Решение № 10369 от 27.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7040/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 година (ОПРР) чрез главен юрисконсулт Димитрова срещу решение 389/28.03.2025 година на Административен съд гр. Габрово по адм.д. 381/2024 година. С последното е отменено негово Решение РД-02-14-1695 от 17.09.2024 г. за определяне на община Габрово на финансова корекция. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Касаторът сочи, че изводите на първоинстанционния съд са неправилни, немотивирани и несъответстващи с доказателствения материал по делото. Неправилен бил изводът на АС гр. Габрово за неосъществено нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от същия нормативен акт. В конкретния случай не било доказано наличието на обективна невъзможност и непреодолима сила за изпълнение на уговорените работи в срок, поради лоши атмосферни условия или актове/действия на трети лица. Твърди, че липсват данни или същите са недостатъчни, за да обосноват необходимите предпоставки за спиране на строителството, съответно за да се потвърди законосъобразното изпълнение на договора, както е уговорено между страните и съответстващо на сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и условията на обществената поръчка, по която е възложен. Оспорва изводите на първоинстанционния съд, че е следвало да обори съставените документи в строителството, като сочи, че е направил това в решението си. Неначисляването на неустойки при установеното просрочие и невъзстановяването им по сметката на възложителя се счита за изменение на договора за обществена поръчка съгласно одитната практика. Обосновава, че с удължаването на срока на изпълнение на СМР по договора страните са допуснали изменение на техническото предложение на изпълнителя, респективно съществено изменение на договора. В случая се касаело за изменение на съществен елемент от договора срокът за изпълнение, а не за неточно изпълнение. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение като неправилно и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на община Габрово срещу Решение РД-02-14-1695 от 17.09.2024 г. Претендира разноски за две съдебни инстанции по приложен списък и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, община Габрово, чрез адв. Е. Радева, оспорва касационната жалба като неоснователна. В писмен отговор излага подробни съображения за правилност на обжалвания съдебен акт. Претендира разноски по приложен списък.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд Габрово е образувано по жалба на община Габрово срещу Решение РД-02-14-1695 от 17.09.2024 г. на РУО на ОПРР за определяне на финансова корекция. За да отмени оспорения акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден във валидна писмена форма, от компетентен орган, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

В хода на производството по издаването на съдебния акт не са допуснати съществени процесуални нарушения. Оспореният съдебен акт е мотивиран и в съответствие с изискванията на чл. 172а от АПК. Направените възражения от касатора в тази насока са общи. На основание чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция не следи служебно за процесуалните нарушения.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1. Страните не спорят, че с Договор за безвъзмездна помощ от ИСУН BG16RFOP001-6-002-0008-C01, РД-02-37-32 от 18.06.2020 г. по ОПРР 2014 2020 г. по процедура BG16RFOP001-6.002 Развитие на туристически атракции ръководителят на управляващия орган предоставя на бенефициера община Габрово 100% безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-6.002-0008 РЕМО ЕТЪР МУЗЕЙ НА КРЕАТИВЕН КУЛТУРЕН ТУРИЗЪМ. Във връзка с изпълнение на проекта е сключен договор BG16RFOP001-6.002-0008-C01-S-2, 940-УР-20 от 09.12.2020 г. между община Габрово и Консорциум Екса Строй ДЗЗД на стойност 594 580,37 лв без ДДС, с предмет: Строителство консервация и реставрация за обособена позиция 1 Консервация, реставрация и преустройство на къща Кръстник Колчов Хан в многофункционална музейна зала.

Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 1 от договора за възлагане на обществена поръчка: Срок за изпълнение на строителството (СМР/КРР) е 340 календарни дни и започва да тече от датата на подписване на Протокол за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво на строежа обр. 2/2а и приключва с подписването на Констативен акт за установяване годността за приемане на строежа (Акт обр. 15), вкл. предадена екзекутивна документация и след като са изпълнени изискванията на ЗКН.

От представената строителна документация към искането за окончателно плащане е видно, че строителството на обекта е стартирало на 01.04.2021 г. - датата на съставяне на Протокол Образец 2 за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво за обекта.

По време на изпълнение на СМР са съставени следните актове и протоколи:

Протокол обр. 2 01.04.2021 г.

Акт обр.10 - 01.06.2021 г. (спиране на строежа поради възникнали неподходящи за изпълнението на видовете работи атмосферни условия)

Акт обр. 11 27.06.2021 г.

Акт обр. 10 - 19.08.2021 г. (спиране на строежа поради възникнали неподходящи за изпълнението на видовете работи атмосферни условия)

Акт обр. 11 от 30.08.2021 г.

Акт обр. 10 - 15.09.2021 г. (спиране на строежа поради възникнали неподходящи за изпълнението на видовете работи атмосферни условия)

Акт обр. 11 от 30.09.2021 г.

Акт обр. 10 10.11.2021 г. (спиране на строежа поради влошаване на епидемиологичната ситуация в дружеството и на обекта и потвърдени положителни случаи на заболеваемост от COVID 19 на членове на екипа изпълнители на СМР)

Акт обр. 11 от 05.05.2022 г.

Акт обр. 10 06.06.2022 г. (спиране на строежа поради появили се високи подпочвени води в сградата и създадена невъзможност за изпълнение на дейността до представяне на решение за изпълнение на осушителни мероприятия)

Акт обр. 11 от 18.07.2022 г.

Акт обр. 10 07.10.2022 г. (спиране на строежа поради невъзможност за електрозахранване на сградата, предмет на друг договор и създадена невъзможност за изпълнение на СМР в сградата до осигуряване на такова захранване.

Акт обр. 11 от 05.06.2023 г.

Констативен акт обр. 15 без забележки 28.07.2023 г.

Съгласно съставените актове обр. 10, причините за спиране на СМР са неблагоприятни метеорологични условия в периода 01.06.2021 г. до 27.06.2021 г., в периода 19.08.2021 до 30.08.2021 г. и в периода 15.09.2021 г. до 30.09.2021 г.; влошена епидемична обстановка в периода 10.11.2021 г. до 05.05.2022 г.; поради появили се високи подпочвени води в сградата и създадена невъзможност за изпълнение на видовете СМР до представяне на решение за изпълнение на осушителни мероприятия в периода 06.06.2022 г. до 18.07.2022 г. и поради невъзможност за изпълнение на електрозахранване на сградата предмет на друг договор, и създадена по този начин невъзможност за изпълнение на видовете СМР в сградата обект на процесния договор, до осигуряване на захранването в периода 07.10.02022 г. до 05.06.2023 г.

Според направените изчисления, спирането на СМР за обекта е общо шест пъти за общо 511 календарни дни по така изложените по-горе причини. Продължителността на договора включително спиранията на строителството възлиза на общо 848 календарни дни.

За периодите 15.09.2021 г. до 30.09.2021 г.; 06.06.2022 г. до 18.07.2022 г.; 07.10.02022 г. до 05.06.2023 г. РУО е оспорил убедителността на причините за спиране. За периодите 01.06.2021 г. до 27.06.2021 г.; 19.08.2021 до 30.08.2021 г.; 10.11.2021 г. до 05.05.2022 г. РУО е направил обобщен извод за основателни причини за спиране на строителството съответно за 26 календарни дни; 5 календарни дни и 176 календарни дни, като е изключил основателността за останалите. Общо признатите като обосновани от РУО дни за периода на временно спиране са определени на 207 календарни дни. Разликата между общия брой дни от датата на започване изпълнението на СМР до датата на приключването им 848 календарни дни, и общия брой дни на спиране на строителството, признати като обосновани от РУО, е определен на 641 календарни дни. Доколкото в чл. 8, ал.1, т.1 от договора за СМР са били предвидени 340 календарни дни за строителство, а реално предметът на договора е бил изпълнен за 641 дни, е направен извод от РУО за просрочие в изпълнението на предмета на договора от 301 календарни дни.

С оспорения акт за определяне на финансова корекция е установено нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 от ЗОП във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, определено като нередност по т. 23, б а от Приложение 1 към чл. 2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28 март 2017 г. Определена е финансова корекция (ФК) на бенефициера община Габрово, представляваща 25 % от допустимите разходи, средства от ЕСИФ, по сключен договор BG16RFOP001-6.002-0008-С01-S-2/09.12.2020 г. с изпълнител Консорциум Екса Строй ДЗЗД.

Така изписаната фактическа обстановка е проверена от първоинстанционния съд след анализ на доказателствата по делото и се явява съответстваща на установяванията направени от РУО.

1. Първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна, че оспореният акт за определяне на финансова корекция е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, постановен е при спазване на процедурата по издаването му. В тази част касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционния съдебен акт.

1. Поставеният пред касационната инстанция спор е в това: Осъществено ли е твърдяното от органа нарушение? Ако е осъществено, това нарушение съставлява ли нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на основание т. 23, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности?

1. При анализ на фактите във връзка с приложимото право, първоинстанционният съд е направил извод от правна страна за неосъществяване на твърдяното от органа нарушение, както следва:

Според АС гр. Габрово писмената форма е условие за действителност на договора за възлагане на обществена поръчка, с оглед чл. 112, ал. 1 ЗОП, т. е. договорът е с формален характер, поради което за да породи действие изменението на така сключения формален договор, несъмнено е необходимо и то да бъде материализирано по аналогичен начин чрез съгласуване на насрещните воли в писмена форма за действителност. Според АС гр. Габрово, в свое Решение от 7 декември 2023 г. по съединени дела С-441/22 г. и С-443/22 г. Съдът на Европейския съюз (СЕС), тълкувайки чл. 72, § 1, буква "д)" и § 4, букви "а)" и "б)" от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (Директива 2014/24/ЕС/Директивата), чиито норми са транспонирани в националното законодателство със ЗОП, вкл. и с приложимите към настоящия казус разпоредби на чл. 116, се е произнесъл утвърдително по въпроса дали изменението на договора за обществена поръчка, извършено в хода на неговото изпълнение, може да бъде квалифицирано като "съществено" по смисъла на чл. 72, § 1, буква "д)" и § 4 Директивата, когато между страните не е сключено изрично писмено споразумение с предмет това изменение, а волята им в тази насока се извежда от други писмени доказателства, изхождащи от тях. АС гр. Габрово посочва, че според Съда възприемането на обратната теза е приравнимо на позволение за заобикаляне на основополагащи принципи при възлагането на обществени поръчки като този на прозрачност и равно третиране на оферентите и нормативната уредба относно изменението на сключените с избраните за изпълнители договори. Първоинстанционният съд приема, че клаузата, даваща възможност за удължаване на срока на изпълнение при наличието на неблагоприятни метеорологични условия и други обективни причини, стоящи извън волята и поведението на страните, както и опцията за спиране на срока при посочените условия е предвидена предварително по договор и е била известна на всички потенциално заинтересовани от участие в поръчката субекти. АС е обосновал, че доколкото в случая не се установява нито сключено писмено допълнително споразумение, нито друго писмено доказателство, произхождащи от бенефициера и изпълнителя, което да обективира воля на страните за изменение на договора за обществена поръчка в частта на срока за изпълнение, то не е налице изменение на договора изобщо, още по-малко може да се приеме, че чрез приемане на забавено изпълнение без забележки и неначисляване на неустойка, бенефициерът е допуснал съществено изменение на договора за обществена поръчка. В заключение е посочил, че не е налице незаконосъобразно изменение на договора за възлагане на СМР от община Габрово в нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7, във вр. с ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП. Няма и нарушение на забраната по чл. 2, ал. 1 ЗОП, което да е самостоятелно обосновано и доказано.

1. Обжалваното решение на АС гр. Габрово е правилно, при следните съображения от правна страна:

5.1. С оспорения акт за определяне на финансова корекция е установено нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 от ЗОП във връзка с чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП, определено като нередност по т. 23, б а от Приложение 1 към чл. 2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28 март 2017 г.

Към датата на издаване на обжалвания индивидуален административен акт, 17.09.2024 година обаче, е в сила редакцията на Наредбата, приета с ДВ бр.59 от 12.07.2024 година. При съобразяване на пар.13 от ПР на ПМС 248 на МС от 5.07.2024 година във връзка с пар.11 от същия нормативен акт РУО е следвало да приложи тази редакция на Наредбата относно възникнали преди изменението, но неустановени до датата на обнародването му факти, елемент от фактическия състав на нередността (виж: Решение от 22 декември 2010, Bavaria, С-120/08, EU:C:2010:798, т. 40 и 41, решение от 3 септември 2015, А2А, С-89/14, EU:C:2015:537, т. 37 и 41). Определена е финансова корекция (ФК) на бенефициера община Габрово, представляваща 25 % от допустимите разходи, средства от ЕСИФ, по сключен договор BG16RFOP001-6.002-0008-С01-S-2/09.12.2020 г. с изпълнител Консорциум Екса Строй ДЗЗД, като при приложение на пар.13 от ПР на ПМС 248 на МС от 5.07.2024 година във връзка с пар.11 от същия нормативен акт процедурата по нередността е започнала на 27.08.2024 година, тоест, след влизане в сила на изменението на Наредбата, прието с ДВ бр. 59/2024 година.

Констатираният първи порок на акта касае неправилно приложената редакция на Наредбата, представляващ самостоятелен такъв засягащ правото на защита на бенефициера, адресат на акта.

1. 2. Спорът, поставен пред касационната инстанция, при прилагане на решение на СЕС по съединени дела С-441/22 и С-443/22, се състои в това, при липса на нарочно писмено споразумение за изменение на договора за възлагане на обществена поръчка в частта за срока за изпълнение на строителството, съдържат ли се в преписката други писмени доказателства, от които може да се изведе воля на страните по договора за възлагане на ОП в насока изменение на срока за изпълнение на поръчката? И ако това е така, кои са тези доказателства, съответно, установява ли се незаконосъобразно изменение на договора за възлагане на обществената поръчка в нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7, във вр. с ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП?

В административния акт се твърди, че не се доказват/липсват документи обуславящи обективните обстоятелства, довели до спиране на строежа в изписаните по-горе пунктове и периоди, а посочените причини в съставените акт обр. 10 са неубедителни и неаргументирани. Този извод е неправилен.

В случая СМР са спрени с Акт обр. 10 за период от 511 календарни дни, от които РУО намира за подкрепени с основателни причини за спиране 207 календарни дни и прави извод за просрочие от 301 календарни дни и общ срок на изпълнение от 641 дни при договор за 340 дни и максимално допустим срок от 365 календарни дни.

Съгласно чл. 1, ал. 4 от Наредба 3 от 31.07.2003 година, съставените и оформени съгласно изискванията на тази наредба актове и протоколи имат доказателствена сила за установяване на обстоятелствата свързани със започване, изпълнение и въвеждане на експлоатация на строежите. Тази доказателствена сила в действителност не е необорима, но тя се простира основно върху фактите досежно състоянието на строежа към момента на спирането му. Дори и да се приеме, че в рамките на образуваното производство е направено оспорване на доказателствената сила на съставените Актове обр. 10/11 в частта за декларираните обстоятелства за спиране на строителството, не се променя крайният извод на съставите на ВАС в насока, че целта на сочените актове и тяхната удостоверителна сила е друга, като чрез тях не може да се доказва съгласувана воля на страните по договора за изменението му в частта досежно срока за изпълнение. Това е така, тъй като предназначението на актовете е друга и те не удостоверяват воля в насока изменение на срока на изпълнение на договора.

В настоящия случай липсват други доказателства, чрез които да се установява съгласуване на воля между страните по договора за възлагане на ОП в посока изменение на срока за изпълнение на същия.

Въпреки че възложителят е поставил условие в документацията за максимален срок на изпълнение на СМР от 365 календарни дни, конкурентната среда не е нарушена именно предвид клаузата на чл. 8, ал. 1, т. 2 от Договора за възлагане на обществената поръчка, съгласно която при спиране изпълнението на СМР по обективни причини, за които изпълнителят няма вина, срокът за изпълнение се удължава с периода на спирането (от издаването на акт обр. 10 до издаването на акт обр. 11), съгл. Наредба 3 от 31.07.2023 г. На всички участници в поръчката е било обявено и ясно, че при редовно съставен Акт, обр. 10 срокът за изпълнение на СМР може да бъде спрян, като със срока на спиране на СМР ще се удължи общия срок за изпълнение на СМР. Тази възможност е била известна на всички евентуални участници, като актовете обр.10/11 целят да удостоверят състоянието на строежа към момента на съставянето му, а не волята на страните за изменение на договора.

В случая неблагоприятните метеорологични както и другите условия/действия на трети лица, изписани в актовете, са основание за спиране на срока за изпълнение на СМР и спрямо тази договорна клауза е формирана конкурентаната среда. Спирането на строежа не е и в хипотеза на нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7 във връзка с ал. 5, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Това е така, тъй като не са въведени допълнителни условия, които не са били известни на останалите участници в процедурата по поръчката или които да са били приложени само спрямо спечелилия участник и в негов интерес.

Изследването на цялото поведение на страните по договора, включително съставените в хода на изпълнение Актове обр. 10/11, чиято доказателствена сила за определени срокове на спиране не е опровергана, в частта за определени констатации, от събраните по делото доказателства, и Констативен акт за установяване годността за приемане на строежа (Акт обр.15), последният удостоверяващ, че изпълнителят е изпълнил всички свои задължения качествено и в срок, не сочат на извод, за който са оставени писмени следи, за съгласуване на волите на страните по договора в насока намерение за изменение на съществен негов елемент, а именно срока на изпълнение на строителството.

На следващо място, срокът за изпълнение на строителството в действителност е съществен елемент на договора за възлагане на обществена поръчка. Договореностите между страните са за изпълнение на СМР в срок от 340 календарни дни; а надвишаването на срока от 365 дни е основание за отстраняване на участниците, като тези характеристики на срока безспорно оказват влияние върху формирането на конкурентната среда. Но в случая спирането на строежа, предвидено в документацията и договора за възлагане, не осъществява хипотеза на нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 7, във вр. с ал. 5, т. 1 и т. 2 ЗОП. Това е така, тъй като чрез спирането на СМР не са въведени допълнителни условия, които не са били известни на останалите участници в процедурата по поръчката или които да са били приложени само спрямо спечелилия участник.

Предвид гореизложеното, съставът на ВАС достига до извода, че след като не се установява незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка, изразяващо се в промяна на срока за изпълнение на СМР като един от съществените елементи на договора, то не е изпълнен и съставът на нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към Наредбата, за която на община Габрово да бъде определена финансова корекция.

Като е достигнал до този правен извод, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора, на ответника по касационната жалба се дължат разноски за адвокат за касационна инстанция в размер на 2280 лева. Общото възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно. Размерът на възнаграждението е съобразен с фактическата и правна сложност на спора, материалния интерес по същия и други факти и обстоятелства, като активност на адвоката, брой съдебни заседания, които обосновават справедливия размер на това възнаграждение.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,