Решение № 14242 от 26.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 9617/2009 г.

Решение № 14242 от 26.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 9617/2009 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 28, ал. 2 от Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ЗПРКИ). Образувано е по жалба на Постоянната комисия за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси при Общински съвет град Разград против решение от 4.06.2009 година, постановено по адм. дело № 59/2009 година на Административен съд град Разград. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност на решението, поради допуснати нарушения на материалния и процесуален закон - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - Добрин Станчев Добрев от град Разград, чрез пълномощника си оспорва касационната жалба и представя писмено становище за неоснователност на същата и правилност на оспореното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е НЕОСНОВАТЕЛНА. Производството пред АС Разград е образувано по искане, подадено от председателя на Постоянната комисия за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ПКПРКИ), при Общински съвет град Разград против общинския съветник Добрин Станчев Добрев, въз основа на писмен доклад № 3 от 27.04.2009 година. По делото е установено, че проверяваното лице Добрин Станчев Добрев е общински съветник с в Общински съвет - град Разград, с мандат 2007-2011. Добрев е съдружник и управител на "Хранкомерс ЦБА - ООД" - ООД, със седалище и адрес на управление град София. На 30.01.2009 година Добрев е подал декларация, на основание чл. 12, т. 1 във връзка с чл. 5 от ЗПРКИ, както и декларация по чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 от същата дата, в която в т. 1 е посочил, че има дялово участие 37% в "Хранкомерс - ЦБА" ООД и е управител на същото. В т. 5 от тази декларацията са описани сключени три договори за обществени поръчки през 2008 година: № 256/20.06.2008 г.; № 403/19.09.2008 г. и № 405/19.09.2008 година. В периода от 05.02.2009 г. до 03.04.2009 година са постъпили три сигнала от Център за неправителствени организации в Разград до ПКПРКИ при ОбС Разград, за наличие на конфликт на интереси по отношение на общинския съветник Добрев. Първоинстанционният съд е обсъдил представените четири договори за изпълнение на обществени поръчки, подписани от проверяваното лице в качеството му на управител на търговското дружество и е приел за безспорни установените от Комисията за ПРКИ Разград факти във връзка с тези договори. Комисията е изготвила доклад № 3 от 27.04.2009, в който е приела, че Добрев е нарушил разпоредбите на чл. 13, ал. 2 във вр. с чл. 12, т. 3 от ЗПРКИ, както и чл. 2 и чл. 14, ал. 1, т. 1 от закона, тъй като в месечен срок от деклариране на конфликта на интереси не е предприел мерки за отстраняването му. За конфликт на интереси комисията е приела, че той е възникнал по отношение на три договори за обществени поръчки, описани от Добрев в декларацията му, както и обстоятелството, че в нея не е деклариран договор № 308/27.10.2006 година за срок от 36 месеца. АС е постановил оспореното решение, като е изложил мотиви за липса на конфликт на интереси по направеното искане, поради липса на доказателства, че в нарушение на вменените му със закона задължения Добрев е участвал в постановяване на решения на ОбС, които касаят декларираните от него частни интереси. Поради това първоинстанционният съд е постановил липса на конфликт на интереси по искането на председателя на ПКПРКИ при ОбС Разград против общинския съветник Добрин Станчев Добрев. Касационната инстанция счита така постановеното решение за правилно, като изцяло възприема установените факти по делото от АС Разград, както и изложените от него мотиви по тълкуване и прилагане на ЗПРКИ. В касационната жалба се правят оплаквания, за допуснати от първоинстанционния съд съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които са възникнали поради отказа да бъде конституиран като страна по делото подателя на сигнала, както и поради фактът, че като основна страна по делото е следвало да бъде конституиран прокурорът, а не Постоянната комисия за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси. Първото оплакване е неоснователно. С определение от 2.10.2009 година, постановено по адм. дело № 7822/2009 година на Върховния административен съд, по идентичен спор, касационната инстанция се е произнесла в смисъл, че правата на лицата, които разполагат с данни, че лице, заемащо публична длъжност е нарушило разпоредба на този закон или с данни за нарушение на разпоредбите на чл. 21 или чл. 22, са определени в чл. 24, ал. 1 и 2 и те се свеждат единствено до възможността те да подадат сигнал за това до органа по ал. 3. В закона, който е специален по своя характер, не е предвидена възможност тези лица да участват в производството, включително и като заинтересовани по смисъла на чл. 153, ал. 1 от АПК, независимо от това какъв е техният правен статут и свързаните с него цели и задачи. Поради това, подателя на сигнал, какъвто е Сдружение "Център на неправителствените организации" в Разград е извън кръга на лицата по чл. 27а, ал. 3 от ЗПРКИ и че за него липсва конкретен, пряк, личен интерес от изхода на делото. Освен разпоредбите на чл. 27а и на чл. 29 (отм.) от закона, следва да се имат предвид и разпоредбите на чл. 15, ал. 2 и чл. 109 от АПК, които дават право на всеки гражданин и организация, без да имат пряк и личен интерес, да подават сигнали, но това право се ограничава само със сезирането на компетентния административен орган, но не обосновава наличието на правен интерес тези лица и организации да оспорват постановените решения по подадения от тях сигнал. Разпоредбата на чл. 124, ал. 2 от АПК предвижда, че решението, постановено по подаден сигнал, не подлежи на обжалване. С оглед на това правилно АС Разград не е конституирал като заинтересована страна сдружението, подател на сигнала. Второто оплакване също е неоснователно и не намира законова опора. Страни по делото пред АС - Разград са били ПКПРКИ при ОбС град Разград, която е изготвила писмен доклад № 3/27.04.2009 година и е сезирала с него компетентния съд, и лицето, против което са направени констатации в доклада за наличие на конфликт на интереси. Разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от АПК определя кои са страните в административното производство. В съдебно - административното производство съдът задължително следва да конституира оспорващия, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица - арг. от чл. 153, ал. 1 от АПК. Правомощията на прокурора, дадени в чл. 16 от АПК, той може да осъществи в процеса, като упражни правото си на участие като страна в него. Съдът обаче няма правомощие да замества органа, който е издал оспорения административен акт, с прокурора. Прокуратурата сама преценява дали е налице важен обществен или държавен интерес, който налага нейното участие в административното производство. В първоинстанционното производство, уредено в чл. 145 и сл. от АПК, участието на прокурора не е задължително, поради което съдът не разполага със законово правомощие да конституира като страна в процеса прокурора. В случая в административното производство пред АС участието на прокурора е задължително, съгласно чл. 27, ал. 3 от ЗПРКИ, като по делото е участвал прокурор от Окръжна прокуратура град Разград, който е осъществил визираните в чл. 15 и чл. 16 от АПК правомощия на прокуратурата. Касаторът прави оплаквания за допуснати нарушения на материалния закон от първоинстанционния съд, изразяващи се в неправилно тълкуване и прилагане на ЗПРКИ, които касационната инстанция счита за неоснователни. Съгласно правилото на чл. 2, ал. 1 от ЗПРКИ конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Следователно, за да възникне конфликт на интереси следва на първо място да е налице частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията по служба на публичното лице. Разпоредбите на чл. 2, ал. 2 и 3 от ЗПРКИ дават легални дефиниции на понятията "частен интерес" и "облага", а именно частен интерес е всяка облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение, а облага е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. От изложеното следва, че освен наличие на частен интерес по смисъла на чл. 2, ал. 2, за осъществяване на хипотезата на чл. 2, ал. 1 от закона трябва да е налице и облага по смисъла на чл. 2, ал. 3. Посочените обстоятелства следва да са установени по надлежния ред и с предвидените за това в закона доказателства. Обосновани са и правните изводи на първоинстанционния съд за недоказаност на наличието на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 от ЗПРКИ. В този смисъл по отношение на общинския съветник Добрин Станчев Добрев следва да бъде установено наличие на частен интерес и съпътстваща го облага. Правилни са изводите на АС, че е необходимо частният интерес да е повлиял върху обективното и безпристрастно изпълнение на задълженията на общинския съветник. Само наличието на сключени договори за обществени поръчки не е достатъчно да обоснове наличие на конфликт на интереси, тъй като договорите са сключени след проведени процедури по реда на Закона за обществените поръчки преди влизането на ЗПРКИ в сила. Правилно АС е приел, че комисията не е установила съобразно дадените й правомощия кои са действията по служба или във връзка със службата на проверяваното лице, които имат връзка с декларирания от него частен интерес, който е повлиял върху изпълнение на правомощията му като общински съветник; налице ли е нарушение от страна на проверяваното лице на някоя от забраните на ЗПРКИ и налице ли е облага за лицето, и в какъв размер. При недоказаност на тези кумулативни изисквания от страна на Комисията, правилно АС е ограничил проверката за законосъобразност на оспорения пред него административен акт в рамките на фактическите основания, посочени в него (в доклада) и е счел същите за неподкрепени с конкретни доказателства. Обстоятелството, че Добрев е управител и съдружник в търговско дружество не нарушава забраната по чл. 35, ал. 4 от ЗМСМА, която разпоредба забранява общинският съветник да бъде член на управителен, надзорен или контролен съвет, съвет на директорите, контрольор, управител, прокурист, търговски пълномощник, синдик или ликвидатор на търговски дружества с ОБЩИНСКО УЧАСТИЕ или директор на общинско предприятие по Закона за общинската собственост. Поради това обстоятелството, че Добрев е управител и съдружник в търговско дружество не води до несъвместимост със заеманата от него длъжност на общински съветник. Неоснователни са и доводите на касатора за необоснованост на решението, поради неправилно тълкуване и прилагане на разпоредбите на чл. 2 и чл. 14, ал. 1, т. 1 от ЗПРКИ, с оглед невъзприемане на констатираното от комисията нарушение по посочените текстове - тъй като в едномесечен срок от декларирането на частен интерес, Добрев не е предприел мерки за отстраняване конфликта на интереси. Изложените от АС мотиви по тълкуването на цитираните разпоредби съответстват на законовите норми. Правилно е прието, че едномесечният срок за отстраняване на конфликта на интереси касае само наличието на несъвместимост по смисъла на чл. 5 от ЗПРКИ, който въвежда забрана за лице, заемащо публична длъжност, да заема друга длъжност или да извършва друга дейност, която съгласно Конституцията или специален закон е несъвместима с неговото положение. При условията на чл. 5 от закона лицето следва да отстрани възникналия конфликт в определения едномесечен срок. Наличието на конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 от закона обаче има други законови последици - нарушението в този случай е свързано с предвидените в закона санкции. В конкретния случай общинския съветник Добрев е декларирал в определения законов срок наличие на частен интерес, поради сключени договори за обществени поръчки, с което е изпълнил задължението си по чл. 14, ал. 1, т. 1 от закона. По отношение на договор № 308/27.10.2006 година, който не описан в т. 6 от декларацията за наличие на частни интереси, правилно съдът е изложил съображения, че разпоредбата на чл. 14, ал. 5 от ЗПРКИ, която регламентира декларирането на тези данни, към 31.03.2009 година е отменена и поради това не е налице нарушение от страна на проверяваното лице. Предвид на изложеното, оспореното решение като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, следва да бъде оставено в сила. Съобразно изхода на спора пред настоящата инстанция и направеното искане от пълномощника на ответника, касаторът следва да бъде осъден да му заплати разноските пред касационната инстанция в размер на 250 лева, представляващи адвокатско възнаграждение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение.