Решение № 1509 от 17.02.2022 г. на ВАС по адм. д. № 5535/2021 г.

Решение № 1509 от 17.02.2022 г. на ВАС по адм. д. № 5535/2021 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационния протест на Прокурор при Районна прокуратура Сливен срещу решение № 60/01.04.2021 г. постановено по адм. д. № 439/2020 г. на Административен съд – Сливен. Релевират се оплаквания за неговата неправилност и се иска отмяната му на осн. чл. 209, т. 3 от АПК поради нарушение на материалния закон, , съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Ответникът по касационния протест - Общински съвет Нова Загора не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за основателност на касационния протест и неправилност на обжалваното съдебно решение. Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 от надлежна страна, за която съденият акт е неблагоприятен, поради което е допустим за разглеждане по същество. Разгледан по същество е основателен. С обжалваното решение Административен съд - Сливен е отхвърлил протеста на Прокурор при РП Сливен с който се оспорва § 1, § 2 и § 3 от ПЗР на Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Община Нова Загора /Правилника/ приети с решение на Общински съвет Нова Загора № 205/29.10.2020 г. В протеста се твърди, че изменението на правилника не е извършено с Правилник за изменение и допълнение, а с решение на общинския съвет, което било нарушение на чл. 11, ал. 3 от ЗНА. Вносителят на протеста счита, че във всички случаи, в които се приема изменение на подзаконов нормативен акт, същото следва да бъде извършено във форма, която законът предвижда за първоначалния акт. Прави се искане съдът да отмени протестираните разпоредби на Правилника. За да отхвърли протеста съдът е приел, че изменението на правилника е прието с Решение № 205 взето на редовно проведено на 29.10.2020 г. заседание на общинския съвет, с поименно гласуване, при наличие на кворум и мнозинство, т. е. при спазване на изискванията по чл. 27, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА. Спазени са изискванията на ЗНА за публикуване на интернет страницата на съответната институция на проекта за подзаконов нормативен акт преди неговото обсъждане като освен проекта за нормативен акт са публикувани предложението, мотивите към проекта и частичната оценка на въздействието. Публикуването е извършено на 25.09.2020 г. Спазено е изискването срокът за предложения и становища да е не по-кратък от 30 дни. Що се касае до публикуването на справка за постъпилите предложения, то за органа не е възникнало задължение за публикуването и, тъй като не са постъпили предложения във връзка с проекта. Това обстоятелство е видно от писмо на Общински съвет Нова Загора до съда вх. № СД-01-01-702/18.02.2021 г. Съдът приела, че не е налице нарушение на чл. 26, ал. 3 и ал. 5 от ЗНА, т. е. спазени са всички процесуални правила при издаване на процесното решение. Спазено е и изискването на чл. 37, ал. 3 от ЗНА за разгласяване на нормативния акт видно от представената по делото разпечатка от официалния сайт на Община Нова Загора. Приетото решение на общинския съвет е публикувано на сайта на 03.11.2020 г. Основното оплакване за липста на предвидената в закона форма на акта съдът намира за неоснователно, като приема, че съгласно чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Приемането на този правилник става с решение на общинския съвет взето по съответния ред. Както вече бе посочено по-горе редът за приемане на процесното решение е спазен. Разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗНА предвижда, че нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт. В този смисъл е и нормата на чл. 79 от АПК. Приемането с решение за изменение и допълнение на правилника, а не с правилник за изменение и допълнение не представлява нарушение на изискването за форма на акта. От значение за характера на акта е не неговото наименование, а съдържанието му. Колективният орган ясно и недвусмислено е изразил волята си за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация и има характер на изменящ и допълващ нормативен акт състоящ се от правни норми. Така постановеното решение е неправилно, същото противоречи на материалния закон и е необосновано. Административният съд неправилно е отхвърлил протеста на прокурор при Районна прокуратура - Сливен срещу действащите разпоредби на § 1, § 2 и § 3 от ПЗР на Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Община Нова Загора, приети с решение № 205/29.10.2020 г. на Общински съвет Нова Загора. С Решението на Общински съвет Нова Загора са приети нови текстове в правилника като § 1 - чл. 25а урежда провеждането на заседания на постоянните комисии на общинския съвет от разстояние, § 2 - чл. 31а урежда провеждането на заседания на общинския съвет от разстояние, а с § 3 е изменен чл. 66, ал. 2, т. 3 от правилника, съгласно който общински съветник не може: да извършва дейности, които водят до нарушаване на забрана или ограничаване по глава осма, раздел II от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество. Правилно се изтъква в касационната жалба и становището на представителя на Върховната административна прокуратура, че правилникът е нормативен акт по см. чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове и приложимите разпоредби относно приемането, изменението, допълнението и отмяната на подзаконовите нормативни актове се съдържат в раздел ІІІ, глава пет от АПК и в ЗНА. Съответно за неуредените в АПК въпроси се прилагат разпоредбите на ЗНА. Съгласно чл. 79 АПК изменението и допълнението са обвързани с изрична разпоредба на последващ нормативен акт, като няма предвидена законова възможност изменението и допълнението на Правилник да става с Решение, вместо с последващ нормативен акт, какъвто в случая следва да е "Правилник за изменение и допълнение на Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Община Нова Загора". В тази насока правилно касационният оспорващ се е позовал на решение № 9342 от 18.06.2019 г. по адм. д. № 112/2018 г. на ВАС, в което се изтъква, че съгласно чл. 79 АПК, съответно чл. 11, ал. 3 от Закона за нормативните актове, нормативният административен акт се отменя с изрична разпоредба на последващ нормативен акт. Следователно, по силата на изрична правна норма актът, който отменя нормативен административен акт, има качеството на нормативен административен акт и следва да е изготвен и приет при зачитане на законовите изисквания. С липсата на такъв подзаконов нормативен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила – основание за отмяна на атакуваните разпоредби, респ. като е прието от съда това нарушение за несъществено е постановено неправилно и необосновано съдебно решение, което следва да се отмени. Неправилни са изводите на съда за наличие на мотиви към проекта на Решението за изменение и допълнение на Правилника по отношение на оспорените разпоредби. Съгласно, разпоредбата на чл. 28 ЗНА проектът на нормативен акт следва да е придружен с мотиви, за да се приеме от компетентния орган. В случая такива липсват по смисъла на чл. 28 ЗНА, защото посочването на общи и формални е равносилно на липса на мотиви, което влияе на съдържанието на крайния текст на оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт и е съществено нарушение на процесуалните правила. Липсата на мотиви е самостоятелно основание за отмяна на оспорените разпоредби от Правилника понеже се препятства съда да извърши проверка. Съдът е следвало да отмени оспорените разпоредби на подзаконовия нормативен акт. Като е отхвърлил протеста на прокурора при РП Сливен, съдът е постановил неправилно решение, което следва да се отмени. Вместо него следва да се постанови решение, с което разпоредбите на § 1, § 2 и § 3 от ПЗР на Правилника, приети с решение № 205/29.10.2020 г. на ОбС Нова Загора следва да се отменят. Водим от горното, Върховният административен съд