Решение № 6126 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5764/2016 г.

Решение № 6126 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5764/2016 г., IV о., докладчик председателят Мариника Чернева Производство по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Фондация "Български адвокати за правата на човека", със седалище и адрес на управление гр. С., ул. "Г.. Г." .№..., вх. "...", ет. ..., чрез адв. С. Р., срещу чл. 7, ал. 2 от Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б. (Наредбата), в частта "лица с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто". Съгласно цитираната разпоредбата кандидат-студентите, успешно участвали в конкурсните изпити, които са: класирани с еднакъв бал; лица с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто; военноинвалиди; кръгли сираци; майки с три и повече деца; близнаци, когато са кандидатствали едновременно в едно и също професионално направление и висше училище и единият от тях е приет, се приемат за студенти при облекчени условия и по ред, определени в правилниците за дейността на висшите училища. В жалбата се твърди, че процесната норма в частта й относно "лицата с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто" противоречи на чл. 2, т. 1 и § 1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ). Сочи, че тълкувани в тяхната съвкупност законовите разпоредби изискват създаването на условия и гаранции за еднакво отнасяне към всички лица с трайно намалена работоспособност 50 и над 50 на сто, докато чл. 7, ал. 2 на Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б. в оспорената част изключва лицата с намалена работоспособност между 50 и 70 на сто. Прави се искане за отмяна на разпоредбата в оспорената част и се претендират сторени по делото разноски. Ответникът по жалбата - Министерски съвет на Р. Б. (МС), чрез юрисконсулт И. Г., в писмен отговор изразява становище за неоснователност на жалбата. Счита, че Министерски съвет на Р. Б. е издал подзаконовия нормативен акт, респективно и в обжалваната му част, въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, при спазване на процесуалните и материалните закони. Излага подробни мотиви за това, че Наредбата е издаден в съответствие с Закона за висшето образование (ЗВО) и в изпълнение на целта му, доколкото той се явява специален по отношение на общия ЗИХУ, въз основа на което прави заключение, че не е налице противоречие на оспорената подзаконова разпоредба с норма от по-висока степен. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение, че жалба е неоснователна. Излага подробни мотиви, че не са налице основания по чл. 146 АПК, които да налагат отмяна на чл. 7, ал. 2 от Наредбата в оспорваната й част, поради което предлага жалбата да се остави без уважение. Производство е започнало по жалба подадена от Фондация "Български адвокати за правата на човека", срещу чл. 7, ал. 2 от Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б. (Наредбата), в частта "лица с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто". С Определение № 10611 от 06.08.2014 г. по адм. дело № 4400/2014 г. тричленният състав на ВАС е прекратил съдебното производство на осн. чл. 159, т. 1 във вр. с чл. 196 АПК, като е приел, че оспорената разпоредба не е подзаконова правна норма и съдебното производство е лишено от предмет. Това определение е обжалвано с частна жалба подадена от Фондация "Български адвокати за правата на човека" пред петчленен състав на ВАС. С Определение № 13548 от 12.11.2014 г. по адм. дело № 12549/2014 г., петчленният състав на ВАС е приел за неправилен извода, че оспореният текст не е правна норма, отменил е определението и делото е върнато за ново разглеждане. При повторното разглеждане с Решение № 6022 от 26.05.2015 г. по адм. дело № 14455/2014 г. на ВАС, тричленният състав е отменил разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б. в частта й "лица с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто". Приел е, че разпоредбата в оспорената й част е повторение на вече установеното в закон общо правило за поведение, поради което това действие е без правни последици, защото повторената в подзаконовия нормативен акт законова правна норма нито става подзаконова, нито първично регулира обществените отношения. В решението си съдът се е позовал на чл. 44, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (ЗНА), съгласно който актът по прилагане на закон урежда изчерпателно материята, до която се отнася и може да възпроизвежда разпоредби на закона по изключение. Анализирайки цитираната разпоредба съдът е приел, че хипотезите на изключението са винаги конкретно детерминирани с оглед систематичното място в подзаконовия нормативен акт на дублирания текст на законовата разпоредба, но в случая такава необходимост не е налице. Това решение е обжалвано с касационна жалба подадена от Министерски съвет пред петчленен състав. С Решение 5735 от 14.05.2016 г. по адм. дело № 11822/2015 г., петчленният състав на ВАС, Втора колегия е отменил Решение № 6022 от 26.05.2015 г., постановено по адм. дело № 14455/2014 г. по описа на ВАС, тричленен състав на шесто отделение и е върнал делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС, при спазване на указанията, дадени в мотивите на настоящото решение. Върховният административен съд, в настоящия състав като прецени представените по делото доказателствата, оплакванията, доводи и становищата на страните, прие следното: По допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с определение № 13548 от 12.11.2014 г. по адм. дело № 12549/2014 г. на Върховния административен съд, петчленен състав на Втора колегия, с което е отменено определение № 10611 от 06.08.2014 г. по адм. дело № 4400/2014 г. на ВАС, тричленен състав на ВАС и делото е върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС. О. приложеното по делото удостоверение от 10.03.2014 г. по ф. дело № 11788/1995 г. на Софийския градски съд е установено, че фондацията с наименование "Български адвокати за правата на човека" е юридическо лице с нестопанска цел, която е формулирана по следния начин: "Популяризиране на националните и международните стандарти и актове в областта на правната защита на правата на човека, на практиката по прилагането им, на вътрешните и международните процедури за защита на правата на човека и утвърждаването им като действен механизъм." Петчленният състав на ВАС е приел, че закрилата на хората с увреждания и защитата на техните права несъмнено влизат в обсега на така формулираните цели на фондацията. Предвид изложеното съдебният състав е приел, че юридическото лице има правен интерес от оспорване на цитирания текст от наредбата, поради което жалбата е процесуално допустима. Съгласно чл. 235, ал. 2 АПК определението на Върховния административен съд, петчленен състав е задължително за по-долния съд, в т. ч и за настоящата инстанция. Ето защо настоящият състав приема за допустима жалбата като подаден от жалбоподател имащ правен интерес от оспорването. От фактическа страна съдът установени следното: С Постановление № 79 на Министерския съвет от 9.05.2000 г. и въз основа на законова делегация, регламентирана в чл. 9, ал. 3, т. 10 от Закона за висшето образование е приета Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б. (Наредбата). Оспорената редакция на разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Наредбата е изменена с Постановление на МС № 96 от 27.05.2005 г. за изменение и допълнение на Наредбата и гласи следното: "Кандидат-студентите, успешно участвали в конкурсните изпити, които са: класирани с еднакъв бал; лица с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто; военноинвалиди; кръгли сираци; майки с три и повече деца; близнаци, когато са кандидатствали едновременно в едно и също професионално направление и висше училище и единият от тях е приет, се приемат за студенти при облекчени условия и по ред, определени в правилниците за дейността на висшите училища. " Така изменена разпоредбата в оспорената част възпроизвежда изцяло текста на чл. 68, ал. 3, т. 2 от ЗВО. Във връзка с оспорването от фактическа страна се установява, че административното производство е инициирано от министъра на образованието и науката с изготвяне на проект на постановление за изменение и допълнение на Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б. С писмо изх. № 0103-269 от 17.05.2005 г. подписано от главния секретар на МОН, на осн. чл. 60, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация, е внесен проект на Постановление на МС за изменение и допълнение на Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б., приета с ПМС № 79/200 г. (обн., ДВ, бр. 40 от 2000 г., изм. и доп. Бр. 78 от 2004 г.). Представени са още доклад от министъра на образованието и науката; финансово обосновка одобрена от министъра на финансите; становища на министерствата и справка за отразяването им и съобщение до средствата за масово осведомяване. Писмото и приложенията към него са адресирани да главния секретар на МС с молба материалът да бъде включен за разглеждане на заседание на МС. В. от приложения по делото Протокол № 21 от заседание на МС проведено на 26.05.2005 г. проектът на постановлението с направените уточнения е приет от МС. П. № 96 от 27.05.2005 г. на МС е обнародвано в ДВ, бр. 47 от 2005 г. Въз основа на изложените фактически обстоятелства, събраните по делото доказателства и в съответствие с чл. 168 от АПК, приложима субсидиарно и в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове - чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, като приема от правна страна следното: Не е спорно между страните, че Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б., част от която е оспореният чл. 7, ал. 2, е издадена от компетентен орган, в изпълнение на законова делегация по чл. 9, ал. 3, т. 10 от Закона за висшето образование, с която разпоредба Министерски съвет на Р. Б. е оправомощен да утвърди държавните изисквания за приемане на студентите. Предвид това съдът счита, че липсва нарушение на чл. 146, т. 1 от АПК. Съдът приема, че не са налице и нарушения на чл. 146, т. 2 и т. 3 от АПК. Актът е издаден в законоустановената форма, обнародван е и по делото не се спори, че при издаването му от формална страна е спазена изискуемата процедура. На основание чл. 28 от ЗНА (в относимата разпоредба - ДВ, бр. 27 от 1973 г.) законопроектът се изготвя съобразно този закон и указа за неговото прилагане и се придружава от мотиви. В представения по преписката доклад на министъра на образованието и науката, който е и вносител на проекта на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата, са изложени мотиви, че изменението на чл. 7, ал. 2 от Наредбата се налага във връзка направените промени в Закона за висшето образование и по-конкретно на чл. 68, ал. 3 и ал. 5 ЗВО, приети със Закона за изменение и допълнение на ЗВО (обн. ДВ, бр. 48 от 2004 г.). Съгласно чл. 68, ал. 3, т. 2 ЗВО (обн. ДВ, бр. 48 от 2004 г.) при облекчени условия и по ред, определени с правилника за дейността на висшето училище, се приемат кандидат-студенти, успешно участвали в конкурсните изпити и които са инвалиди с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто. Разпоредбата в оспорената й част безспорно възпроизвежда съдържанието на чл. 68, ал. 3, т. 2 ЗВО. Предвид мотивите на Решение № 5735 от 14.05.2016 г. на Петчленен състав на ВАС, Втора колегия, които на осн. чл. 224 АПК са задължителни за по-нататъшното разглеждане на делото, не е налице пречка за това преповтаряне на текста в Наредбата. Петчленният състав е обосновал това си заключение с чл. 44, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА съгласно който актът по прилагане на закон урежда изчерпателно материята, до която се отнася и може да възпроизвежда разпоредби на закона по изключение. По делото са представени проекта на постановление за изменение и допълнение на Наредбата, доклад на министъра на образованието и науката, финансова обосновка одобрена от министъра на финансите, становища на министерствата, справка относно направените възражения и тяхното обсъждане и Протокол № 21 от заседание на МС проведено на 26.05.2005 г., от който е видно, че проектът на Постановление № 96 на МС от 27.05.2005 г. за изменение и допълнение на Наредбата, е приет. Постановлението е обнародвано в държавен вестник, бр. 47 от 2005 г. и е направено съобщение до средствата за масово осведомяване. Предвид така установената фактическа обстановка и приложените по административната преписка доказателства настоящият състав приема, че при изпълнение на процедурата са изпълнени относимите разпоредба на ЗНА (ДВ, бр. 55 от 2003) както и разпоредбите в глава V и VI от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА и не са налице съществени нарушения на административнопроизводствените правила - чл. 146, т. 3 от АПК. Неоснователно е твърдението в жалбата, че оспорената част от разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Наредбата и по конкретно частта относно "лицата с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто" е в противоречие с нормите на чл. 2, т. 1 и § 1, т. 2 ЗИХУ. Съгласно чл. 1 ЗИХУ този закон урежда обществените отношения, свързани с интеграция на хората с увреждания. Разпоредбата на чл. 2 определя целта на ЗИХУ, а именно: създаване на условия и гаранции за равнопоставеност на хората с увреждания, социална интеграция и упражняване на правата им, подкрепата на хората с увреждания и семействата им и интегрирането им в работна среда. В глава III ЗИХУ са регламентирани оценяването на уврежданията и социалната оценка, а в глава IV Областите за интеграция, една от които е раздел II Образование и социална подготовка. § 1, т. 2 от ДР на ЗИХУ дава легална дефиниция на понятието "човек с трайно увреждане" - лице, което в резултат на анатомично, физиологично или психическо увреждане е с трайно намалени възможности да изпълнява дейности по начин и в степен, възможни за здравия човек, и за което органите на медицинската експертиза са установили степен на намалена работоспособност или са определили вид и степен на увреждане 50 и над 50 на сто. Според разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Наредбата в оспорената й част "Кандидат-студентите, успешно участвали в конкурсните изпити и които са с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто се приемат за студенти при облекчени условия и по ред, определени в правилниците за дейността на висшите училища". Съгл. § 4 от Наредбата, същата е издадена на осн. чл. 9, ал. 3, т. 10 от ЗВО и както бе споменато по-горе изменението на оспорената разпоредба е наложено във връзка с изменението на чл. 68, ал. 3, т. 2 ЗВО. Съгласно чл. 1 ЗВО с този закон се уреждат устройството и функциите, управлението и финансирането на висшето образование в Р. Б. и той се явява специален по отношение на тези регулирани обществени отношения. Следва да се отбележи, че Наредбата за държавните изисквания за приемане на студентите във висшите училища на Р. Б. е издадена изцяло в съответствие на специалния закон - ЗВО и в изпълнение на целите му. Настоящият състав не споделя твърдението в жалбата, че ЗИХУ като по-нов закон дерогира нормата на чл. 68, ал. 3, т. 2 от ЗВО. За да се приеме, че един по-нов общ закон отменя друг специален следва това изрично да е указано в по-новия, а в случая такава изрична разпоредба липсва поради което това възражение се явява неоснователно. Не може да се приеме че разпоредбата в оспорената част противоречи на легалната дефиниция посочена в § 1, т. 2 от ДР на ЗИХУ, тъй като в случая имаме единствено стесняване на кръга на лицата с трайни увреждания, с право на облекчени условия при кандидатстване, т. е с привилегии следва да се ползват само тези с 70 и над 70 на сто трайни увреждания и намалена работоспособност, а не всички лица с трайни увреждания по см. на ЗИХУ и това по никакъв начин не променя легалната дефиниция посочена в § 1, т. 2 от ДР на ЗИХУ. В самия ЗИХУ има разпоредби, които дават привилегии само на част от лицата с трайни увреждания. Например чл. 42ж ЗИХУ, съгл. който лицата с трайни увреждания над 18-годишна възраст със 71 и над 71 на сто намалена работоспособност имат право на месечна добавка по чл. 42, ал. 2, т. 7 при условия и по ред, определени с наредба на министъра на здравеопазването и министъра на труда и социалната политика. В разпоредбата на чл. 42а от ЗИХУ също се предоставят различни правни възможности за интеграция на лицата с трайни увреждания. Съгласно цитираната разпоредба право на месечна добавка съобразно вида на увреждането имат лицата над 18-годишна възраст: 1. със затруднения в придвижването, с намалена работоспособност от 50 до 70 на сто - по чл. 42, ал. 2, т. 1; 2. с трайни слухови и/или зрителни увреждания, довели до намалена работоспособност 71 и над 71 на сто - по чл. 42, ал. 2, т. 5. В случая на лицата с трайни увреждане се предоставят различни социални услуги като се взема предвид вида на тяхното увреждане и степента на работоспособността им. Съгл. чл. 41а ЗУХИ хората с трайни увреждания имат право на финансова подкрепа в зависимост от индивидуалните им потребности, установени в оценката по чл. 12, за ползване на социални услуги, услуги за социална и медицинска рехабилитация; услуги за участие в трудова заетост и професионална квалификация; услуги за достъп до образование и обучение; услуги за осигуряване на достъпна среда. От текстовете на цитираните разпоредби на ЗИХУ се налага изводът, че държавата осигурява средства и услуги, които са пряко свързани с индивидуалните потребности на хората с увреждания, съобразно степента на намалена работоспособност или вида и степента на увреждането, и съдействат на възстановителния процес именно с оглед установените заболявания. В случая с оглед на оценяването на уврежданията и социалната оценка законодателят и органите по чл. 5 и сл. ЗИХУ в кръга на своите компетентности регламентират в различни нормативни актове съответните правни възможности за интеграция на хората с увреждания, които са различни в зависимост от процента трайна намалена работоспособност. Съгласно чл. 2 от Конвенцията на правата на хората с уврежданията (ратифицирана със закон ДВ 37/15.05.2012 г.) за "Дискриминация по признак на увреждане" се приема всякакви форми на дискриминация, включително отказ за предоставяне на разумни улеснения. Съгласно същата разпоредба от Конвенцията следва, че "Разумни улеснения" са всякакви необходими и подходящи модификации и приспособления, които не водят до непропорционално или неоправдано обременяване на околните, когато такива са необходими във всеки конкретен случай, за да се осигури на човека с увреждане признаването или упражняването на всички права и основни свободи наравно с всички останали. В чл. 5, т. 3 и т. 4 от Конвенцията е предвидено, че с оглед осигуряване на равнопоставеност и премахване на всякаква дискриминация държавите страни по Конвенцията предприемат всички необходими стъпки за да осигурят разумни улеснения за хората с уврежданията, както и че всякакви конкретни мерки необходими за ускоряване или постигане на фактическо равенство на хората с увреждания не се считат за дискриминация по смисъла на настоящата конвенция. Според чл. 24, т. 1 и т. 2в от Конвенцията е предвидено, че държавите - страни по настоящата конвенция, признават правото на образование на хората с увреждания като при реализирането на това право се предоставят разумни улеснения според изискванията на индивида. От анализа на цитираните разпоредби следва, че е в компетентността именно на държавата да определи съответните преференции за лицата с увреждания, които преференции следва да са подходящи, пропорционални и оправдани. Предвид изложеното настоящият състав намира за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Наредбата, в оспорената й част, противоречи на чл. 2, т. 1 и § 1, т. 2 ЗИХУ. Същата е издадена от компетентен орган, изцяло в съответствие на специалния ЗВО и в изпълнение на целите на същия, възпроизвежда напълно законовата разпоредба на чл. 68, ал. 3, т. 2 ЗВО и при издаването й не се констатират съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Разпоредбата в оспорената й част не е в противоречие и с цитираните разпоредби на Конвенцията за правата на хората с увреждания, тъй като с нея са предвидени разумни улеснения, необходими за още по-облекчени условия за приемане като студенти именно за лицата с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто, и тези конкретни мерки не се считат за дискриминация по смисъла на чл. 5, т. 3 и т. 4 Конвенцията. Предвид изложените съображения съдът приема, че жалбата на Фондация "Български адвокати за правата на човека" срещу чл. 7, ал. 2 от Наредбата за държавните изисквания за приемане на студенти във висшите училища на Р. Б., в частта "лица с трайни увреждания и намалена работоспособност 70 и над 70 на сто" е неоснователна и следва да бъде отхвърлена. При този изход на спора на жалбоподателя разноски по делото не следва да се присъждат. С оглед своевременно направеното от процесуалния представител на Министерски съвет искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, жалбоподателят следва на основание чл. 143, ал. 4 АПК и чл. 78, ал. 8 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК, във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ, да бъде осъден да заплати на Министерски съвет разноски по делото в размер на 200 лв. Водим от гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение