Решение № 5675 от 31.5.2023 г. на ВАС, II о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Бургас, подадена чрез процесуалния му представител юрк. Г. Тенева, срещу решение 79 от 01.02.2023 г. по адм. д. 1840/2022 г. по описа на Административен съд - Бургас. С оспорения съдебен акт е отменена Наредба за принудително изпълнение на заповеди за поправяне, заздравяване или премахване на строежи или части от тях на територията на Община Бургас, приета с решение на Общински съвет Бургас по т. 33 от Протокол 8/17.04.2008 г., изм. и доп. с решение по т. 32, Протокол 43/25.11.2014 г. В касационната жалба се развиват оплаквания за неправилност на съдебното решение поради постановяването му в нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. От събраните по делото доказателства по безспорен начин се установява, че наредбата, предмет на съдебен контрол, е издадена от компетентен орган, в рамките на правомощията му, при спазване на установената форма. Съдът неправилно приема, че не са спазени чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, тъй като изготвеният проект на наредбата не е бил публикуван и липсват мотиви за приемането й. По аргумент от § 5, изр. 2-ро от ПЗР на ЗНА, разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА са неприложими при приемане на наредба на Общинския съвет. Съгласно посочения § 5, редът предвиден в ЗНА се прилага за нормативните актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, чл. 9-17, чл. 34-46 включително и чл. 51. Следователно по отношение на нормативните актове, издавани от общинските съвети действат разпоредбите на ЗНА, касаещи компетентността, формулирането, строежа на разпоредбите, но не и реда за изработването им. В този смисъл касаторът цитира решение 203 от 07.01.2011 г. на Върховния административен съд (ВАС) по адм. д. 5845/2010 г., първо отделение. Освен това, съгласно чл. 84 във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК основание за отмяна на подзаконов нормативен акт не е всяко нарушение, а само съществено такова. Теорията и практиката са единни, че съществено нарушение на процедурата е налице тогава, когато ако нарушението не е било допуснато, административният акт би имал друго съдържание и диспозитив. В случая е ясна волята на общинския съвет, в комисиите и при обсъждането и приемането на Наредбата, тя да се гласува и приеме във вида, в който е предложена. Моли да се отмени съдебното решение. Ответникът прокурор от Окръжна прокуратура Бургас, редовно уведомен, не се явява, не се представлява и не взема становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за допустимост, но неоснователност на касационното оспорване, както и за валидност, допустимост и правилност на съдебното решение. Съдът правилно е отменил процесната наредба, тъй като не са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА във връзка с чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Предвид изискването за зачитане на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност по ал. 1, изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е преди внасянето на проекта за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят да го публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като предоставя на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая е установено, че проектът за наредбата изобщо не е публикуван на интернет страницата на общината. При тези данни правилно първоинстанционният съд приема, че подзаконовият нормативен акт е приет в противоречие с чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр. 46/2007 г.), тъй като не е предоставена възможност на заинтересованите лица за обсъждане на проекта на наредбата за изразяване на становища по същия. Разпоредбите са с императивен характер, имат за цел да осигурят възможност на тези лица да изразят тезите си и да направят възражения и съблюдаването им е гаранция за прилагане на принципите предвидени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Пренебрегването на тези изисквания представлява съществено нарушение на административно-производствените правила, тъй като засяга формирането на волята на административния орган и се отразява на правилността на приетото от него. Липсата на обществено обсъждане по наредбата е в противоречие с принципа за откритост, прогласен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, засягащ законосъобразността на наредбата. Неоснователно касаторът излага доводи във връзка с § 5 от ПЗР на ЗНА, тъй като общинските съвети са именно органи изрично посочени в чл. 138 от Конституцията, като органи на местното самоуправление. Следователно в случая не намира приложение § 5 от ПЗР на ЗНА, който предвижда, че доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове издавани от органите, предвидени в Конституцията. Върховният административен съд, в настоящия си състав приема касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, срещу съдебен акт подлежащ на касационен контрол. Разгледана по същество, същата е неоснователна. С обжалваното решение Административен съд - Бургас е отменил по протест на Окръжен прокурор Бургас Наредба за принудително изпълнение на заповеди за поправяне, заздравяване или премахване на строежи или части от тях на територията на Община Бургас, приета с решение на Общински съвет Бургас (ОбС Бургас), по т. 33 от Протокол 8/17.04.2008 г., изм. и доп. с решение по т. 32, Протокол 43/25.11.2014 г. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от материално и териториално компетентен орган и в рамките на правомощията му, в изискуемата от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съдът е установил правилно фактическата обстановка по случая, въз основа на анализ на всички събрани по делото доказателства. Обсъдил е твърденията и възраженията на страните. Мотивите на решаващия съд се споделят изцяло от касационната инстанция, без да е необходимо да се повтарят по аргумент от чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро от АПК. Оспореният подзаконов нормативен акт е приет от компетентен орган и в предвидената от закона форма, с явно гласуване с квалифицирано мнозинство (повече от половината от общия брой общински съветници с 45 гласа за, 0 гласа против, 0 гласа въздържал се от общ брой 51 общински съветници в ОбС - Бургас). Наредбата е приета на валидно правно основание - чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател срещу възприетото от административния съд наличие на нарушение на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА при приемането на оспорената наредба. По силата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА, в приложимата му към датата на приемане на наредбата редакция (изм. ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г. изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Съгласно чл.26, ал.2 от ЗНА в същата редакция на разпоредбата преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Според чл. 28, ал. 1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Ал. 2 на същата норма регламентира, че мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според чл. 28, ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Посочената нормативна уредба недвусмислено сочи, че следва да се спазят тези изисквания, като условие за законосъобразност на акта, за да се даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с проекта и да направят предложения и възражения по него. Съдът правилно е приложил материалния закон, действащ по време на приемане на Наредбата. Следва да се отбележи, че § 5 от ПЗР на ЗНА действа и е в сила от 04.11.2016 г., поради което не е бил действащо право и съответно не е бил приложим в производството по приемане на Наредбата. § 5 от ПЗР на ЗНА в редакцията си преди изменението в ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г. има почти идентично съдържание и смисъл от обнародваното в ДВ, бр. 27 от 1973 г., но включва и чл. 17 от ЗНА. Съгласно § 5 от ПЗР на ЗНА, в редакцията ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г. доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 - 17, 34 - 46 включително и чл. 51. Според § 5 от ПЗР на ЗНА в настоящата му редакция, изм. и доп. ДВ, бр. 34 от 03.05.2016 г. - доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 - 16, 34 - 46 включително и чл. 51. Правилно е възприето от съда, че § 5 от ПЗР на ЗНА изрично изключва приложението на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА за актове, издавани от органи, които не са предвидени от Конституцията, но общинският съвет е орган, който е предвиден в Конституцията. Съгласно чл. 138 от Конституцията на Република България общинският съвет е орган на местно самоуправление. Правомощията на общинския съвет са регламентирани в чл. 21 от ЗМСМА. По смисъла на чл. 76 от АПК нормативни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Процесната наредба не е друг нормативен акт по смисъла на изречение второ на § 5 ПЗР от ЗНА, поради което за него не важат съответно чл. 2, чл. 9-17, чл. 34-46 и чл. 51 ЗНА, а относими са разпоредбите на глава трета - изработване на проекти на нормативни актове. Като е разгледал процесния спор съобразно тези разпоредба, първоинстанционният съд е постановил правилно решение. Правилни и обосновани са изводите на съда за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт поради неизпълнение на изискванията по чл. 26 и чл. 28 от ЗНА в процедурата по издаването му. Предвид изложеното, обжалваното решение е постановено при липса на отменителните основания на чл. 209, т. 3 от АПК и следва да бъде оставено в сила. Разноски за касационното производство не са претендирани от ответника и не следва да се присъждат. Водим от горното и на основоние чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение