя производствена площадка и да рециклира дървени отпадъци, доставени от името и за сметка на "Импакт Корпорейшън" АД". Договорът влязъл в сила от датата на подписването и бил със срок една година.

На 01.10.2008 г. и на 01.11.2008 г. между същите страни били сключени допълнителни споразумения, с които "Топливо" ЕООД се задължило "са събере и преработи от дървени отпадъци от опаковки, в предварително договорено количество за календарната 2008 г., в размер на съответно 360 и 400 тона."

На 01.04.2009 г. между същите страни било сключено допълнително споразумение, с което "Топливо" ЕООД се задължило "са събере и преработи от дървени отпадъци от опаковки, в предварително договорено количество за календарната 2009 г., в размер на 800 (осемстотин) тона."

5. На 18.11.2008 г. между "Импакт Корпорейшън" АД и "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД бил сключен договор, по силата на който "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД се задължило "да приеме на своя производствена площадка и да рециклира хартиени отпадъци от опаковки, доставени или събрани от името и за сметка на "Импакт Корпорейшън" АД". Срокът на договора бил една година, считано от датата на подписването му.

На 05.01.2009 г. между същите страни бил сключен договор, по силата на който "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД се задължило "да приеме на своя производствена площадка и да рециклира отпадъци от опаковки, доставени или събрани от името и за сметка на "Импакт Корпорейшън" АД". Срокът на договора бил една година, считано от датата на подписването му.

На 23.11.2009 г. между същите страни бил сключен договор, по силата на който "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД се задължило "да приеме на своя производствена площадка и да рециклира отпадъци от опаковки" - хартиени, пластмасови и дървени опаковки, доставени или събрани от името и за сметка на "Импакт Корпорейшън" АД. Срокът на договора бил една година, считано от датата на подписването му.

6. На 30.03.2010 г. "Импакт Корпорейшън" АД внесло в Министерството на околната среда и водите доклад за изпълнението на разрешените дейности за 2009 г. на основание чл. 48 НООО. Докладът бил съставен от регистриран одитор.

В доклада "Импакт Корпорейшън" АД декларирало изпълнение на целите по чл. 11, ал. 2 във вр. с § 9 ЗУО (отм.), както следва:

пуснати на пазара опаковки общо 16 128, 390 т/г; многократно употребени опаковки 56,356 т/г; рециклирани опаковки - 7 633,604 т/г; оползотворени опаковки - 7 633, 604 т/г; постигната цел по рециклиране - 47,33%; постигната цел по оползотворяване - 47,33%;

от относимите за предмета на делото отпадъци съответно:

рециклирани отпадъци от опаковки от пластмаса - 32,20%, при установена в § 9, ал. 1, т. 6, б. "в" цел от 17%;

рециклирани отпадъци от опаковки от картон и хартия - 61,60%, при установена в § 9, ал. 1, т. 6, б. "д" цел от 60%;

рециклирани отпадъци от опаковки от дърво - 28,11% при установена в § 9, ал. 1, т. 6, б. "ж" цел от 15%.

Дружеството твърдяло, че има сключени на основание чл. 21, ал. 1 НООО договори с девет общини.

Към доклада било приложено Приложение № 8 към чл. 34 НООО, попълнено и заверено от "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД.

7. Със заповед на министъра на околната среда и водите била назначена комисия за проверка на подадените съгласно чл. 11, ал. 4 ЗУО (отм.) и чл. 48, ал. 1 НООО доклади.

8. Резултатите от дейността си комисията изложила в доклад до министъра на околната среда и водите. В раздел III на доклада "Организации по оползотворяване на отпадъци от опаковки", т. 6 са включени изводите на комисията относно дейността на "Импакт Корпорейшън" АД.

Комисията установила:

а) извършеното от "Импакт Корпорейшън" АД преработване на отпадъците от опаковки от дървесина чрез преработването им до брикети за горене не е рециклиране по смисъла на § 1, т. 9, а оползотворяване по смисъла на § 1, т. 17, б. "а", поради което целта за рециклиране от 15% не е изпълнена.

б) "Импакт Корпорейшън" АД декларирало, че отпадъците от пластмасови опаковки били предадени на "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД. Разпоредената на "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД проверка установила, че дружеството има необходимите разрешителни за извършване на дейност с отпадъци на площадка "Стоян Станков парцел", както и има сключени три договора с "Импакт Корпорейшън" АД за рециклиране на отпадъци от хартиени, пластмасови и дървесни опаковки на процесната площадка, но на нея нямало изградена и работеща инсталация за обработка на пластмасови отпадъци - нямало трошачна инсталация (500/800 кг/ч), мелница и инсталация за обработка на отпадъци от пластмасови опаковки и пластмаса (капацитет 1,1 - 1,4 т/ч.). Резултатите от проверката били отразени в констативен протокол № 0-6-23 от 20.04.2010 г.

в) че реално подписани били шест договора с общини, а дружеството имало намерение да подпише още три договора - с общините Алфатар, Кайнарджа и Дулово.

Въз основа на така установените факти Комисията приела, че целта по чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9, ал. 1, т. 6 ЗУО (отм.), не е изпълнена и предложила на министъра да издаде заповед по чл. 49, ал. 1 НООО на дружеството.

9. Въз основа на доклада министърът на околната среда и водите издал оспорената заповед № РД-438 от 05.05.2010 г., с която на основание чл. 11, т. 5 ЗООС и чл. 49, ал. 1, т. 1 и 4 НООО във вр. с чл. 36, ал. 1 ЗУО (отм.) определил и наредил "Импакт Корпорейшън" АД да заплати продуктова такса за опаковки, тъй като не било доказано изпълнение на задължението му за разделно събиране и оползотворяване на отпадъци от опаковки и неизпълнение на целите по чл. 11, ал. 2 съгласно сроковете по чл. 9, ал. 1, т. 6 ЗУО (отм.).

10. В хода на съдебното производство административният орган представил:

а) информация от трима експерти на РИОСВ, гр. Бургас, - Шабарков, Николова и Милева за извършените от тях проверки на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД и направените констатации, отразени в констативни протоколи; писмата са с дата съответно 21.05.2010 г., 14.05.2010 г. и 14.05.2010 г.;

б) констативни протоколи за извършени проверки на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД на процесната площадка "Стоян Станков парцел":

констативен протокол К-10-62 от 19.06.2007 г. - в него е отразено, че обектът не е въведен в експлоатация;

констативен протокол № В-17-71 от 01.11.2007 г. - в него е отразено: "Изградено е хале за линия за обработка на отпадъци от хартия (разположена в него) и линия за обработка на пластмаси." Проверката констатирала започнато изграждане на пречиствателна станция за отпадни води и съответни проблеми с неговото заустване;

констативен протокол № К-10-91 от 01.11.2007 г. - в него е отразено, че в работното хале е разположена линия за обработка на отпадъци от хартия и картон, както и че "ще се монтира линия за обработване на пластмасови отпадъци, включваща екструдер и гранулатор, като преди подаване на отпадъците към линията същите предварително ще се третират в трошачна инсталация и мелница, за които няма подадени данни в заявлението. На откритата площадка ще се монтира още 1 бр. балираща полуавтоматична преса за хартиени и полимерни отпадъци." Посочени са и установени разминавания в заявения капацитет на сепариращата инсталация;

констативен протокол № К-1-3 от 10.10.2008 г. - в него е отразено изграждането на локалната пречиствателна станция за отпадни води и проблеми, свързани с нейните строителни книжа и изпълнение;

в) две писма на експерт Стоилова до директора на РИОСВ - без дата и от 26.05.2010 г., в които, по повод на жалба на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД са описани извършените от нея за периода 2008 - 2010 г. проверки на процесната площадка и констатациите от тях:

проверка на 27.03.2008 г. по постъпил сигнал за нарушение на чл. 12 и 37 ЗУО (отм.) и чл. 9 от Наредбата за изискванията за третиране на отпадъците от моторни превозни средства - съставен акт за установяване на административно нарушение № 47 от 30.04.2008 г.;

на 11.06.2008 г. - отказан достъп до площадката на експерти от РИОСВ - констативен протокол № 0-6-15 и акт за установяване на административно нарушение № 74 от 26.06.2008 г., издадено наказателно постановление;

на 29.09.2009 г. - извършено замерване на количествата метални опаковки;

на 12.04.2010 г. - констативен протокол № 0-6-18.

Експертът посочва, че при извършените проверки не е констатирал и отразил изградена и работеща линия за рециклиране на отпадъци от пластмасови опаковки (мелница, екструдер).

11. В хода на съдебното производство "Импакт Корпорейшън" АД представил:

а) фактура от 16.03.2007 г. издадена на Ивайло Василев Костов за закупуване на екструдер, модел IPS.sg.120.eco-ESG70;

б) договор за сътрудничество и съвместна дейност между "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД и Ивайло Костов от 23.08.2007 г., по силата на който Ивайло Костов предоставя за съвместно ползване "своята инсталация за преработка на отпадъци от пластмаса марка: "IPS-SG 120 Eco". Договорът е със срок на действие от пет години;

в) приемо-предавателен протокол от 23.08.2007 г. за предаване от Костов на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД на инсталация за преработка на отпадъци от пластмаса марка: "IPS-SG 120 Eco";

г) служебна бележка, издадена от "Зиги-билд" ЕООД, в която последното декларира, че на 27.03.2010 г. приело за ремонт "екструдер": модел: IPS-SG 120 Eco;

д) фактура от 30.04.2010 г., издадена от "Зиги-билд" ЕООД с получател "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД за ремонт на "екструдер" модел IPS-SG 120 Eco;

е) разрешителните за извършване на дейност по оползотворяване на отпадъци на "Топливо" ЕООД и на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, както и програмата за управление на последното;

ж) извлечение от оборотната ведомост на "Импакт Корпорейшън" АД за аналитична сметка 303 "Продукция" и от хронологичната справка;

з) два броя декларации от Тонка Айрянова и Али Фалджъ, които декларират, че в процесния период са работили в "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД на екструдер модел IPS-SG 120 Eco.

12. В хода на съдебното производство съдът приел съдебно-екологична експертиза, която установила, че:

а) произвежданите от "Топливо" ЕООД екобрикети са изградени изцяло от дървесни отпадъци; за производството им не се използват слепващи и други допълнителни вещества;

б) цялото количество отпадъци от дървесни опаковки предоставено от "Импакт Корпорейшън" АД на "Топливо" ЕООД за 2009 г. (743 тона) е вложено в производство на брикети и екобрикети; само 10 до 14%, в зависимост от влажността на отпадъка се използват за подгряване на пещта за сушене на дървесната суровина, но това е част от производствения процес.

Въз основа на така установените факти съдът приел, че "Импакт Корпорейшън" АД е организация, извършваща дейност по чл. 11, ал. 2, която има задължения за постигане на целите за рециклиране и оползотворяване в сроковете по § 9, ал. 1 ЗУО (отм.). Приел, че дружеството изпълнило задължението си по чл. 48, ал. 1 НООО, както и че имало сключени договори за преработка и рециклиране на пластмасови и дървесни отпадъци с "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД и "Топливо" ЕООД.

Приел, че спорният по делото въпрос е могли ли са двете дружества да изпълнят задълженията си?

За "Топливо" ЕООД приел, с оглед и на заключението на експертизата, че дружеството извършило оползотворяване на отпадъците съгласно изискванията на закона. "Топливо" ЕООД имал разрешение за извършване на всички дейности с код R на процесната площадка, т. е. всички дейности по § 1, т. 17 от закона в т. ч. рециклиране. Приел, че дейността по оползотворяване е широко понятие, което обхваща както унищожаването на отпадъка, така и рециклирането му. Рециклирането от своя страна е преработка на отпадъка по начин, който дава на отпадъка повторна употреба - самостоятелно или чрез влагане в други продукти, като единственото условие за това е да бъде извършено възобновяване или възстановяване на суровинните свойства. Приел, че законодателят никъде не разграничава рециклирането от оползотворяването на основата на това кои точно суровинни свойства на отпадъка се запазват, а съдържанието на двете понятия означава извличане на полза от нещо непотребно. Приел, че разпоредбата на § 1, т. 17 означава, че рециклирането е вид оползотворяване и представлява дейност за възстановяване или възобновяване на суровинните свойства по смисъла на § 1, т. 9.

За "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД приел, че дружеството притежавало инсталация за преработка на пластмасови отпадъци, която била дадена на ремонт.

Въз основа на това направил извод, че "Импакт Корпорейшън" АД изпълнил задълженията си като сключил договори с търговски дружества, притежаващи съответните разрешения - отговарящи на законовите изисквания за извършване на дейност по преработка на отпадъци, и тези дружества са изпълнили задълженията си по договорните отношения, поради което не е налице неизпълнение на задълженията на "Импакт Корпорейшън" АД по чл. 24, ал. 2 ЗУО (отм.), а оспорваната заповед е незаконосъобразна и я отменил.

Решението е подписано с особено мнение на член от състава, който счита, че законодателят е въвел различни определения на понятията "оползотворяване" и "рециклиране" като за постигане на целите на управлението на отпадъците дава предимство на рециклирането чрез въвеждането на отделни квоти по § 9 ЗУО (отм.), които не съвпадат с квотите, определени императивно за оползотворяване на отпадъка. Членът на състава счита също, че без значение за отговорността на "Импакт Корпорейшън" АД е фактът, че неизпълнението на целите се дължи на поведението на друг участник във веригата. Обосновава становището си с разпоредбите на Директива 2006/12/ЕО.

Изводът на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед е неправилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на делото факти и касационната инстанция ги приема за правилно, точно и пълно доказани така, както са изложени по-горе. Спорът по делото е досежно приложението на материалния закон и обосноваността на фактическите изводи на съда.

Безспорно по делото е, че "Импакт Корпорейшън" АД е организация по оползотворяване по смисъла на чл. 11, ал. 4, т. 2 във вр. с § 1, т. 26 ЗУО (отм.) - притежава разрешение № 00п-18-00 от 01.06.2007 г. със срок от 01.06.2007 г. до 01.06.2012 г. Безспорно е също, че като организация по оползотворяване "Импакт Корпорейшън" АД е длъжно да постига от името на своите членове целите по чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9, ал. 1 ЗУО (отм.) и при спазване на изискванията на Закона за управление на отпадъците, Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки и другите подзаконови актове по прилагане на Закона за управление на отпадъците. Безспорно е също, че "Топливо" ЕООД и "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД са лица, които притежават разрешения за извършване на дейности по оползотворяване и обезвреждане на отпадъци по смисъла на чл. 37 ЗУО (отм.). Не се спори, че "Топливо" ЕООД, считано от 18.06.2009 г., притежава разрешение за събиране, временно съхранение и оползотворяване (R) на отпадъци - опаковки от дървесни материали, код 15 01 03, а "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, считано от 25.01.2008 г., притежава разрешение за извършване на дейности по събиране, временно съхраняване, транспортиране, предварително третиране и оползотворяване (R3 и R13) на пластмасови опаковки, код 15 01 02.

По тълкуването на материалния закон:

Спорът по делото - правилно ли съдът е приложил материалния закон и обосновани ли са фактическите му изводи, налага най-напред да се прецени правилно ли съдът е тълкувал приложимия закон. Съдът приел, позовавайки се на чл. 11, ал. 2 и чл. 4, ал. 1, т. 2 ЗУО (отм.), че законодателят придал равно по степен значение на дейностите по рециклиране и оползотворяване на отпадъците при постигане на целите на закона. Това тълкуване е неправилно, в противоречие с разпоредбите и целта на закона. Цялата регулаторна дейност на държавата в областта на екологосъобразното управление на отпадъците е подчинена на целта да се предотврати, намали или ограничи вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда. За осъществяването на тази цел законодателят е предвидил изрично последователност на мерките, които лицата, при чиято дейност се образуват и/или третират отпадъци, трябва да предприемат. Член чл. 4, ал. 1 ЗУО (отм.) определя реда по следния начин - предотвратяване или намаляване на отпадъците; рециклиране; повторно използване; извличане на вторични суровини и енергия; обезвреждане, при невъзможност за предотвратяване, намаляване или оползотворяване. На всеки от употребените термини законодателят е дал легална дефиниция - § 1, т. 9, рециклиране; т. 16, повторно използване; т. 8, обезвреждане, т. 17, оползотворяване. Анализът на легалните дефиниции, и в частност тази на оползотворяване, сочи, че в нея законодателят е включил различни по вид дейности - дейности по рециклиране, т. е. възстановяване или възобновяване на суровинните свойства на отпадъците (б. "б" - "з"), дейности, които директно осъществяват извличане на енергия (б. "а"), дейности, които подпомагат процеса на оползотворяване (б. "м", "н"), дейности по използване на вече получени чрез един от методите за оползотворяване отпадъци (б. "л"). Т. е. употребеният от законодателя термин "оползотворяване" е родов. Той обхваща различни по характер дейности, които са обединени от обща същност - извличане на полза от отпадъците, повишаване на икономическата им стойност, чл. 4, ал. 1, т. 2 ЗУО (отм.). Тази тяхна същност ги отличава от другите два вида дейности, които водят до (1) предотвратяване или намаляване на отпадъците, т. е. до тяхното несъздаване - т. 1, или до (2) тяхното обезвреждане, т. е. до лишаването им от способността да вредят на човека или на околната среда - т. 3. Законодателят изрично е определил последователността, която лицата, отговорни за екологосъобразното управление на отпадъците, трябва да спазват, при прилагане на мерките, свързани с образуване и/или третиране на отпадъците, за да се гарантира изпълнение на целите на закона - предотвратяване, оползотворяване, обезвреждане.

За законодателя обаче не е безразлично не само дали задължените лица ще извършват дейностите по предотвратяване, оползотворяване или обезвреждане на отпадъците в необходимата последователност, но е от значение и последователността и обема на дейностите по видовете оползотворяване. Всяка от видовете дейности по оползотворяване в различна степен допринася за постигане на целите на закона и заради това законодателят изрично е определил в чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.) задължение за цели по рециклиране и по оползотворяване. Факта, че в чл. 11, ал. 2 дейностите по рециклиране и по оползотворяване са посочени като два отделни, самостоятелни вида дейности, не може да доведе до извод, че те са равнопоставени и взаимнозаменяеми. Употребените по този начин понятия само изрично подчертават приоритета, който законодателят е дал на един от възможните начини за оползотворяване - рециклирането. Отделяйки рециклирането от другите видове оползотворяване и поставяйки за него специални цели - чл. 11, ал. 2, т. 2, законодателят ясно е подчертал, че възобновяването и възстановяването на суровинните свойства на отпадъците е това, което (тогава, когато видът на отпадъка позволява) в най-голяма степен допринася за изпълнение на целта на закона - опазване на околната среда чрез ефективно използване на природните ресурси.

Това тълкуване на употребените от законодателя понятия е в съответствие и с европейските разпоредби, които регламентират дейностите по управление на отпадъците. В действащата към датата на издаване на оспорената заповед Директива 2006/12/ЕО европейският законодател изрично е разграничил употребата на възстановени отпадъци като суровини (рециклиране) от оползотворяването на отпадъците като дейности с различен ефект. В чл. 3 европейският законодател е определил приоритетността на мерките, които държавите трябва да приемат за ефективно управление на отпадъците и те са първо - предотвратяване и намаляване генерирането на отпадъци и тяхната вредност, и второ - оползотворяването на отпадъците. В § 1, б. б) дейностите по оползотворяването на отпадъците изрично са разграничени, като е даден приоритет на рециклиране, повторна употреба, възстановяване или друг процес с оглед на извличането на вторични суровини пред използването на отпадъците като източник на енергия.

Това разбиране на европейския законодател за значението на рециклирането пред другите дейности по оползотворяване е още по-ясно установено в Директива 2008/98/ЕО, която макар и да не е била с изтекъл срок за транспониране към датата на издаване на заповедта, е била в сила. Директива 2008/98/ЕО недвусмислено установява, че предотвратяването на образуването на отпадъци следва да бъде първи приоритет на управлението на отпадъците и че повторната употреба и рециклирането на материалите трябва да бъдат предпочетени пред оползотворяването на отпадъците за получаване на енергия, когато и доколкото те са най-добрите варианти с оглед на околната среда (рецитал 7). Директива 2008/98/ЕО дефинира - в чл. 3, т. 17, рециклирането като дейност по оползотворяване, посредством която отпадъчните материали се преработват в продукти за първоначалната им цел или за други цели и която дейност не включва оползотворяването им за получаване на енергия и преработване в материали, които ще се използват като горива. Разпоредбата изрично поставя предпочитание на повторната употреба и рециклирането пред оползотворяването на отпадъците за получаване на енергия. Нещо повече. Член 4 на директивата изрично определя йерархията на отпадъците - предотвратяване, подготовка за повторна употреба, рециклиране, друго оползотворяване (например за получаване на енергия), обезвреждане.

Макар към датата на издаване на оспорената заповед срокът за транспониране на директивата да не е изтекъл то дотолкова, доколкото Директива 2008/98/ЕО не въвежда ново разбиране за рециклирането и оползотворяването, нито за йерархията на отпадъците, а само уточнява и доразвива заложените в Директива 2006/12/ЕО понятия и принципи, както и с оглед на принципа на лоялно сътрудничество, чл. 4, ал. 3 от Договора за Европейския съюз, съгласно който държавата е длъжна да се въздържа от приемането на каквито и да било мерки, които могат да застрашат значително постигането на предписания от директивата резултат в срока за транспониране (решение от 18.12.1997 г. на Съда на Европейския съюз, Inter-Environnement Wallonie, С-129/96, т. 44 и сл.) съдът няма основание да тълкува националната норма по начин, различен от изложения. Противното би значело съдът да наруши задължението си да тълкува националното право в светлината на текста и целта на директивата и по този начин да осигури постигането на заложените в нея цели (решение от 10.04.1984 г. на Съда на Европейските общности, Von Colson 14/83, ECR 1984, р. 1891 и трайната съдебна практика).

На основаната на така установеното съдържание и съотношение на понятията рециклиране и оползотворяване следва да се извърши проверка за обосноваността на изводите на съда досежно спазването от "Импакт Корпорейшън" АД на заложените в закона цели.

По отговорността на "Импакт Корпорейшън" АД:

Преди всичко следва да се посочи, че като организация за оползотворяване дружеството носи отговорност за изпълнението на заложените в закона цели. Съгласно § 1, т. 26 организацията управлява дейностите по разделно събиране, рециклиране и оползотворяване на масово разпространени отпадъци. Управлението означава и отговорност за резултата. Отговорност за всички действия, свързани с отпадъците, в т. ч. и за резултатите от възложените на други лица дейности по оползотворяване на отпадъците, тъй като задължението на организацията е за постигнати цели, не е за превъзложени дейности. Факта, че другите лица, на които дейностите са превъзложени, притежават разрешение за извършване на съответната дейност сам по себе си не е достатъчен, за да освободи организацията по оползотворяване от отговорност за изпълнението и за качеството на изпълнение на възложената дейност, защото сам по себе си този факт не гарантира установения в закона качествен и количествен резултат. Как организацията по оползотворяване ще регулира договорните си отношения с лицето, извършващо възложената дейност по оползотворяване е въпрос на частноправни отношения. За целите на закона е релевантен постигнатия краен резултат. Впрочем, именно поради това за отчета по чл. 48, ал. 3, т. 2 НООО задължително се проверяват резултатите на лицата, извършващи дейности по рециклиране и оползотворяване и към него се прилага оригинал на документ, издаден от тези лица и установяващ целения резултат от обработването на отпадъците - б. "и".

На основата на това разбиране за отговорността на организацията по оползотворяване следва да се извърши проверка контрахентите на "Импакт Корпорейшън" АД - "Топливо" ЕООД и "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, оползотворили ли са предадените им отпадъци по начин, който удовлетворява целите на "Импакт Корпорейшън" АД по смисъла на чл. 11, ал. 2 във вр. с § 9, ал. 1, т. 6, б. "а", "б", "в" и "ж" ЗУО (отм.).

"Топливо" ЕООД:

От доказателствата по делото е видно, че "Топливо" ЕООД притежава разрешение за извършване на дейности по събиране, временно съхранение и оползотворяване на отпадъци от опаковки от дървесни материали, код 15 01 03. Така даденото разрешение за извършване на дейностите по оползотворяване не означава, че дружеството може да извършва по който и да било от предвидените в § 1, т. 17 начини оползотворяване на дървесните отпадъци. Съгласно чл. 42, ал. 2 ЗУО (отм.) в разрешението за извършване на съответната дейност компетентният орган определя условията, при които тя може да бъде осъществена с цел съобразяването им с целите на закона. Видно от приложеното по делото разрешение "Топливо" ЕООД оползотворява дървесните отпадъци като ги преработва до брикети за горене. В процеса на оползотворяване част от отпадъците се използват директно за получаване на енергия - загряване на пещта, а друга част - за получаване на маса за брикетиране, която се суши и пресова. Видно от изложеното цялото предоставено от "Импакт Корпорейшън" АД количество дървесни отпадъци е било оползотворено чрез изгаряне или по-друг начин (производство на брикети) за получаване на енергия. Както бе посочено по-горе този вид оползотворяване не означава рециклиране по смисъла на § 1, т. 9. Доколкото по делото не се твърди, че за процесния период "Импакт

Корпорейшън" АД е предоставяло и на друго лице дървесни отпадъци за рециклиране, то горният факт води до извода, че заложената на организацията цел за рециклиране на 15% от теглото на образуваните през периода отпадъци от опаковки от дървесина не е изпълнена.

"Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД:

От доказателствата по делото е видно, че "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД притежава разрешение за извършване на дейности по сортиране, транспортиране, оползотворяване - рециклиране или възстановяване на органични вещества, които не са използвани за разтворители, включително чрез компостиране и други процеси на биологично превръщане (R3), както и съхраняване до извършване на която и да е от операциите по букви "а" - "м" на § 1, т. 17 ЗУО (отм.), освен временното съхраняване до събирането им от мястото на образуване (R13) за отпадъци от пластмасови опаковки. От описаните в разрешителното условия за извършване на дейността е видно, че пластмасовите отпадъци, след предварително третиране - сепарация и балиране на полуавтоматични преси се насочват към складовете за временно съхранение. След допълнителна обработка в мелница, за леките и тънки полимерни отпадъци, и в трошачка, за твърдите, полимерните отпадъци се подават към екструдерната линия. Получените от екструзията гранули се пакетират, а технологичният отпадък се троши и обработва отново.

Така указаните условия на рециклиране безспорно изискват наличие на съоръжения/инсталации за предварително третиране (сепариране, раздробяване, нарязване) и съоръжения/инсталации за оползотворяване. Екструдерът, за който "Импакт Корпорейшън" представя доказателства, че към датата на проверката бил на ремонт, е само един от елементите на съоръжението за оползотворяване. Основателно е твърдението на дружеството, че извършената от компетентните органи проверка е четири месеца след приключване на процесния период - констативният протокол е от 20.04.2010 г., и констатациите, извършени на тази дата, не могат да обосноват автоматично липса на съоръжения/инсталации за оползотворяване на пластмасови отпадъци в периода 01.01 - 31.12.2009 г. В процесния период компетентният орган не е извършил проверка на лицето за наличие на съоръжение/инсталация за оползотворяване на пластмасови отпадъци. Представените по делото от касатора писмени доказателства - посочени в т. 10 по-горе, не могат да установят релевантните за предмета на спора факти. Първо, обясненията на служителите на РИОСВ са документи, издадени извън удостоверителната компетентност на издателите им и не се ползват с обвързваща съда доказателствена сила. Второ, с обвързваща съда доказателствена сила се ползват издадените от посочените длъжностни лица констативни актове, тъй като именно те отговарят на изискванията на чл. 179, ал. 1 ГПК. Трето, тези констативни протоколи се отнасят за установени от компетентните длъжностни лица факти и обстоятелства извън рамките на процесния период и за факти, неотносими към дейността по оползотворяване на пластмасови отпадъци.

Въпросът е, че към датата на проверката на площадката не е имало нито едно от описаните в разрешителното съоръжения и инсталации за оползотворяване на пластмасови отпадъци - нито полуавтоматични преси, нито мелница, нито трошачка. Представените от "Импакт Корпорейшън" АД доказателства, изброени по-горе в т. 11, б. "а" - "д" и "ж", са частни свидетелстващи документи по смисъла на чл. 180 ГПК. Същите нямат достоверна дата и въз основа на тях дружеството не може да докаже изгодни за себе си факти. Но дори и да се приеме за доказан факта на предоставяне на екструдера за ремонт към датата на проверката, то този факт по никакъв начин не може да доведе до извод за наличие на процесната площадка на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД на описаните в разрешението съоръжения/инсталации за оползотворяване на пластмасови отпадъци. Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредба № 8 от 24.08.2004 г. за условията и изискванията за изграждане и експлоатация на депа и на други съоръжения и инсталации за оползотворяване и обезвреждане на отпадъци приемането и въвеждането в експлоатация на съоръженията и инсталациите за оползотворяване се извършва при условията и по реда на чл. 177 от Закона за устройство на територията (ЗУТ). Съгласно чл. 177, ал. 1 ЗУТ след завършване на строежа и приключване на приемните изпитания, когато те са необходими, възложителят регистрира пред органа, издал разрешението за строеж, въвеждането на обекта в експлоатация. Съгласно ал. 2 на същата норма строежите първа категория се въвеждат в експлоатация въз основа на разрешение за ползване, издадено от органите на Дирекцията за национален строителен контрол. Съгласно чл. 2, ал. 4 във вр. с т. 110 от приложение 1 от Наредба № 1 от 30.07.2003 г. за номенклатурата на видовете строежи, производството на изделия от пластмаса чрез екструзия се извършва в строежи първа категория, б. "г". Това означава, че ако действително "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД е извършвало оползотворяване на пластмасови отпадъци чрез екструзия то е следвало да има надлежно издадено удостоверение за въвеждане в експлоатация на съоръжението/инсталацията. Такова удостоверение по делото не е представено, нито се твърди, че има издадено. Следователно за "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД не е доказан първият релевантен факт - въведено в експлоатация съоръжение/инсталация за оползотворяване на пластмасови отпадъци, за да се търси доказване на факта, към процесния период - 2009 г., тази инсталация била ли е в действие. И да е била в действие, ако тя не е въведена в експлоатация по надлежния ред, то лицето не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение.

При недоказано по делото надлежно въведено в експлоатация съоръжение/инсталация за оползотворяване на пластмасови отпадъци на лицето, комуто "Импакт Корпорейшън" АД предоставило за рециклиране пластмасови отпадъци, и при липса на доказателства за предоставяне на пластмасови отпадъци и на други лица за оползотворяване, не може да се приеме за установено, че дружеството е постигнало визираната в чл. 11, ал. 2 във вр. с § 9, ал. 1, т. 6, б. "в" цел за рециклиране единствено на пластмаса до 17% от теглото на образуваните през процесния период отпадъци от опаковки от пластмаса.

Видно от изложеното "Импакт Корпорейшън" АД не е изпълнило определените му в закона за 2009 г. цели по рециклиране на пластмасовите и дървесните отпадъци. При това то не би могло да изпълни и визираната в § 9, ал. 1, т. 6, б. "б" обща цел за рециклиране на отпадъци от опаковки. Съгласно чл. 36, т. 4 ЗУО (отм.), организация по оползотворяване, която не е доказала по безсъмнен начин пред министъра на околната среда и водите, че е изпълнила задълженията и целите за рециклиране и оползотворяване на лицата, които пускат на пазара опаковани стоки, нейни членове, дължи заплащане на продуктова такса, определена по реда на Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци. С оглед на това определянето от касатора на "Импакт Корпорейшън" АД за организация за оползотворяване, която дължи заплащане на продуктова такса за 2009 г. е правилно. Съдът като не тълкувал правилно материалния закон и направил необосновани фактически изводи относно релевантните за предмета на спора факти и обстоятелства постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна и не се налага събирането на нови доказателства. Настоящото съдебно производство е второ по ред касационно производство и съдът, с оглед разпоредбата на чл. 227, ал. 1 АПК е длъжен да реши спора по същество. Видно от изложеното, обжалваната заповед № 438 от 05.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, в частта, с която на "Импакт Корпорейшен" АД е определено и задължено на основание чл. 36, ал. 1 ЗУО (отм.) във вр. с чл. 49, т. 4 НООО да заплати продуктова такса за опаковки за 2009 г. е законосъобразна - издадена е от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с разпоредбите и целта на Закона за управление на отпадъци (отм.), поради което жалбата на "Импакт Корпорейшен" АД като неоснователна следва да бъде отхвърлена.

Страните по делото не са поискали присъждане на разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 227, ал. 1 АПК, Върховният административен съд